移送问题线索管理办法（线索移送应注意程序的衔接和规范）

王磊

　　线索移送在检察办案中运用广泛，体现了依法能动履职的要求，有利于检察职能的融合贯通、发挥检察一体化优势。基于行政检察的职能和履职特点，线索移送主要存在三种类型。

　　第一，法律监督线索的移送。

　　根据最高人民检察院内部移送法律监督线索的规定，行政检察部门内部线索移送主要包括检察院内各部门间的线索移送和不同检察院间的线索移送。

　　一是检察院内部线索移送。这主要是指，对属于检察院管辖但不属于行政检察职能范围的线索，向其他检察职能部门移送。法律监督线索还可以细分为：

　　诉讼监督线索。行政检察部门发现的刑事、民事诉讼监督线索应分别向刑事、民事检察部门移送。如在对案涉行政行为监督时发现行政机关移送公安机关立案而未立案的立案监督线索，在行政争议实质性化解中发现的诸如农民工欠薪可以进行民事支持起诉的线索，等等。随着行政检察中涉及的行刑、行民交织案件增多，也有可能发现刑事诉讼、民事诉讼中公安机关、法院的违法线索。

　　公益诉讼线索。行政检察与行政公益诉讼都有监督行政行为之责，两者的界定在于是否涉及“领域”及“公益”，在存在交叉或重合的情况下，需结合违法情形、是否具有可诉性等因素决定是否移送。对于发现行政公益诉讼生效裁判确有错误的，由于行政公益诉讼的抗诉属行政检察职能，无须移送而应直接受理。

　　司法人员职务犯罪线索。对于司法人员涉嫌职务犯罪的线索，应当移送本院职务犯罪侦查部门。行政诉讼监督直接监督法院的行政审判和执行活动，有发现司法人员行为不当的便利，当事人申请监督时亦可能反映审判人员涉嫌职务犯罪的线索。

　　二是不同检察院之间的线索移送。对于属于行政检察职能范围但不属本院管辖的线索，应根据地域管辖、级别管辖等规定，向有管辖权的检察院移送。此类线索移送仍然属于内部移送，是行政检察条线的内部办案流转程序。此类线索移送的情形主要包括：

　　对于不属于本院管辖的线索，移送到有管辖权的检察院。既有上级院移送到下级院的情形，又有同级检察院之间的移送。

　　对于本院和其他院都有管辖权的线索，根据办案便利或其他需要可以移送到其他检察院。行政诉讼监督实行上抗下、同级监督的原则，上级院办理行政诉讼监督案件时若发现一审法院或案涉行政机关存在违法行为，基于案件的关联性可以直接监督，但由属地院办理在调查核实、化解争议方面更为便利的，可以将线索移送属地院，或者采取指定管辖的形式办理案件。

　　行政检察实务中，以上类型的线索移送并不少见，当前需要注意程序的衔接和规范。首先，目前办案系统中没有内部线索移送程序设置和相关文书。目前“移送线索函”的对象表述是“有关机关、单位、部门”，从文件整体表述来看，应不包括检察机关，需要尽快补齐相关文书。其次，行政检察中没有“立案”环节，受理案件后即可生成案件。线索移送和案件移送的区别在于，线索移送后存在线索接收的环节，接收院仍应对线索进行审查判断以决定是否受理。但实务中这种区别意义不大，行政检察的“受理”可能来源于行政诉讼裁判结果监督案件，大多依当事人申请监督，而其他监督大多是依职权发现线索，发现线索后即可通过“受理”环节生成案件并开展调查核实等，受理时的案件往往与线索区分并不明显。对此，可以考虑将“受理”改为“立案”，特别是行政违法行为监督的主动出击性更强，可通过明确程序来规范行为。再次，最高检规定内部移送法律监督线索由案件管理部门统一管理、分流，形成C型流转，而上下级检察院行政检察条线的直线型移送更为快速便捷，如为加强线索管理考虑，由各业务部门指定专人负责统计及反馈情况即可。

　　第二，内部违纪和司法责任线索的移送。

　　此类线索较为特殊，反映了检察机关自身履职中的违纪违法问题，应当向本院检务督察部门移送。行政检察部门在办理与刑事、民事、公益诉讼交织案件中发现的其他部门办案违法或司法责任问题应当移送，但对于发现的自身办案中的相关问题，则要区分情况。对于违反办案纪律等问题应移送；对于涉嫌司法责任等问题应当开展案件评查，评查的目的在于审查案件处理结论是否存在错误，如确实存在办案错误，一方面对案件进行纠正，同时向检务督察部门报告，启动司法责任认定与追责程序。

　　第三，违纪违法犯罪线索的外部移送。

　　对于不属于检察机关管辖的违纪违法犯罪线索，应当向有管辖权的机关移送。外部线索移送的情形包括：

　　向法院、行政机关移送违纪线索。在行政检察工作中发现审判人员或案涉行政人员有明显违纪问题时，如当事人反映相关人员接受吃请或收受礼金，通过移送线索由审判机关或行政机关启动内部追责程序。

　　向纪委监察机关移送职务违法犯罪线索。在行政检察办案中发现案涉人员存在职务违法犯罪线索时，应向纪委监察机关移送。

　　向公安机关移送涉嫌犯罪的线索。在行政检察工作中是否可能发现涉嫌犯罪的线索？实践中不排除这种情况，比如办理房屋强拆行政诉讼监督案件时，发现故意毁坏公私财物等线索，办理强制送医行政诉讼监督案件时发现非法拘禁等线索，可以直接向公安机关移送。但行政检察部门监督行政机关依法行使行政管理和执法权，更多的情形应是发现行政机关未按“两法衔接”要求移送涉嫌犯罪的线索，此时应督促负有移送职责的行政机关进行移送，而不宜直接向公安机关移送。

　　关于向外部移送线索，行政检察实务中还有些较难把握的问题。主要包括：首先，线索是否需要主动发现？移送线索作为工作要求，目的是促进行政检察全面履职。但是否要主动发现线索？比如通过检索公开法律文书网，对于法院确认行政行为违法的生效裁判，遵循有违法则要追究的逻辑，进而向有关部门移送违法犯罪线索。从结果来看并无不当，但其工作思路则有不妥。行政检察应秉持监督思路而非侦查思路，不能孤立地去发现线索。其正确走向是立足于监督职能，通过行政违法行为监督对行政机关是否主动纠正进行监督，通过检察建议一并提出追责的意见。其次，移送线索是否需要调查核实？移送的线索不属于检察机关管辖，自然无须开展调查。但作为线索移送与公民反映问题当有所区别，即要把握线索的成案性。通过现有材料和初步调查能够证明有违法的事实和行为即可，对于行为人主观方面、具体行为及行为程度等须待有权机关调查和认定。根据现行规定，职务犯罪线索需通过检务督察部门移送，且要求开展初步调查。这一初步调查的尺度还有待实践中与监察机关进一步明确。但根据线索的特性，调查指向存在具体犯罪行为和事实即可，而非只是对贪腐可能的描述。再次，移送线索采取何种形式？移送线索函是行政检察移送线索的最主要形式。在社会治理检察建议的适用情形中，亦有“需要给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行业惩戒，或者需要追究有关责任人员的司法责任的”之规定，检察建议也可视为移送线索的一种方式。行政检察在开展行政违法行为监督中，更适宜采用检察建议的形式。因为存在违法行为，必然存在违法责任人，相关机关对责任人员的自行追究或移送亦属其职责范围。行政检察立足于对公权力的监督，可一并提出对违法行为的监督意见和对人员追责的意见，而不必拆分为监督和移送两个行为。

　　（作者单位：湖北省人民检察院）