全国百强县城建设（三个示范县县城的建设路径）

县域经济的蓬勃发展有很多典型案例。

2020年国家发改委公布了120个县城新型城镇化建设示范县，新京智库注意到从分布上看，经济发达地区和相对欠发达地区县的发展差异很大，也各具特色。例如广东博罗县发展得益于珠三角产业外溢，山东桓台借助工业城市淄博的城区优势，河南兰考则是以脱贫攻坚为契机重构县域产业。

这三个示范县是我国以县城为载体城镇化建设的典型，颇具代表意义。

拿广东省惠州市博罗县来说，博罗县统计局的数据显示，县城所在地罗阳街道2021年GDP达191.28亿元，是全县GDP的四分之一强。

博罗县发展和改革局四级调研员孙绪胜告诉新京智库，博罗县紧邻深圳、东莞，当时由于深莞等珠三角地区产业的转移，博罗经济发展水平高速增长，农村人口逐渐向城镇集聚转移。

一个常用的衡量指标是，20世纪90年代初，博罗县城镇常住人口10.42万人，占全县常住人口的15.98%（即城镇化率15.98%）。2000年，博罗县的城镇化率提高到30.82%。

靠近广深莞，迎来大发展

尽管博罗在20世纪90年代获得了较为快速的发展，但博罗县城镇化相较于周边地区，比如惠州市还是存在不小差距。

博罗县西与广州市增城区、西南与东莞接壤。时任博罗县委组织部一位负责人曾撰文介绍，根据第五次全国人口普查（2000年）数据显示，珠三角地区的城镇化率水平是74.36%，即便稍微落后的惠州地区也有51.66%。从内部来看，规模最大的罗阳镇，城镇人口仅9.8万人，也未达到小城市的标准。

2000年以后，博罗进入了城镇化快速发展阶段。孙绪胜介绍，这主要是因为博罗靠近广深莞，三个地方的发展带动了博罗相邻乡镇的快速发展。

博罗县城商业东街俯瞰。受访者供图

“我们树立了发展的危机感、紧迫感和责任感，积极主动出击，加大对外宣传推介和招商引资力度，积极组织招商小分队到广东深圳、东莞招商，想方设法引进更多有实力的民营企业家前来博罗投资创业。”这位书记与时任县长带队到东莞招商，并拜访民营项目老板，鼓励他们大胆投资创业。

而连接广州等相邻城市快速通道的建成通车也起到了促进作用。2003年12月，作为当时广东省一次性通车里程最长高速公路项目——广惠高速公路主线萝岗至凌坑段建成通车。

同期通车的还有另外三条粤东高速公路，总长308公里。据《深圳商报》报道，通车仪式除了时任广东省委书记出席以外，还有一位时任中央政治局常委发来贺信。其意义在于“使粤东地区真正实现了高速接入珠三角经济圈”。

孙绪胜介绍，这一阶段博罗县的发展呈现出“经济发展速度、小城镇建设速度不断加快，城镇建设规模、范围和城镇地域不断扩大，全县城镇化率不断提高”的趋势。博罗县的农村人口向城镇流动、转移速度加快，使城镇人口不断增加，城镇化水平加速提升，人口城镇化进程快速发展。初步形成了以县城为核心，以园洲、石湾等乡镇为增长极的“一核多极”网络式城镇体系框架。

在这期间，博罗县城也由一个镇扩大为由两个街道构成。2017年12月，罗阳和龙溪街道（东与罗阳街道相邻）办事处正式挂牌设立，县城面积由285.6平方公里扩大至447.4平方公里，形成“一城两街道”的行政管理体制，开启了“大县城”发展新格局。

城镇化率也迅速提升。到2020年末，博罗县常住人口121.09万人，比2000年增加43.04万人，其中，城镇常住人口71.26万人，比2000年增加47.21万人，全县城镇化率达59.94%，比2000年上升了29.12个百分点。

快速城镇化过程中也暴露出一些问题。孙绪胜表示，博罗县城镇人口的快速增长对城镇化发展造成的压力加剧，城镇人口承载能力、基础设施条件以及公共服务水平等与人口激增的需求存在一定的差距，城镇化发展的短板弱项逐渐呈现。

更多县城发展起来

与博罗一样，越来越多的县域经济在进入新世纪后得到大发展，县城亦得到发展。

中国科学院地理科学与资源研究所研究员李裕瑞2012年博士论文调研时去了山东桓台。他回忆说，当时在桓台，走访了多个石化、造纸类的企业，调研了县城建设和农村新社区建设情况。桓台借助紧靠工业城市淄博的城区优势，推进县域工业化快速发展，入围全国百强县。

经济的发展也促进了桓台县城镇化率的提升。《桓台县统计年鉴》的数据显示，2000-2011年城镇化水平快速提高，平均每年提高1.3个百分点。

一篇关于“桓台县城镇化”研究的硕士论文指出，桓台的城镇化发展“与1993年十三届四中全会推行社会主义市场经济政策的推动有着直接关联，改革开放和市场经济推动下，桓台成立了经济开发区，并对县属集体企业进行了第一次改革，极大调动了企业等经济主体的积极性，经济随之发生了大的提升，进而推动了城镇化的发展”。

这为桓台进入新世纪后的发展奠定了良好基础。该文指出，2003-2005年间，GDP增长率出现二次高峰，在工业立县战略、“23568”工程、经济开发区整体南迁等一系列政策推动下，桓台积极上项目、转方式、调结构，经济发展又发生了质的飞跃，进而推动了城镇建设的快速发展。尤其是桓台民营经济的发展成为城镇化的主要动力。

桓台县城大转盘。受访者供图

《桓台县志》显示，2003年8月，桓台县以公有资产退出为突破口，实施企业“二次改制”，范围为乡镇企业改制“尾巴”和县直部门下属实体。“二次改制”的主要任务是对集体性质的镇、村企业进行一次清查，全部依法改制到位，县直部门的实体全部“脱钩”。

桓台县优化营商环境服务中心副主任郝成涵告诉新京智库，这都是源于改革开放以来，桓台县紧紧抓住新旧动能转换等战略发展机遇，从一个不靠海、不临江、没有资源依赖的农业穷县，历经建筑之乡、工业强县，进而晋级为全国百强县。

公开数据显示，桓台县的常住人口城镇化率也迅速提升。2000年时仅有26.28%，2010年时已增加约一倍至52.18%。2021年时，这一数值进一步提升至68.61%。

李裕瑞对新京智库介绍，他当年还去了河南兰考县做调研。与桓台县的工业化带动城镇化和乡村发展有着明显不同，兰考县由于地处传统农区，工业化发展面临先天不足，加之大量农村劳动力外出务工，城镇化发展明显滞后。并且，空心村、贫困村普遍存在，贫困人口一度超过7万人。

兰考城镇化的转机发生于2014年12月。国家发展改革委印发的《国家新型城镇化综合试点方案》（以下简称《试点方案》）将兰考县列为国家新型城镇化综合试点县。

曾在兰考县发展改革委负责城镇化工作的兰考县经济开发区行政审批局局长杜帅楠对新京智库说，按照《试点方案》要求，兰考县也制定了《兰考县推进新型城镇化综合改革试点实施方案》，并提出到2020年全县常住人口城镇化率达到45%，户籍人口城镇化率达到40%的目标。

兰考县新城一景。受访者供图

兰考“超额”完成了常住人口城镇化目标。国家发改委官网发布的数据显示，2020年，兰考县域常住人口78万人，常住人口城镇化率46.9%。

李裕瑞介绍，兰考以脱贫攻坚为契机，大力推进县域产业重构和经济发展，在现代家居、节能环保、智能制造等领域引进和培育了一大批具有竞争力的企业，实现了县域的工业化转型升级。城市建成区面积也大幅增加，仅2015-2019年就扩展了1.5倍。

“产业发展是县域城镇化的核心”，李裕瑞说。做大做强县域产业，并着力实现人口在城镇空间的合理集聚，是推动县域城镇化可持续发展的重要路径。县域城镇化进程中应十分注重产城融合。

补短板强弱项

如今的兰考县城“变得更好了，更宜居了，更能吸引人来了”，杜帅楠说。与周边其他一些县城比起来，兰考确实变化特别大，很多以前在外地打工的兰考人说，几年没回兰考，一回来感觉都不像兰考，更像一个大城市。

兰考县国民经济和社会发展统计公报数据显示，2021年全县常住人口76.46万人，相比2012年多了近10万人。其中，2021年兰考城镇常住人口36.69万人，城镇化率47.98%，比2000年增加了38.47个百分点。

由于兰考城镇化所取得的成绩，2020年5月，国家发展改革委发布了《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划〔2020〕831号），兰考县被评为“县城新型城镇化建设示范县”，成为河南省获得该殊荣的5市县之一。同时兰考也是河南省唯一一个县城新型城镇化建设示范联系点。

县城进入了“补短板强弱项”时期。通过评估围绕县城短板弱项，兰考规划了193个项目，预计投资规模达到486.9亿元，拟撬动社会资本253亿元。针对县城城镇化的短板弱项，兰考大力提升县城公共设施和服务能力，促进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效，力争为国家打造县城城镇化补短板强弱项工作推进机制的“兰考模板”。

同在该批示范县名单的还有博罗县、桓台县等119个县，这些县城都在各自的发展基础上开始进行补短板强弱项。

孙绪胜介绍，被确定为“县城新型城镇化建设示范县”后，博罗的城市发展方式加快转变，以人为核心的新型城镇化战略深入推进，围绕高质量发展补齐城镇发展短板，促进常住人口城镇化率稳步提高、农业转移人口市民化质量显著提升、城镇化布局进一步优化、体制机制不断完善、城镇化可持续发展能力明显增强。

博罗县围绕公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施四大领域17项建设任务，安排了71宗补短板强弱项建设项目并扎实推进，总投资170.04亿元。截至2022年6月底，已完工项目20宗，在建项目21宗，累计完成投资58.02亿元，完成总投资的34.12%。

博罗县还提出了建设沿东江经济带和环罗浮山“三生”融合产业经济圈为主动力轴的新城镇化构想。时任博罗县委书记表示，到2030年，这片区域将会是一个产业竞争力极强、城市活力十足、人民群众获得感满满的产城人高度融合的粤港澳大湾区新型工业化城市组团，将成为惠州向广州、东莞展示一流城市风貌的重要“窗口”。

桓台亦是举全县财力在补短板强弱项。郝成涵介绍，仅今年上半年，桓台县财政用于民生的支出即达14.2亿元，占财政支出比重的72.49%，教育、医疗、养老等公共服务品质全面升级，实现了“以产聚人兴城、以城留人促产”。

聚焦“人”的需求

2022年5月，县城发展进入新的历史时期。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》明确，“到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配……”

7月12日，国家发展改革委官网发布《关于印发“十四五”新型城镇化实施方案的通知》（以下简称《实施方案》）。多位受访者表示，这是我国政府首次发布国家层面的五年期新型城镇化《实施方案》。

这给了县城发展更大的想象空间。孙绪胜说，博罗作为粤港澳大湾区城市群的一部分，特别是作为邻近深圳、东莞等大湾区核心城市的小县城，通过深莞惠协同发展，一方面能够有序疏解大城市非核心功能和过度集中的资源，实现组团式发展，积极破解深莞的“大城市病”。另一方面，通过深度的融深融莞，能够引入更多的优质资源，增强博罗的发展活力，促进县城的高质量发展。

博罗县虽然是连续多年上榜全国百强县的经济大县，但孙绪胜认为，《实施方案》的出台也将有力促进博罗县城乡融合深入发展。有力推动乡村振兴战略深入实施，全力推进“环罗浮山”“东江画廊”“百里茶香”等乡村振兴示范带建设，谋划导入特色产业、精品民宿、文旅项目等，带动乡村旅游等产业发展。推进美丽乡村建设，推动人居环境改善与产业经济发展相互促进，促进城乡一体化发展。

吸纳大量农业转移人口，本身也是县城发展的应有之义。中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯告诉新京智库，县城承担了连接城乡的作用，也是县域政治、经济、文化、交通等方面的中心。“这是县城成为新型城镇化重要载体、未来吸纳更多人口的基础。”

但是，由于县城公共服务和功能的有限，一些县城的常住人口虽然有所增加，但全县常住人口还是在减少。比如，中部某省一邻近省会的县级市，该市第七次全国人口普查数据显示，全市常住人口比第六次全国人口普查时减少7万多人，减少12.4%。

桓台县也出现了这个现象。第七次人口普查数据显示，桓台县常住人口同比第六次减少14532人，减少2.88%。

也因此，郝成涵表示，桓台县下一步将聚焦“人”的需求，继续坚持城乡融合、全域一体的发展思路，统筹城乡规划布局、产业发展、基础设施、公共服务、社会保障一体化推进，做优发展平台，增强产业支撑。不断探索城镇化发展新思路、新方法、新途径，激发城镇化发展新动能。

编辑 查志远

校对 杨许丽

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