敦煌市西北区未来规划（我国最具备升格地级市条件的县级市分析）

地级市和县级市是经国家批准成立的建制市，都是我国的法定行政区划，地级市是中国的第二级地方行政区，与地区、盟和自治州平级；县级市是我国行政区划第三级，与县、自治县、市辖区、旗、自治旗、林区、特区平级。地级市和县级市都是行政区划而不是城市，地级市和县级市的中心城区才是城市，准确地说是城市规划区或城镇开发边界内的部分才是城市。这是很多自媒体或新闻媒体根本不懂的，因为他们连行政区划的建制市与空间实体城市的区别和概念都没有搞懂，所以才会闹出“重庆市是我国第一大城市”这样让人啼笑皆非的笑话来。

一、地级市的城市可以很小，县级市的城市可以很大

明白城市与建制市区别的人就知道地级市的城市可以很小，县级市的城市也可以很大，比如昆山市、义乌市、江阴市、张家港市、滕州市、晋江市等县级市的城市规模就远远大于三沙市、那曲市、林芝市、昌都市、日喀则市、山南市、海东市、吐鲁番市、陇南市、呼伦贝尔市、黑河市等全国一半的地级市的城市规模。还比如我国新疆的第二大城市就不是克拉玛依市、哈密市和吐鲁番市等地级市，而是县级市库尔勒市；又比如地级市金华市代管的县级义乌市的城市规模就大于金华地级市的城市规模。

二、地级市比县级市具有更多的政策优势

地级市作为省（自治区）和县（县级市、市辖区）之间的一级行政机构，虽然我国宪法中没有规定地级市这一级行政区划，且地级市对县级市只有使用权的代管关系，没有所有权的直管权（省或自治区对县级市才有所有权）但实际起到管理县级的行政职能。地级市拥有县级市不可比的行政地位、科教文化、交通地位。具有独特的政治优势和资源分配权。虽然有很多地级市的城市规模比不过我国的强县级市，但是地级市却比县级市拥有更多的政策优势。

（一）地级市拥有地级管理权限。地级市相比县级市，地级市拥有县级市不具备的地级管理权限，这些地级管理权限对城市经济社会发展具有重大推动作用，比如全国人大就把立法权赋予了所有的地级市。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议决定对《中华人民共和国立法法》作出修改，明确地方立法权扩至所有设区的市。十二届全国人大三次会议表决通过关于修改《立法法》的决定，提出赋予广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市和海南省三沙市四个不设区的直筒子地级市（三沙设区后，海南省现在的儋州市也是直筒子地级市）比照“设区的市”给予地方立法权。这两次两会便将立法权赋予了所有地级市。

（二）地级市拥有县级市没有的地级管理权限和地级机构配置

一是地级市拥有的地级管理权限是县级市不具备的，在领导层面上地级市与县级市是领导与被领导的关系，县级市受地级市的领导。在与省级机构关系上地级市受省里直接领导，县级市则不直接受省里领导。例如地级市有事情可以直接报省里，县级市则需要通过地级层层上报，先报地级市然后再由地级市报省里。在经济管理、城市发展规模上地级市权限较大，县级市则相对较小。二是地级市有一套完整的机关体系，比如市党委、市人大、市政协、市政府、市纪委、地级军分区等一系列的机构和编制，可以为地级市中心城区带来各种消费和人气。

三、地级市设立标准

我国目前有了撤县设市标准，但是设立地级市的标准仍旧采用的30年前的标准，1993年国务院转批民政部发布的《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国发〔1993〕38号），明确了设立地级市的标准：市区从事非农产业的人口二十五万人以上，其中市政府驻地具有非农业户口的从事非农产业的人口二十万人以上；第三产业发达，产值超过第一产业，在国内生产总值中的比例达35%以上；地方本级预算内财政收入二亿元以上，已成为若干市县范围内中心城市的县级市，方可升格为地级市。

四、我国具备升格为地级市的县级市

如果按照上面的地级市设立标准，我国绝大多数县级市都符合前三个条件，因为我国绝大多数县级市尤其是沿海地区的县级市，基本上中心城区从事非农变业的人口都超过了20万，三产都超过了一变，财政收入远远超过了2亿元，2021年我国县级市财政收入排名前十名均超过了129亿元，第一名江苏省昆山市466.5亿元，第二名江苏省江阴市273.94亿元，第三名江苏省张家港市264.13亿元，第四名江苏省常熟市230.8亿元，第五名浙江省慈溪市225.3亿元，第六名江苏省太仓市190.03亿元，第七名福建省晋江市146.2亿元，第八名江苏省宜兴市142.4亿元，第九名陕西省神木市131.04亿元，第十名浙江省余姚市129.7亿元。

但是符合最后一个条件“已成为若干市县范围内中心城市的县级市”并不太多，比如我国经济实力最强的沿海几个县级市，虽然经济实力和城市规模都很大，但是辐射空间却很小，因为这些县级市周边都有规模更大和辐射带动能力更强的城市，如昆山市、江阴市、常熟市、张家港市夹在我国超大城市上海市和大城市苏州市、无锡市之间，晋江市夹在大城市厦门市和泉州市之间，这些县级市都没有辐射空间，自身反而受到周边大城市的辐射带动，所以不可能设立地级市。那么，我们有哪些城市具备升格为地级市的条件呢？下面城镇规划君何方洪就大概梳理了一些具备条件的县级市：

一是新疆兵团的第八师石河子市、第一师阿拉尔市、第三师图木舒克市等。新疆兵团的城市虽然都是自治区直辖县级市，但是实行“师市合一”，跟着师一起具有了厅级行政待遇。这三座县级市是具备成为地级市的条件的，比如阿拉尔市辖区的金银川垦区（沙井子灌区1团、2团、3团）设立一个县级市归属阿拉尔市管辖，那阿拉尔市就具备升格地级市的条件。又比如第八师石河子市的莫索湾垦区（148团、149团、150团）和下野地垦区分别设立两个县级市，那石河子市就具备升格地级市条件了。

二是青海省格尔木市，格尔木市虽然是县级市，却是青海省第二大城市，城市规模可比青海省第二个地级市海东市大的多，海东市的中心城区是乐都区，乐都区的建成区与平安区相距较远，乐都和平安虽然都是市辖区，但完全就是两座城市，所以海东地级市的城市只是乐都区那块，城市规模比格尔木城市小。格尔木市辐射空间较大，已经成为周边几百公里范围内的中心城市，具备升格为地级市的条件。

三是四川省阆中市。阆中市幅员面积1878平方公里，辖23个乡镇、5个街道，人口88万，其中城区人口25万，1986年被国务院确定为国家历史文化名城。阆中市已经成为嘉陵江中上游的中心城市，是周边仪陇县、南部县、苍溪县的中心城市，具有辐射带动空间，具备升格为地级市的条件。

四是湖北省仙桃市。湖北省以前原本就计划将仙桃市、潜江市和天门市组合成地级江汉市的，地级市中心城区选在仙桃市，结果三家都想成为地级市中心城区，最后谁也没有成功，三个县级市都由湖北省直管了。因此，这三个县级市还应该合并组建地级市，仙桃市是最具备成为地级市中心城区的条件。但是为了避免以前的问题重复发生，可以考虑将三个县级市交界地带的几个乡镇（如竹根滩镇、蒋场镇、郑场镇、岳口镇等）析出来新设立一个市辖区，作为江汉地级市的中心城区，这个市辖区的名字可以叫“天仙潜区”或者“楚中区”等。这几个镇中，岳口镇的实力相对较强，所以可以优先选择岳口镇作为市区。最终地级“江汉市”下辖1个市辖区，3个县级市继续保留，由江汉市代管。或者将三个县级市变成三个市辖区，这样一来，江汉市就下辖全是市辖区。

五是湖南省耒阳市。抗战时候耒阳曾一度成为湖南的省会（1939--1944），当时耒阳县人口居湖南之首，繁华程度可比长沙、衡阳。耒阳市升格，整合常宁、安仁资源，成为地级耒阳市。如今，县级耒阳市的城市规模属于中等城市，城市规模比地级张家界市和湘西州府吉首市城市规模还要大。耒阳有地级市的消费量级，交通便利、人口密集、区位优势明显，且有城市辐射空间，已经成为了衡南县、常宁市、永兴县、安仁县、茶陵县、炎陵县区域的中心城市，具备升格地级市的条件。

六是满洲里市。满洲里市是内蒙古自治区计划单列市（行政区划上仍然属于地级呼伦贝尔市代管的县级市），也是全国唯一的代管市辖区的县级市，满洲里市目前就代管呼伦贝尔市扎赉诺尔区。已经成为俄罗斯后贝加尔斯克和我国扎赉诺尔区、新巴尔虎右旗、新巴尔虎左旗、陈巴尔虎旗、额尔古纳市区域的中心城市，具备升格地级市的条件。

七是江西省瑞金市。瑞金市是全国著名的革命老区，是中华苏维埃共和国首府所在地，瑞金被誉为中国革命的摇篮。目前瑞金市已经成为宁都县、石城县、兴国县、于都县、会昌县区域的中心城市，具备升格地级市的条件，可以将这些县市合并组建新的地级瑞金市，原瑞金县级市设区。

八是甘肃省敦煌市。敦煌作为县级市，要承担国家和甘肃省战略使命，显然是小马拉大车，从承担国家战略使命、加快文化自然遗产保护和区域经济转型升级的需要来讲，应把敦煌市升格为地级市。

在酒泉市的七个县市当中，除玉门市、金塔县距离市政府所在地的距离在200千米以内之外，其余的几个县市距离肃州区都非常的遥远，最远的是肃北县，县城距离酒泉市政府所在地接近500千米，敦煌市、瓜州县和阿克塞县距离也都比较远，行政管理成本非常高。目前敦煌市已经成为瓜州县、肃北县、阿克塞县、玉门市区域的中心城市，具备升格地级市的条件。