流域保护的现状（国际河流流域国家有关国际河流环境保护与流域管理的实践）

王志坚：《国际河流法研究》，法律出版社2012年版，第96-113页，今天小编就来聊一聊关于流域保护的现状?接下来我们就一起去研究一下吧!

流域保护的现状

王志坚：《国际河流法研究》，法律出版社2012年版，第96-113页。

国际河流环境保护与流域管理包括了对主要河流水体、流域环境与生态等的维持与管理。国际河流水体利用使水体本身以及周边环境与生态发生一定的变化，影响到流域国家之间的关系。为了避免国际河流实践行为对国际河流水质、流域环境和生态带来损害，流域国家本着国际河流法中的公平合理利用原则，在进行国际河流环境保护与流域管理实践过程中，缔结了一些有关环境保护与流域管理的条约，在维持国际河流的可持续利用方面，得到了一些经验和教训。

一、流域国家有关国际河流环境保护的实践

水环境保护问题是随着城市化、水用途的多样化、人口增多、气候恶化等因素而出现的，主要包括河流水体本身的污染、水生态系统的变化、流域环境与气候变化等等。为了预防或解决这些问题，沿岸国家从区域保护与流域保护两个层次，制定了一些环境保护条约，以减少水体污染，保护流域环境。

国际河流区域层面的环境保护条约，只存在于欧洲。自上个世纪60年代末开始，欧洲一些区域国际组织如联合国欧洲经济委员会或欧洲理事会就制定了一些关于国际河流的文件，如1968年5月6日欧洲理事会通过的《欧洲水宪章》、同年9月16日欧洲理事会通过的《在洗涤产品中限制使用某些去污剂的欧洲协定》等。在20世纪80年代，联合国欧洲经济委员会水问题小组起草了一系列有关界河（湖）方面国家间合作的文件，首次规定了被欧洲很多国家接受的原则，即国家应采取措施不在国家管辖范围以外造成环境污染。 目前，欧洲国际河流环境保护方面主要有以下两个公约，一是欧洲《跨界河流和国际湖泊保护和利用公约》，二是欧盟淡水保护指令。

1992年3月17日通过的《跨界河流和国际湖泊保护和利用公约》（又称赫尔辛基公约）是迄今为止缔约国最多且发生法律效力的区域性国际河流条约，它包括两类规则：关于跨界污染的规则和专门防止河流污染的规则。 该公约适用于跨界河流、湖泊和地下含水层。它对“跨界影响”的界定也很宽泛，凡是“由人类活动引起的跨界水条件的改变对环境所造成的任何负面影响 ”都是跨界影响。2003年公约缔约国对赫尔辛基公约作了修正，允许欧洲经济委员会以外的地区国家接受公约并遵守其法律框架。

2000年欧盟批准的《欧盟水框架指令》是首个区域范围的水政策和水管理法律，其目的是防止河流和湖泊环境的进一步恶化，保护和增强水生态系统的可调节性；促进水可持续利用；减少污染；以及减轻和防止洪水。 水框架指令赋予了成员国的法律义务，建立了一个执行赫尔辛基有关污染控制条款的资助机制。作为一个准联邦性质的实体，欧盟将成员国的领土将作为一个整体予以考虑，而不仅是针对跨界水域。 因此，2003年，欧盟批准在它的范围内建立了流域区 (RBDs)。一些河流地区甚至完全在国家的边界以内（如法国的阿杜尔河）。2006年，欧盟建立了监测网，以评估欧洲河流和湖泊的水质。

对于国际河流流域范围的保护，一般是通过流域国家缔结双边或者多边国际河流环境保护条约实施的。这些环境保护条约是从上个世纪60年代以来开始缔结的，多集中于欧美地区。欧洲地区的环境保护协定基本上是对赫尔辛基公约的具体适用，主要包括1960年奥地利、德国和瑞士之间签订的保护康斯坦茨湖免受污染的协议 、1994年4月26日，法国、荷兰和比利时签订的适用于默兹河（Meuse）流域和斯凯尔特河（Scheldt）（两河均注入莱茵河三角洲）环境问题的两个协议 、1994年6月的《为保护和可持续利用多瑙河进行合作的公约》（多瑙河保护公约） 、1999年的《保护莱茵河公约》。 这些公约都普遍设立了委员会，以收集和评价缔约国提供的数据，拟订行动计划，促进流域国之间的信息交流。如1994年4月法国、荷兰和比利时之间的默兹河（Meuse）流域和斯凯尔特河（Scheldt）的环境问题协议设立了由缔约国代表组成的国际委员会。莱茵河公约也设立了保护莱茵河的国际委员会(ICPR)。

北美国际河流环境保护协议主要是美加之间签定的1909年《不列颠（加拿大）-美国关于界水及相关问题的条约》、《美国加拿大大湖水质协定》，美墨之间1973年的《关于永久彻底解决科罗拉多河含盐量的国际问题的协定》和1983年的新的框架协定。

1909年美加条约的主要内容是分水、防洪与发电，但其第4条规定不允许缔约国在其边界内建设或者维持提高边界河水或者跨界河水自然水平的大坝或者其他基础设施， 边界水和跨界水“不能在任一方遭受污染，伤害另一方的健康和财产”， 即规定两国负有不污染边界水域的义务，为未来整个美加跨界污染问题，如空气和水污染问题的解决，设立了一个永久的框架。但该条款的履行却不尽如人意，五大湖在后来的几十年里仍然被严重的污染所困扰。1972年美、加两国签订了一份《美国加拿大大湖水质协定》，协定寻求降低五大湖特别是伊利湖磷的水平，随后两国还签署了三个关于大湖水质和空气质量的协议：1. 1978年大湖水质协议Ⅱ，该协议取代了1972年的协议。2. 1987年大湖水质协议Ⅱ的附加议定书 (经过修正的该议定书的至今仍然生效)。3. 1992年五大湖空气质量协议。1987年两国的议定书旨在“恢复并维持五大湖流域生态系统的水域在化学、物理和生物方面的统一性”（协定第2条）。

北美的另外两国美国与墨西哥之间虽然于1906年和1944年分别缔结了《格兰德河灌溉公约》和《关于利用科罗拉多河、提华纳河和格兰德河从得克萨斯州奎得曼堡到墨西哥湾水域的条约》解决了水资源的分配问题，但条约没有规定关于水质保护或控制边界污染问题的实质义务或原则，使美墨边界存在着严重的与水资源有关的环境问题。 在美墨科罗拉多河流域，由于上游国美国的工业废水、污水日益增多，河水污染严重。1983年美国与墨西哥签订新的框架协定，同意就边界环境问题进行合作。由美国出资修建河水净化工程。1983年美墨协定共有4个附件，其中两个是关于边界水域：附件一旨在解决蒂华纳—圣地亚哥边界地区的环境卫生；附件二旨在解决危险废物倾倒造成的环境污染问题。

在欧美之外的其他地区，由于流域国家多为发展中国家，因而主要关注的焦点还是水体利用以及收益分配问题，专门的国际河流保护条约不是很多。如南美洲含有专门国际河流保护条款的国际条约主要是1975年的《乌拉圭河规约》。 非洲地区关于国际河流保护的条约条款多一些，如1963年《尼日尔河流域协定》 、 1978年的《冈比亚河协定》 、1994年8月5日肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达签订了《维多利亚湖三方环境管理规划筹备协定》 、1995年8月28日南部非洲发展共同体的《关于共享河流系统的议定书》 都涉及了环境保护的内容，但由于非洲各流域国大多贫弱，条约执行得并不好。

亚洲也很少有专门的国际河流保护条约，已经签订的一些条约，其主要内容都是分水，如1960年印度与巴基斯坦签订了《印度巴基斯坦关于关于印度河的条约》；1977年《孟加拉国印度关于分享恒河水和增加径流量的协定》； 1996年印孟《关于恒河水域的条约》；1996年印度和尼泊尔之间的《关于马哈卡利河综合开发的条约》等等，都是如此。只有少数条约有涉及环境保护的条款，如1995年9月28日以色列与巴勒斯坦解放组织之间关于约旦河西岸和加沙地带的临时协定提到了防止水质恶化、防止对水资源和水处理系统的危害、对所有家庭、城市、工农业用水进行处理和再利用等条款， 但规定非常笼统，其主要目标也是进行水量分配。1995年柬埔寨、老挝、泰国和越南之间通过的《湄公河流域可持续发展的合作协定》要求湄公河环境不应受流域内任何开发计划和水资源利用造成的污染或其他不利的影响， 提及了环境保护问题，但上游国家中国和缅甸没有参与。

由于国际河流环境保护是一个较新的理念，涉及到主权问题，相关国际案件不多，国际法院关于乌拉圭纸浆厂案是由国际法院解决的为数不多的与环境有关的案件之一。该案是由乌拉圭政府于2002 年许可 ENCE（西班牙）公司、2005 年许可芬兰的Botnia公司在乌拉圭沿岸城市Fray Bentos 建造纸浆厂而引起的，阿根廷认为该行为违反了1975年规约，对两国界河造成了重大的环境污染，并于2006 年 5 月 4 日向 国际法院提起诉讼。2010 年 4 月 20 日，国际法院作出有法律约束力的判决，驳回阿根廷提出的乌拉圭必须拆除已建纸浆厂、对阿根廷承受的经济损失予以赔偿等诉讼请求。乌拉圭河纸浆厂案历时七年，结案至今也已两年的时间。虽然国际法院在乌拉圭河纸浆厂案判决结果自裁决之日起对各当事国具有拘束力，各国必须履行法院判决。但现实中的矛盾依然存在，案件没有通过审理解决问题，阿方的抗议活动还在进行。

二、国际河流管理的实践

有效管理国际河流，使其得到公平合理利用，一直是国际河流流域国家的目标，流域国家为此进行过不懈的努力，进行了许多有关国际河流管理的实践。这些实践一般包含着以下几个部分：

（一）制定管理目标，合理设计管理计划。由于国际河流给沿岸国带来的利益多种多样、各不相同，因此，根据沿岸国所在的国际河流特点及沿岸国家的利益需求，设计合理的管理目标，如水电开发、防洪等就非常必要。管理目标的设定与计划的制定是实现共同管理的基础，被许多条约强调。如欧盟2000年发布《水框架指令》，要求所有欧盟国家以流域为单位进行水资源综合管理，同一国际河流流域的成员国应相互协调，制定统一的国际河流流域管理计划。 湄公河流域的柬埔寨、老挝、泰国和越南四国1995年签署《湄公河流域可持续发展合作协定》，也规定所有沿岸国家共同制定流域发展规划，并利用该规划开展项目和制定计划。

（二）通过协商制定工作计划或条约。条约既是沿岸国之间利益博弈的结果，同时也可以是沿岸国在实践中实现利益合理分配的重要法律制度设计。以条约形式约定利益分配是国际河流管理中共同存在的形式。与国际河流管理有关的条约，在世界各大洲都是存在的。如亚洲印度河条约、湄公河条约；北美的哥伦比亚河条约、美墨边界条约；南美的1969年银河流域条约 、阿根廷和乌拉圭于1975年制定的乌拉圭河章程。非洲的1994年肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达之间的《维多利亚湖三方环境管理规划筹备协定》、1995年南部非洲发展共同体内的《关于共享河流系统的议定书》等。这些综合或专门性条约都有关于管理原则与方式的条款。

（三）成立国际河流的管理机构。国际河流管理首先由沿岸国根据国际法或国际惯例签订有关协议或条约，而且为了便利于管理，还会根据协议或条约建立国际河流联合委员会或其它组织机构，对国际河流进行统一的管理。成立国际河流委员会在国际文件中一再被强调，2004年8月12日国际法协会通过的《关于水资源法的柏林规则》 中就有此观念的论述，该规则被环境法学者称为软法。根据该规则的第64条，(1)在为保障水资源公平和可持续利用以及损害预防所必要时，流域国家应建立一个行使国际流域水综合管理的流域机构或委员会。(2)适当时，流域国家应为水管理建立其他联合机构，规则第65条具体规定了流域管理机构的职权。目前，出于解决国际河流管理问题的需要，国际河流委员会的职能逐步增强，但完整意义的流域保护和利用一体化合作管理还非常少。

（四）约定水管理内容与管理模式。根据国际河流利用目的的不同，国际河流管理内容也有很大的区别。但从总体情况看，其内容一般包括水质保护、开发利用、项目研究等。如拉丁美洲，阿根廷和乌拉圭于1975年制定了一个乌拉圭河章程，目的是通过条约设立的委员会协调两国采取适当的措施，以防止生态失衡，并合理控制集水区域中的污染物。管理模式是依据国际河流利用以及各沿岸国家的需要而定的，有可能同一条国际河流，不同的利用方式需要的管理模式也不一样。比如多瑙河，由于其流域包含的国家多，流域范围广，因此不可能采用单一形式进行管理。目前在多瑙河流域存在的管理形式主要有以自然区域划分为主的区域性管理、以工程为依托的水管理、依据法律规定进行管理等。

但无论国际河流管理采取什么样的模式，其核心都是流域国家之间的利益分配问题。国际河流的用途有多种，除了灌溉与发电，还可用于渔业、木材运输、处理废物、污水排放等，无论是哪种利用，都给利用者带来收益。这样，在国际河流流域，就存在着不同的利益群体，他们的地理位置不同、实力也不同，但却有着同样的追求利益的愿望，这种共同逐利的愿望成为他们进行合作的原初动力。而相关流域国都能从合作中获得收益是国际河流进行制度化合作与管理的保证。虽然在合作过程中，国家的水文地理、国家的政治的和经济特性都会对其行为有一定影响，但他们都只是流域管理的背景。对于沿岸国家来说，通过共同管理，获取合理的收益，才是管理的重点和核心。

由于国际河流水权难以确定，其收益分配没有衡量的标准，因而虽然有关国际河流管理条约众多，但都未能解决问题，流域国家之间收益分配的矛盾依然突出。进入二十一世纪，各国际河流沿岸国以及有关利益相关者在国际河流的管理上，希望强调共享利用河水所带来的利益，并按照是否实质上消费河水，协商形成共享和开发河水的利益分配以及成本分摊方法。认为通过以收益分享为核心的国际河流管理，在没有解决河水所有权的前提下，是解决水的使用权冲突的一种比较好的方式。共同管理不但可以增加可得水资源的数量，还可以在全流域范围内兼顾捕鱼、航行、娱乐以及水力发电等水的利用行为，增加合作收益。

然而，河流流域管理和发展使流域作为一个整体获得收益，并不意味着每一个国家（或者群体）的平等分享。在让所有合作国都看到了利益的存在后，这些利益如何在合作国家中进行分配就成为需要解决的首要问题。合作真正动机的形成是每一个群体能在总收益中获取应得的那部分收益。如果利益分配不公平，就会使分享利益的合作积极性大打折扣，使国际河流合作难以深入进行。

有关于利益公平分配的标准，实践中也有一些现成的原则可供参考，如国际河流法中“公平合理原则”、“不造成重大损害原则”等基本原则，给利益分配提供了一些指导，但沿岸国在制定条约时还应该形成利益分配和重新分配或补偿机制的实际原则。有专家认为，与国际河流水资源管理有关的国际河流条约一般都应包含以下7个有关合作管理的基本原则， 即对利益损失的补偿；每一流域国对水流的分摊；优先使用的顺序；水的报酬；对支流的绝对主权；利益的公平分配；对优先使用的放弃。这几个顺序既包括对水的使用权，同时又包含着国际河流的主权问题（对支流的绝对主权），有相当大的实际运用意义。但该理论没有说明为什么包含这几个因素，这几个因素是如何使各方收益达到公平合理的，因而还有改进的空间。另外，虽然该理论将利益损失补偿作为合作管理的第一基本原则，强调了利益补偿在管理中的重要地位，但并没有指明利益补偿的依据。实际上，在水权未能确定的情况下，国际河流管理中的利益分配，很难达到公平。对水权问题的回避，决定了国际河流管理不是解决国际河流问题的灵丹妙药，不可能从根本上解决国际河流问题。从现实情况看，在国际河流一体化管理理念下，至少有以下几个问题不好解决：

（一）开发目标协调问题。各流域国所处的地理位置及社会经济发展水平都不会完全相同，因而对国际河流开发利用的目标设定也会有区别，如将河水的利用主要定性为水电开发还是农业灌溉。而且，如果沿岸国都是以农业灌溉为主的发展中国家，其对水体的实质性的分配就不能回避，因而，水管理所强调的对利益的分享，最终又会回到水体的实质性分配，使分水矛盾不能回避。另外，在利益分配目的的引导下，沿岸各国对本国国家利益的强调会更加凸显出来，使利益变得更加难以协调。

（二）利益分配的标准问题。从一定意义上来说，国际河流流域一体化管理不是流域的目标，而是实现目标的方法，其目标或者说核心就是沿岸国之间的利益分享。也就是说，之所以要进行一体化管理措施，是因为沿岸各国希望通过一体化管理，最终使各沿岸国家得到公平分配的国际河流利用利益。但公平分配并不是主观想象就可以获得的，现实中公平分享的实现，依赖于一些客观的标准。虽然在1997年《国际水道非航行使用法公约》中对于国际河流的水资源分配原则作了一些规定，就分配中应该兼顾的一些因素做了规定，但实践证明，这些影响因素没有解决实践中存在的问题，单边开发、“名义合作”的情况依然存在，国际河流过度开发、生态环境问题依然突出。究其原因，是因为公约中规定的种种因素，包括经济文化、用水需求等等因素，都只是国际河流利用的影响因素，不能作为国际河流收益分配的最终标准。

从法律上来说，使用权根源于所有权，只有拥有国际河流水体的所有权，才能够通过利用来获得收益，因而，也只有国际河流水体所有权才是国际河流利用分配的客观标准。也就是说，只有在流域国确定水权基础上的利用分享，才是公平的、合理的。回避水权、分享收益，最终的结果有可能还是实力为王，在牺牲弱者利益的基础上达成妥协，不可能从根本上调动沿岸所有国家的积极性。而那些在合作中获得较少的国家，则可能会采取消极的态度。这种消极态度因沿岸国所处国际河流中的地理位置不同，而在行为的体现上有所差别。如果是上游国家，则可能会采取单边行动；如果是下游国家，则可以会选择不执行条约。这有可能是现实中很多条约不能实施，或者不能达到预期目标的重要原因。

（三）责任承担问题。对于经济利益的强调，似乎确实在某些方面促进了对国际河流利用方面的合作。但由于一体化合作强调的是利益分享，因而在制定条约时，对于利益分享问题往往讨论得比较充分，而对于责任的承担，一般都不会作过细的规定。就目前的情况来说，国际河流管理协议中责任承担内容空洞，约束机构缺乏。如亚马逊河流域国1978的《亚马逊河合作条约》、拉普拉塔河流域国1969的《拉普拉塔河流域条约》等等。即使有一些条约约定了约束机制，而且有些案例甚至已经提交给国际法院作出了约束力的决定，但最终矛盾还是不能解决。

（四）生态与环境问题。国际河流利用不止是带来收益，还会对河流本身以及整个流域带来影响，如国际河流周边的矿产开发，修建大坝等行为，都会给流域整体生态带来影响。虽然人们希望通过建立全流域的统一管理制度以解决这些问题，但一体化管理逐利的特性，使环境保护的目标必然处于管理的次要地位。水权的不确定，水污染的责任问题也难以确定。人们更愿意通过水的利用来获取利益，而不愿意投入资金，进行看起来没有收益的对国际河流的保护。而且，逐利有可能造成河水的过度利用，这也会加剧河流生态的恶化。在一些有关国际河流利益分配的条约中，普遍缺乏对河道生态和其它环境因素的考虑。以航行、水电和防洪等为主要内容的条约在有关污染防止方面，受损或受益各方之间难以建立合理的关系。如水分配方面几乎都是只考虑了生产和生活用水需求，几乎没有考虑河道生态维护的基本水量问题。

（五）跨流域机构与第三方组织的作用问题。为了进行国际河流的一体化管理，沿岸国家一般会协议建立国际河流管理机构，对国际河流的一些事务进行统一的协调和管理。由于国际河流协议一般由主权国家缔结，该机构的权力不可能超越于各主权国家之上，因而其职权相对有限。另外，管理机构成员一般来自沿岸国家，具有双重身份，在协调流域国家关系时，难免打上本国利益的烙印，难以确保其协调的公平合理性，在国际河流管理中作用有限。因此，有些国际河流在协调时引入了第三方组织，以使协调更公正合理。实际上，第三方组织在国际管理中也确实起到了一些作用，如印度水条约就是在世界银行的多方奔走下达成的。但由于国际河流毕竟归沿岸国所有，出于主权问题的考虑，不是所有国家都同意第三方介入，同时第三方组织的宗旨与介入流域发展目标有时并不一致，因而，第三方在国际河流管理问题的解决上，发挥作用也是有限的。

三、对国际河流环境保护与管理实践的评析

国际河流环境保护与管理问题是在工农业生产突飞猛进，全球性的环境污染与破坏日益加剧的情况下出现的。这些问题具有全球的视野，超越了国家行政界线和主权界限，需要流域国家能力合作与协调。在合作与协调过程中，形成一些新的概念（如国际河流“利益共同体”、“沿岸国共同体”）和新的理念（如国际河流一体化管理），但这些理念目前在全球大部分国际河流流域的实践中仍然处于纸上蓝图状态，说明在当前的发展阶段，突破国界限制、建立国际河流流域水资源一体化管理机制存在着较强的政治与法律障碍。对于国际河流环境保护与实践的反思使我们认识到，世界上的国际河流各不相同，适用于其他领域环境保护的原则与制度，可能不适用于国际河流领域，甚至某一地区国际河流环境保护与管理制度，也不能适用于其他地区。国际河流环境保护与管理的核心，与其他实践（如分水、水电）一样，也仍然是确定水权，明晰权利义务。

（一）不是所有的国际环境保护原则都适用于国际河流领域

由于国际河流水的流动性，一国对水体的污染，往往会越过国界，造成跨界影响，因而水体跨界污染所引发的争端与冲突屡见不鲜。相关国家在处理这些跨界污染时逐渐形成了一些具体的原则和规则，这些规则除包括普遍适用于国际河流利用的原则如主权原则、合作原则、公平合理利用、不造成重大损害原则之外，还有一些环境保护法领域里的特有规则，如跨界不伤害、可持续发展原则与谨慎原则、共同但有差别的原则以及收益付费原则等。

在这些原则中，最基本的原则是国家主权与保护国家管辖范围以外环境的原则，此原则在《斯德哥尔摩宣言》第21条原则中得到最集中的表述：“根据联合国宪章和国际法原则，各国享有根据它们自己的环境政策开发其资源的主权权利，各国也有义务使其管辖范围内或控制下的活动不对其他国家的环境和任何国家管辖范围以外的地区造成的损害”。该原则一方面确认了国家对其自然资源的主权权利，另一方面，在肯定国家的领土管辖权的同时，强调了国家在环境领域的适当注意义务，因为环境问题没有国界。“不仅是野生迁徙的动物物种和跨越领海或专属经济区界限的鱼类，而且，海洋、河流、湖泊和空气污染都不止于领土管辖范围内。这些情况就导致了主权权利之间的冲突，而主权权利的冲突只能通过国际法来解决。这是一大部分国际环境法的目标，因为一个国家对其领土的排他管辖权也包括这样的权利，即该国的环境不应遭受该国管辖范围以外的活动造成的损害，也就是说，损害来自其他国家管辖下的领土或空间。”

这条原则已经成为国际习惯法规则，被纳入到有拘束力的国际条约中，如《联合国海洋法公约》第194条第2款、1985年《东南亚保护自然界和自然资源的吉隆坡公约》第20条等，都有这方面的规定。但国际河流领域有其独特的发展规律，其水权的属性完全不同于不能移动的领土，能够自由流动但主权已经确定的内水，也不等同于可以自由流动的海水和无处不在的空气，因而，不能将此原则简单套用于国际河流水体利用及其保护上。

首先，这一原则是以确定的主权为基础的。无论是陆地领土、内水、领水、领空，国际法都有明确的条文界定属于一国管辖之下，主权国家对其有绝对的排他的主权。但在不同国家流转的国际河流水体，并未有普遍接受的国际法对其主权加以界定。当前，对国际河流水体利用的公约、条约、文件，大都是强调国际河流水体的合作利用，而对其水体的所有权，即水权采取模糊或者回避的态度。在水权没有确定的情况下，确定谁应该是国际河流的收益者，谁不应该受到污染的损害，谁来承担污染的责任显然是不合适的。

其次，如果将各国国际河流水权界定为国界线内国家所有，拥有国际河流水权的国家当然有法定的义务对此进行保护，但同时也因为拥有使用权而获得收益。这样就会产生以下的问题：既然水权属于沿岸国家，那么上游国家就可以在自己的领土内自由的建设大坝，拦截水源，因为任何国家对其领土内的自然资源都有排他的利用的权利。如果下游国家需要河水，上游国家可以通过出卖使用权的方式，使河水下泄，下游国家必须为此付费。实际上，这种观点就是国际河流绝对领土主权的翻版。同样，下游国家也会论证说，自己的领土是完整的，领陆、领空和领海、领水等都不能受到任何损害，河水要维持历史上的自然状态，不受别国伤害。这两种现实中对立的观点和主张，实际上和上述原则21的前半句与后半句是完全吻合的。也就是说，如果将该原则适用于国际河流流域，此原则就完全等同于绝对领土完整与绝对河流完整原则，而这两个原则已经在国际河流领域早就被认为太过绝对而无法使用。因此，原则21的两个方面，即国家对其自然资源的主权权利的确认与尊重别国领土完整，因为国际河流水资源的特殊属性，或者说，在其所有权属性没有确认的情况下，其内容本身就有着尖锐的对立。

最后，将这种原则适用于国际河流流域，最终会造成国际河流流域国，特别是上下游流域国之间权利义务的不对等，成为下游国家排斥上游国家使用的工具，使国际河流问题难以解决。如前所说，国际河流利用与保护问题的解决，核心在于水体利用问题的解决。而水体利用解决的基础，在于水体的主权，即水权的确认，通过确认水权，以利益补偿方式，使水的使用权在流域国家之间流转，通过收益付费平衡流域国家之间的权利义务，使其趋于对等，从而解决国际河流问题。而如果将国家主权与保护国家管辖外环境原则直接适用于国际河流，出现的后果是，国际河流上游国家有合理利用的权利，而负有不污染下游国及其它非国家管辖区域环境等诸多责任，实际上是限制了上游国的利用。因为任何对河流的利用，必定会使河流发生变化，对河流生态与环境或多或少会产生影响；而下游国家有公平合理利用的权利，同时有要求上游国家不污染、不损害、保持河流的自然状态（因此不能利用）的权利，而没有义务。权利义务的不对等，使公平合理利用与不造成损害成为限制上游国的法定理由。在一方面只能不发展不利用而另一方可以随意要求对方不发展不利用的情况下，何来公平，何来合理？

将国际环境法中的谁污染谁治理原则适用于国际河流也会引起这种情况。如果将水权的归属明确为沿岸国所有，那么，毫无疑问，沿岸国肯定承担不污染河流，或者至少不将污染扩大到邻国的义务。在这种义务之下，沿岸国为了不污染邻国，可以采取的措施包括消除污染，或者将所有被污染的水源扣留，直至截留境内全部河水，使其不污染下游国。但下游国肯定不能同意后一种做法，因为这样一来就等于承认上游国对境内水流的绝对所有。下游国的权利主张是它通过历史使用已经先占水权了，河水要维持自然状态，要求上游国家履行责任，使水按远古时代的自然状态下泄，要求上游国家不利用或者有限制的利用，显然是限制了上游国家的发展，加重了上游国家的义务。这自然会造成流域国之间权利义务的不平等，无法实现公平合理利用，不利于国际河流问题的解决。而且，从现实情况看，这条原则也很难在国际河流环境保护问题上得到执行。如欧洲莱茵河的治理，虽然污染是由上游国法国而起，其最初的要求就是谁污染谁治理，但法国积极性不大。最终还是由下游国荷兰等国及欧盟承担部分资金，实行了受益付费原则，才使莱茵河得到治理。

（二）欧洲的国际环境保护措施不可能适用于所有的国际河流

国际河流制度发展到今天，一条河流一个制度已经是公认的事实，每一条河流，都有自己独特的制度予以保护。即使在欧洲，在欧盟内部，莱茵河和多瑙河也有各自不同的保护制度。南美洲的《亚马逊合作条约》也允许缔约国另行签订双边和多边条约，满足了不同河段沿岸国家的需要。因而，将一条河流保护制度，推行于其他所有的国际河流，显然是不合适的。

就目前情况看，虽然对国际河流的环境保护已经成为共识，但各个国际河流的环境保护程度并不一致。有些环境保护措施执行得好一些，如欧洲的多瑙河、莱茵河、北美洲的哥伦比亚河；有一些依然在严重的污染之中，如中亚的咸海。从总体上来看，流域经济发达的国际河流，环保进行得比较好，如莱茵河、哥伦比亚河其周边都是发达国家；而在经济不太发达的国际河流流域，目前还是集中于对国际河流的利用，如亚洲的一些河流条约，其关注的都是分水与水电开发。而有一些河流还在计划利用之中，如非洲的一些河流，即使有一些环境保护的规定，也多是外来资金利用当地河流实行环境保护理念的试验场。一些国际河流的沿岸国经济发展水平有限，其对水体利用的条约执行起来都力不从心，更不用说对于环境保护的规定了。

国际河流的治理与环境保护，在欧洲进行得比较早，也比较成功，其对莱茵河与多瑙河的治理，已经成为国际河流环境保护的典范。也正因如此，许多人将欧洲的经验作为参照，要求其他国际河流照此办理，但这样做，在实践并不可行。欧洲国际河流治理的成功，有其独有的政治、经济、历史文化背景。下面以莱茵河为例，说明莱茵河环境保护成功的独特原因，从其历史回顾过程中，我们也可以看出，这些因素是不可复制的。

莱茵河发源于瑞士阿尔卑斯山圣哥达峰下，全长 1,360 公里，流域面积 22.4 万平方公里，流经瑞士、列支敦士登、奥地利、德国、法国和荷兰等国，并在世界最大的港口荷兰鹿特丹港附近注入北海。自古以来莱茵河就是欧洲最繁忙的国际航道，不但为沿岸国家提供了主要的淡水资源，还提供工业用水、航行、发电、工业倾倒等用途。二战结束后，欧洲重建和工业化迅速展开，莱茵河沿岸国家的人口数量和资源消耗量急剧增长，莱茵河流域中下游形成一条“链状密集产业带”。过度的开发和污染性化学用品的使用和随意排放污水，沿河工厂污染物质大量泄漏事件时有发生，使莱茵河一度几乎完全失去自净能力。沿岸各国为此多次产生纠纷和冲突，但是由于各方均故意推卸责任，导致问题长期得不到根本的解决。1976年，莱茵河被确认为是世界上污染最严重的河流之一，大部分河段都受到了中等以上程度的污染。

莱茵河沿岸国家从上个世纪60年代就签订了许多关于防止莱茵河工业污染的公约、条约和协定；1963年签订了《关于莱茵河防止污染国际委员会的伯尔尼协定》，并随后成立了莱茵河国际委员会，它是保护该河流的主要国际执行机构；1976年签订了《保护莱茵河不受化学污染公约》、 同年还签订了《保护莱茵河不受氯化物污染公约》等。但这些公约未能阻止莱茵河污染的继续，1986年瑞士巴塞尔化工厂事件造成了莱茵河严重污染。该事件极大震撼了沿岸国家和流域地区人们，有关政府、非政府组织、当地居民对莱茵河环境保护的意识空前提高。在这种背景下，流域各国于1998年通过了《保护莱茵河公约》，进一步发展了1976年的《保护莱茵河防治化学污染的波恩公约》。各利益相关者开始从整体的角度来看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。2001年1月在“莱茵河部长会议”上通过的新“莱茵河协定”取代了《波恩公约》，成为莱茵河沿岸国家和东欧国家之间相互合作的基础。

从莱茵河污染治理的历史我们可以看出以下几个特点：1、莱茵河经历了一个非常严重的污染过程，这种污染程度在许多国际河流中是不存在的。2、在莱茵河治理过程中，欧盟起了非常重要的作用，制定了一些公约和框架，作为沿岸国家行动的指南，而且在治理中还提供了大量的经济援助。3、欧盟具有准联邦的性质，所有的莱茵河流域国都是欧盟成员国，其经济、历史联系紧密，主权意识相比起其它国家来说，相对淡漠一些。在国际河流水权性质没有清晰界定的情况下，也许只有这样的实体才能解决国际河流问题。历史上欧洲地区国家之间也曾经因为国际水资源问题产生过激烈的冲突，比如多瑙河和莱茵河都曾经发生过极其严重的国际性污染事件，但是伴随着欧盟的成立以及欧洲一体化进程的不断深入，绝大部分的历史水冲突和争议都得到了比较妥善的解决。欧洲地区国家为此缔结了一些区域性的国际河流条约，如1990年《关于越境内陆水域意外污染的行为守则》和2000年《欧盟水框架指令》等，对于规范欧洲国际河流的开发利用行为起到了非常好的作用。在其他国际河流流域，都不具备这样的条件，虽然东盟在某种程度上也是国家之间的联合，但其目前多限于经济上的联系，东盟的联合程度远远没有欧盟紧密，且东盟各国的经济发展远远落后于欧盟各国。4、莱茵河治理成功的决定性的因素，还是基于承认主权基础上的权利义务对等——下游受益付费制度的贯彻。

因此，由于每个流域的物理、环境特征；政治、机构、法律框架；水资源需求和利用模式、水资源利用效率以及经济、管理能力等各方面都不相同， 按照单一模式进行环境保护与管理都是不实际的。不同国际河流的环境保护与管理模式，只能立足于本流域的实际情况予以借鉴，而不是照搬所借鉴的模式。

（三）国际河流环境与管理的基础依然是确定水权

从实践上看，虽然国际河流各有各的不同，但成功的环境保护与管理方式，必然有着共同之处。不论全流域的跨国关系如何，历史经验表明：能给所有参与方带来明显利益的条约功能才是较好的。而且这种利益分配应建立在科学规律与公平的法律之上。利益的获取源于对于国际河流合作的参与，参与者所获利的收益与其参与的投入大致必须成比例才谈得上公平。具体到合作方来说，各方在合作过程中必须依其参与程度拥有均等的权利与义务。而权利义务之确定，又必须以水权归属的明确界定为基础。

所以，无论是环境保护还是河流管理，都必须依赖于主权国家的合作，流域国家就某一国际河流签订符合自己利益的条约，正是自己主权的直接体现。《印度河条约》就是成功的一例，虽然两国之间有着这样那样的矛盾与冲突，但由于条约赋予了流域国家对其管辖河流等同于主权的权利，这些矛盾与冲突没有严重影响条约的执行。如果主权不明确，则效果恰恰相反，例如由于水权未定，使有些通行的环境保护法原则，不能适用于国际河流领域。从水资源管理经验来看，水资源的管理体制与水的所有制形式关系密切。国际河流环境保护与管理的核心，必须以国际河流水权的确定为基础。

国际河流的冲突有其客观的现实的原因，只有解决这些客观存在的问题，才能有针对性的解决问题。实际上，同流域国家间的关系总有着复杂的历史根源，其围绕国际河流的争议总有其客观原因。如地理位置、经济发展水平以及国内社会需要都会影响到国际河流的开发目标，而开发目标正是国家利益的直接体现。从法律意义上说，水权问题的正确界定，是国际河流法中的实体正义，沿岸国以国际河流的水权为基础，根据本国法律和标准对国际河流进行利用是国际河流法实体正义的体现。由于对国际河流无论何种方式的使用，都会给其他国家、河流生态带来一定程度的影响，因而，将水质、水量的变化以及本国所采取的措施等信息数据即时通报给其他沿岸国家，是国际河流法中的程序正义。当前国际河流实践中存在的下游国以协商、通知等为条件，限制或者剥夺上游国家对水资源的利用，违反了国际河流法的实体正义，是一种不太正常的现象。

有一些专家和学者认为，真诚的合作愿望和正确的认识是整体开发和管理的基础和动力，寄希望于流域国家之间的真诚与善意能够解决这些错综复杂的现实存在的客观关系。但现在的问题是，真诚的合作动机以什么形式表现呢？要承担怎样的义务才是真诚的呢？要求对方承担义务而自己完全不承担义务是一种真诚的合作态度吗？以一个发展中国家或者不发达国家以不发展为基础的合作是否就是真诚的、公正合理的合作呢？要求对方不谈国家利益只提紧密合作的要求是合理的和真诚的吗？如果没有客观标准，真诚的问题似乎很难解决。

因此，无论如何，客观上的需求不能用主观上的动机去满足，或者说去解决。从法律上说，真诚的合作动机表现在承担义务的承诺上。真诚的动机表现在行为上，就是切实履行其应该承担义务和责任。对于上游国家来说，就是在用水方面的克制，对下游国家的适度照顾。但当这些照顾超越了其利益，而且下游国家在行为上没有表现出合作意愿的时候，上游国家就会怀疑下游国家的合作诚意，而更愿意立足于自己的行为，去实现自己的目的。两河流域的案例可以说明这一点。对于土耳其来说，安纳托利亚工程对其具有政治利益和经济利益。而这些政治利益和经济利益能否通过合作得到满足，才是土耳其是否进行国际河流合作的动力。 从实践上来说，一些国际公约和国际机构从来没有停止过合作的呼吁。但现实情况是，根据联合国环境规划署在2003年第三届世界水论坛上发表的调查报告，世界上263条国际型河流中至少有158条存在着不同程度的管理问题。 这就证明了，仅仅靠呼吁合作与所谓的真诚的态度，是不可能很好地实现环境保护与管理的。

也许，人们对水权问题的回避是出于一种担心：水资源是有限的，如果将水资源的所有权明确为某些国家所有，他们就会无所顾忌地利用，这种利用方式，必定伤害到其他国家以及全球生态。但现实情况与人们的担忧恰恰相反：在明确水权的情况下，流域国就逐渐会从现在的竞争使用转而进行有限制的使用，从而维持生态与环境。在环境保护领域，有两个公约可以对比说明这一点。这两个公约是《保护湿地的拉姆萨尔公约》和《联合国气候变化框架公约》。《保护湿地的拉姆萨尔公约》于1971年在拉姆萨尔签署，规定签字国必须至少指定一处有国际意义的湿地。每收到一份决定，条约的秘书处 就会将该湿地加入国际数据库。公约规定签字国必须努力和提升其国内的湿地保护，尽可能“更好地利用湿地”。 虽然拉姆萨尔公约并没有建立一个调整机制，也没有设立违反条约义务的惩罚机制，但由于尊重湿地主权， 明确保护湿地的收益，各国在保护湿地方面积极性很高，公约的执行情况良好，起到了非常好的保护效果。到目前为止，公约有158个缔约国，指派的湿地大约有6,120万英亩(2450万公顷)。美国在1986年批准了该协定，从那时开始指派了22个湿地，最大的一个是佛罗里达的Everglades国家公园。加拿大指派了37个地点，包括边界西北部的Queen Maud海湾和安大略湖的 Polar Bear省立公园。墨西哥指定了67个地点，包括它边界内科罗拉多三角洲内的一部分。

而《联合国气候变化框架公约》的执行效果就比拉姆萨尔公约差了很远。《联合国气候变化框架公约》于1994年3月21日生效，其目标是“将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。和《保护湿地的拉姆萨尔公约》一样，《联合国气候变化框架公约》没有对个别缔约方规定具体需承担的义务，但公约规定可在后续的议定书中设定强制排放限制。1997年《京都议定书》达成，温室气体减排成为缔约国家的法律义务，同时要求发达国家承担起更多的责任，带头承诺减少碳排放，但各国皆不愿意承诺。2011年4月，为确保《京都议定书》在2012年后得以延续，有关缔约方必须谈判达成第二承诺期的减排目标，但在谈判过程中，发达国家争吵不休，相互指责，都不愿意做出减排的承诺。《联合国气候变化框架公约》在执行上遭遇困难的重要原因，是由于大气所有权并不确定，不是固定为本国所有，因而承担减少碳排放的义务不仅使本国经济发展受损，而受益的却是其他国家。即使是应为气候变暖承担主要责任的发达国家也是如此论调。2001年，美国甚至以“发展中国家不承担义务”为由，实际拒绝承认已经签定的《联合国气候变化框架公约》中规定的义务。

在国际环保法律制度领域，公海、太空、月球等国际共享领域开发利用中普遍存在着“公有地悲剧”的实例，靠近海洋、国际流域的国家都倾其人力、物力和技术，开发利用国际水域或向公海倾倒废物，排放温室气体，但在治理这些“公有地”的问题上却缺乏合作诚意，更无实质性的行动， 其制度化实施是一个漫长的过程。但国际河流却与这些“公地”领域有本质上的差别。

国际河流政治上的主权是确定的，国际河流主权属于各自边界内的国家是国际社会的共识。国际河流水体所有权也是可以确定的，除了保证国际河流的生命健康延续的水量外（这部分水量有全球环境与生态保护的意义，不能作为沿岸国确定的水权而存在），一国对国际河流水量的贡献量是可以确定，是客观存在的，因而可以作为沿岸国水权的标准。 确定国际河流水权可以有效明确各方权利义务，明确责任，分享利益，增加各沿岸国家参与合作的积极性，使国际河流得到更好的保护与管理。在成功进行合作的国际河流流域，如美加哥伦比亚河、莱茵河等流域，都包含着收益付费条款，使各方权利义务平衡对等。下游国付费制度，从其实质上说，暗示着对上游国水权的承认。这种承认，是解决国际河流问题，包括水体利用、环境保护与管理等问题的关键。

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