加拿大城乡规划 加拿大阿尔伯塔省城市救助的挑战和重构

摘要

城市救助的直接目的是向弱势者提供足够的社会支持以协助其重返正常生活。本文以加拿大豪威研究所发布的《弥补与重构：阿尔伯塔省社会救助改良》为基础，评估阿省两项城市救助计划：收入支持计划（IS）和重度残障人士收入保障计划（AISH），梳理并反思城市救助体系中的不足，在借鉴国际最佳实践的基础上，探讨重构其救助体系的可能选项。制度重构的基本导向为增加就业激励和劳动力市场黏性。为了实现这些目标，需将残障人士救助的重点从“默认无就业能力”转变为“主动发掘就业潜能”、将补充福利从基本救助体系中剥离并制定积极的就业政策。阿省的城市救助改良探索，对我国城市救助体系建设具有重要的参考借鉴意义。

关键词

阿尔伯塔省；城市救助；社会安全网；就业激励

图片源于网络

有效的城市救助体系应向刚需者提供适当的社会支持，预防福利依赖并协助其向持续稳定的就业过渡。过去十年中，加拿大阿尔伯塔省城市救助的绝对数量激增。长期城市救助实践隐藏各类积弊，突发性公共卫生事件加速了潜在问题的爆发。2021年4月，加拿大C.D.Howe研究所发布《维护安全网：阿尔伯塔省的社会救助改革》（Mending the Safety Net: Social Assistance Reform in Alberta）研究报告，介绍加拿大阿尔伯塔省两项主要的社会救助项目，即收入支持计划（IS）和重度残障人士收入保障计划（AISH），梳理并反思救助量激增的原因，借鉴国际最佳实践探讨重构城市救助体系的可行选项。本文基于这一报告，解读阿尔伯塔省社会救助体系改良的有益探索，为后疫情时代中国城市社会救助的发展提供参考和借鉴。

一、阿尔伯塔省城市社会救助体系概述

（一）城市救助体系总论

阿尔伯塔省是90年代加拿大第一个积极参与保守党政府“福利改革”的省份。时至今日，该省的社会救助体系主要通过两项救助项目共同为阿省公民、永久居民、难民或难民申请人提供生活保障，一项是收入支持计划（IS），另一项是重度残障人士收入保障计划（AISH）。两项计划的救助资格均根据家庭资产测试和收入测试结果进行认定。区别在于，重度残疾人士收入保障计划仅需满足基本要求，而收入支持计划要求申请者通过“就业服务计划”签订寻求就业或参与促进就业活动的协议。

根据不同的行政规则、资格标准、福利水平和关于特殊类型的救助规定，不同境遇下的受助者福利总收入也不同。

表1：按项目类型、残障程度和家庭类型划分的福利收入（加元）

——以2018年的卡尔加里城为例

（二）收入支持计划（IS）

加拿大宪法规定省级政府承担社会救助的主要责任，但联邦政府也不可避免参与其中。实践表明，诸多救助举措确实需要两级政府的密切合作，共同为城市居民服务。

作为一项基本的救助计划，收入支持计划主要为提供城市受助者的基本生活费用和其他必需品支出。资格限制分为两类，一是经济上的限制，即无法支付基本生活需求、收入未超过计划的基本救助金、达到其他保障项目（如就业保险）的收入资格门槛等；二是工作能力限制，即待业中、低收入就业或因慢性健康问题无法就业等。在福利待遇方面，主要提供经济支持、健康福利和就业救助。计划要求申请者提供个人和家庭成员所有的财务信息，基于就业能力评估结果，与专属工作人员一起定制并遵循专属就业救助措施，以改善当前境遇。制度的就业导向明显，但并不要求所有受益人都参加就业及培训。

根据健康状态和就业能力，受助者可分为两类：预期就业倾向者（ETW）和全职就业障碍者（BFE）。除轻微的福利金差距，两类人群主要区别在于：由于顽疾或其他就业障碍的存在，BFE并不期待受益人有长期维持全职就业的能力，因此他们必须在解决就业障碍之前积极主动寻找工作机会以转变自身状态。近年来，由于种种原因，两类人群的比例发生了显著变化，BFE的占比逐渐下降。

（三）重度残障人士收入保障计划（AISH）

重度残疾者往往由于缺乏就业史而无法享受各种以工资为基础的联邦救助计划，如为失业者提供定期福利的加拿大失业保险。作为补充性残疾人救助项目，重度残障人士收入保障计划主要为患有严重甚至永久残疾的申请者提供经济和健康支持。在省级层面为无法享受联邦救助或需要更多救助资源的城市残障者提供长期福利。

重度残障人士收入保障计划的限制少而福利待遇慷慨，且不与家庭规模挂钩。福利形式包括直接经济保障和健康福利（实物收入），受益人及其家人还可以享受免费的省内医疗保险、眼科、牙科工作、紧急救护车服务、必要的糖尿病用品和处方药等形式的援助。计划鼓励有能力的受益人参与劳动，就业期间仍可领取部分残障福利金，当月收入低于收入豁免额门槛时不会影响福利资格，超过时福利金会有一定的减损。总体而言，制度的就业导向性并不明显。

BFE与AISH的主要区别在于：（1）AISH对申请者的残障等级要求更高，残障程度较低的申请者可以接受IS中BFE项目的救助。（2）AISH的福利待遇上限更高。由于受助者就业能力丧失的长久性（永久性），AISH需要在更长救助期内提供相对更多的救助资金。截至目前，单身的BFE受益人每月最多可获得866加元，而AISH的最高单人救助金几乎是其两倍，即1,685.8加元。因此，对长期依赖救助的残疾人而言，残障等级的鉴定结果对其经济状态的影响巨大，某种程度上，不合理的救助金额会成为其再就业的重要阻碍。

二、弥补与重构：基于国际最佳实践确定的改革选项

保证城市社会救助计划的公平正义性，不仅能够为城市刚需提供适当的社会支持，还能维持整个社会的和谐与稳定。社会救助数量的大幅增加，加重救助体系负担的同时削弱了救助效能。基于此，阿省救助体系确立改良的重点为增加工作激励和劳动力市场黏性，以确保制度的可靠性、完整性和可持续性。

（一）救与助并重：残疾人救助焦点的转移

城市残障人士往往面临独特的就业障碍。需要为残障人士制定兼具个性化和高效化的救助方案，用以改善就业市场窘境，从而提高其心理健康水平、生活质量和社会参与感。因此，将残疾人救助的焦点从“默认无就业能力”转换为“积极发掘就业潜能”显得尤为重要，通过树立就业（生产）导向理念，改变只“救”无“助”的现状。焦点转移的前提是敏于察觉影响残障等级的诸多要素，并综合考量要素与就业市场的复杂关系。例如年龄、工作经验、教育程度、残障类型和程度等都在预测个人就业轨迹方面发挥着关键作用。

改革的首要措施是评估残疾人的就业能力，并鼓励其参与合适的就业支持计划。重要的是要认识到残障等级对就业的差异化影响，即便是高度残障的人也保有一定工作能力。当前，这种方法已嵌入BFE中，AISH中的重度残障者由于被视为缺乏自我提升和参与就业的能力而被搁置一旁。基于残障差异和就业导向，结合国际经验得出以下三种值得借鉴的模式：

一是结构能力模型，根据个人技能清单确定救助金。从一个剖面来预测申请者在就业市场的状态与能力，且注重就业潜能的发掘。荷兰已建立起一个高度依赖就业市场数据的系统，依托全方位、广覆盖和多层次的岗位需求分析，与受助者条件进行匹配，根据技能清单和样本职业计算出的个人以往职业与收入潜能之间的收入损失差值，以此评估残疾救助金水平。

二是直接评估模型，直接评估申请者的工作能力。丹麦规定，明确申请者保有部分就业能力后，将被寄予重返就业市场的期望，在接下来的一至五年里都将被列入康复计划，直到确认其无就业能力。系统将康复作为获得救助的首要前提，而不是作为次要目标或仅在事后考虑。然而，这种康复方法也并非完美无缺。一方面，有专家指出部分复健的尝试代价巨大且徒劳，尤其是在受助者近乎无工作能力的情况下。另一方面，通过“尝试就业”来证明“不能就业”的行动逻辑并不自洽，不仅会削弱受助者对救助体系的信任，还会削弱其融入社会的动机。

三是残疾人支助模型，即基于时间与能力给付救助金，关注个人就业激励。过去十年中，该模式在瑞典进行了充分的实践。首先，通过设定较高的收入豁免额和慷慨的福利退还率（在受助者获得与残障救助金相等的收入之前，无需退还任何救助金），为残障人士创造再就业的动机。其次，这种模式发挥了兜底性的保障作用，就业状态发生变化时无需重新评估就能恢复全额福利，降低再失业的伴生风险。最后，该模式与劳动就业市场紧密联系，鼓励受助者从残疾救助和就业中获得不超过制度要求的“双重收益”。尽管这一方案的成本高昂，但它为残障人士提供了最大程度的经济和政策支持，大大提高了受益人回归就业市场的可能性。

（二）多维共建：补充福利计划的剥离

社会救助不是简单的货币转移支付，对现行体系的任何调整都应考量内部子系统之间的相互作用。补充福利计划是确定低收入者特殊需求的有效方式，有助于形成高效的资源调节和分配机制。但当受助者的收入超过获得救助的经济限制时，补充福利金的损失就会成为其回归就业市场的经济阻碍。因此，许多国家的补充福利计划呈现逐渐独立于基本救助体系之外的趋势，同时逐步降低准入门槛。

基本救助计划和补充救助计划相互独立的优势明显。其一，独立的津贴不仅能够实现福利的连贯性、公平性，还能为重返就业市场的弱势者提供一种安全感；其二，能够激励就业市场的重整，降低基本和补充福利的成本，基于家庭调查的资格认定方式可以确保福利金配置的有效性12；其三，项目从原有基础救助中剥离，因此成本加量是可控的。

主要问题分为两方面。一是福利供给的成本显著增加，援助机构的运营和管理成为隐形成本。二是存在无人认领的情况。由于部分联邦福利的资格是由前一年度的纳税申报情况自动确定的，当事人并不了解自己的权益而未认领。数据显示，实际低于市场篮子标准（基本生活水平）的人几乎是领取者的两倍，估计一年内无人认领的津贴额超过17亿美元。

（三）就业导向设计：增加工作激励和就业黏性

衡量社会安全网健康与否的重要指标是：人们是否具有为改善其经济水平和情感福祉而跳出安全网并进入就业市场的能力。众所周知，以就业或志愿服务的形式对城市建设做出贡献，对实现个人价值和建立社区归属感大有裨益。因此，城市政策制定者要向人们提供正确的“工具”，帮助弱势群体增能赋权，以回归正常生活。最重要的是根据制度目标和个性需求匹配适当的救助措施，实现就业并完成转移接续流程。

基于就业导向，制度设计要关注两个关键要素：福利退还率和就业救助措施设计。一直以来，福利退还率的调整都被视为各国实践的重灾区。瑞典规定，福利退还率只适用于规定要参加就业活动的日期。独特的设计让受助者在寻找全职工作的同时灵活地从事兼职工作，或者在长时间缺席就业市场后以更“轻松”地姿态回归，最终提高劳动参与率。这与魁北克省的税收保护模式类似，这使得受助者可以在不影响其社会救助福利的情况下赚取一定数量的钱，从而创造了适度的工作激励，也起到柔性缓冲作用，这也成为回归就业市场的强烈动力。另一个关键要素是就业救助措施的设计。有些措施是被动的，例如明文规定受助者应当求职并持续跟踪进展，另一些则补贴全职（兼职）工作或提供培训和发展的机会。这些措施都体现了一种内在权衡，一方面起到激励作用，减少就业障碍；另一方面，过度施压或严格评估反而会抑制就业欲望。例如，部分就业措施无法有效链接就业市场，反而占用受益人寻求就业或培养相关技能的宝贵时间。

三、阿省主要城市社会救助改良的有益探索

（一）卡尔加里市的公平准入计划（Fair entry）

公平准入计划为符合收入限制的城市市民提供申请补充救助补贴和服务的机会。这一计划不仅简化申请补充福利的手续，也能使弱势者从现有城市服务的优化中获益。

表2：卡尔加里市公平准入计划内容

资料来源：根据加拿大卡尔加里官方网站整理

在基本救助之外提供补充福利计划的优势明显。其一，避免重复性申请、审核材料。以省级救助资格作为市级附加福利认定的标准，无需额外的个人资料审核程序，提升受助者领取救助的便捷性；其二，制度设计的社区参与导向突出。持续的为弱势的卡尔加里居民提供社交娱乐机会，协助重建社会关系网络。类似的有埃德蒙顿市休闲通行计划（The Leisure Access Program）和莱斯布里奇市的费用救助计划（The Fee Assistance Program），均为面临经济困难，但希望使用市政府运营的娱乐设施或参加市政府提供的娱乐或文化活动的人们提供经济援助。疫情期间，“正在接受CERB救助”被添加为新的资格认定标准，将失业/未充分就业的个体纳入享受福利的范围；最后，补充计划的有限性。补充福利计划是拓宽受益人社会资本和文化资本的重要途径，但仅起到“敲门砖”的作用。例如，娱乐费用补助可用于现场支付城市娱乐项目的注册费，不能用于术前/术后护理或额外费用。

（二）埃德蒙顿市“测量工具包”（Measuring Up Toolkit）

完善的城市基础设施建设是充分释放残障人士就业能力的前提。埃德蒙顿市的“测量工具包”从残疾人友好型社区建设的视角出发，提供评估公共、非营利和私营部门组织、建筑物、翻新、设施设计和服务的指南和资源，发现不足和需要改进的地方，增加相关的可达性和包容性。工具包提供不同且具体的评估视角，包括社区信息的可及性、安全和社会支持服务、就业服务、身体机能提升和交通等，发展所有人群都能使用的基础设施。在埃德蒙顿市的战略规划“前进之路”（The Way Ahead）推动之下，城市正走向一个大胆的未来愿景。

测量工具包的积极意义体现在两方面。一方面，体现城市的多元性与包容性。将无障碍设施作为所有基础设施建设的优先事项，通过良好的设计鼓励残疾人充分的社区参与。认为所有的人造建筑都应该是包容的，营造城市为人民所有的氛围，以便形成更有凝聚力的环境。另一方面，从城市建设层面使残疾人的社会融入和就业成为可能。创造友好的就业环境对促进特殊人群具有重要意义。在发掘自身就业潜能的前提下，有意义的就业可以减少社会孤立，提升残疾人社会贡献度并提高生活水平。

（三）莱斯布里奇市疫情支持和服务（Covid Supports and Services）

莱斯布里奇市应对新冠疫情的城市救助举措更具连续性和整体性。通过多方参与和共同努力，保障特殊时期社区弱势成员的安全和健康。

首先，面对新冠疫情，加拿大政府发放了紧急救助金（Canada Emergency Response Benefit，缩写CERB）作为针对受疫情影响个人最主要的补助。疫情原因失去工作或收入减少的国民，每个月可获得2000加元的紧急救助福利金，申领期最长为四个月；其次，莱斯布里奇市建立了紧急社会服务委员会，同阿省卫生服务局一起与社会服务机构密切合作，确保市内弱势者获得急需的住房、医疗保健和其他社会资源支持。例如，与绘制市内可用社会支持项目地图的“求助者”（Help Seeker）组织合作，在社会资源的需求方和供给方之间搭建桥梁，通过智能设备检索层级化、类别化的救助项目信息，增加城市弱势群体的救助资源可及性。最后，市内的能力资源协会（Ability Resource Association）为残障人士提供就业机会和支持。作为一个非营利性注册慈善机构，包含三个分支机构。社区可达计划（Community Access Programs）中的能力资源中心是为个人提高生产力和发展技能的地方，支持残疾人参与一般的社区娱乐性、教育性和文化属性的活动；就业连接中心（JobLinks Employment Centre）链接广泛的社区就业合作伙伴，包括雇主、政府资助者、商业合作伙伴和社区机构，转介多样资源并提供高质量服务；“瓶子仓库”项目（Bottle Depots）是以社区为单位的废旧容器回收项目，部分善款将用于提升社区残疾人就业的技能、经验和机会。

四、后疫情时代我国城市社会救助运行取向

（一）就业导向的制度设计

阿省的城市救助改革方案将残疾人救助的重点从默认无就业能力转移到主动发掘就业潜能，区分残障程度、类别差异，定制救助措施以实现充分社会参与。在我国，残疾人救助是社会救助的最重要群体之一，实现残疾人就业也是“社会安全网”长效发展的关键。据此，我国的城市残疾人救助应当根据残疾人的残障等级和类别制定高匹配度的救助策略；借助于城市治理大数据平台，连接就业供需双方，在对残疾人劳动力市场进行全面的供需调查的同时，对残疾人进行有效的择业指导。结合数字经济时代经济新业态的发展，开发适宜残障人士的新职业生涯发展方向。城市是劳动力市场的主战场，通过精准制度设计推动残疾人就业是城市救助和保持城市社会稳定的关键之举。

（二）多元福利供给与协调

阿省的城市救助改革建议中提出，考虑到补充福利和基本福利之间的协调关系，应将补充福利置于社会救助体系之外，这也是当前国际改革趋势。这一前瞻性考量是看到弱势主体的个体化差异，将基础性福利作为保障弱势群体缓解生活困难需求的前提，同时关注贫困的异质性因素。在我国，城市救助工作在一定程度上呈现出了由财政兜底的“广撒胡椒面”情况，不精准、不匹配、不协调是我国城市救助政策能力提升面临的蛀牙瓶颈。未来，我国的城市救助变革也应当做到“一人一档”，在基本救助之外考虑为特殊家庭提供补充救助，明确各层级制度的要素职能，实现职能的互补协调，并最终建构起“复合型”的救助模式。多向度、多层次的为困难群众提供社会支持，调整资源配置，实现社会公平，规避福利叠加的负向激励。

（三）机制联动与政策激励

阿省的城市救助改革和重构的重点是增加就业激励和劳动力市场黏性，避免贫困陷阱，并以提高收入豁免额和降低惩罚性福利退还率的制度设计降低工作成本，促使能力保有者重返就业市场。当前我国各主要城市的救助虽然实行了积极的劳动力市场政策，但仍面临长期救助的难题。因此，应综合调整并升级就业救助举措以帮助有能力者重返就业，探索生存型救助和发展型救助之间的平衡，尝试“输血和造血协同互动”。未来的城市救助应建立一个基于个体需求的涵盖教育、培训和求职的混合系统。划定适度的收入豁免额并创造有效激励，实现效率与公平的统一。在责任伦理理念基础上建构救助机制，实现有限救助资源的优化配置，将造血机制融入行为评价体系和行动函数中，建立社会救助正常退出机制。

（四）预防和化解潜在风险

阿省的城市救助改革经验表明，在缺乏诚信约束和道德规范的救助体系中，逆向选择和道德风险等潜在风险难以化解。因此，详细认定欺诈、错误和误诊行为以预防和化解“隐患”也是城市社会救助改良的有力之举。结合我国各主要城市试行的社会救助“政策找人”实践，未来我国城市救助的重点应该是在“保障全”的基础之上做到“保障准”，建立救助对象精准瞄定机制，打击“制度性欺诈”和“故意性欺诈”行为。加强社会救助对象失信惩戒制度建设，搭建失信大数据平台，完善失信恢复制度建设，允许失信对象自主提升改变失信记录。同时，优化制度环节和程序，降低错误的发生，充分发挥社会救助的兜底作用。

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作者简介

毕林丰，上海师范大学哲学与法政学院社会保障专业硕士研究生，研究方向：社会保障政策；

薛泽林，博士，上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员，研究方向：城市精细化治理，公共政策分析。

来源：国际城市观察

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