国有划拨土地使用权价值（划拨土地使用权价格评估问题）

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摘自：《关于会员申请广州市国有建设用地使用权地价评估技术援助的复函》（粤土协函[2014]第28号）

划拨土地使用权价格评估问题

（一）一般性问题

1、划拨土地内涵是什么？权能有哪些？

答：国有土地使用权划拨是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳土地补偿、安置等费用后将该宗土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有明确的土地使用年期限制。

划拨土地使用权所具有的土地权能不全面，只包括土地占有权、土地使用权和部分土地收益权及非常有限的土地处分权。

2、划拨土地使用权价格内涵是什么？其构成包括哪些？

答：划拨土地使用权价格，是指通过划拨方式取得的土地使用权在受限权利状态下的价格，它一般为通过划拨方式取得并开发至对应的基础设施状况下的土地资产价格。

划拨土地使用权的市场价格应该是划拨土地在市场上最可能形成、能为大多数人所接受的价格，是以模拟市场交易为基础的。

根据《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》（国土资发[2001]44 号）和《国土资源部办公厅关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》（国土资厅函[2009]311号）相关规定，划拨土地使用权价格由土地平均取得成本和土地开发成本两部分构成。

土地取得成本为无偿或有偿取得划拨土地使用权直接支出的各项客观费用。

土地开发费用是土地使用者为使土地达到一定的开发建设条件而投入的各项客观费用。主要包括宗地内外的土地开发费用，如“五通一平”费用或“七通一平”费用。

3、划拨土地使用权与出让土地使用权有何差别？http://www.imcpv.com

答：1）土地取得方式及成本的差别

划拨土地使用者可能支付了全部、也可能只支付了部分土地补偿等土地取得费。出让土地使用者除了要支付土地补偿费、安置费等土地取得费外，还要支付国家作为国有土地所有者主体应该获得的土地收益，如完善出让手续时补交的地价款，公开出让时，政府享有的土地收益已包含在出让价款中。

2）土地内涵及权能的差别

出让土地使用权具有较全面的土地权能，包括土地占有权、土地使用权、土地收益权和部分处分权。划拨土地使用权所具有的土地权能则不全面，只包括土地占有权、土地使用权和部分土地收益权及非常有限的土地处分权。

3）土地使用权年期差异

出让土地使用权有年期限制，其最高使用年限因出让土地的用途不同而不同，土地使用权出让合同约定的使用年期届满，若土地使用者未申请续期，或续期未获得批准，土地使用权由国家无偿收回。划拨土地使用权一般没有明确年期限制，原则上讲，只要土地不改变用途、不改变使用者、不参与经营活动，土地使用者可以无限期使用土地。但目前在一些地方，供应划拨土地使用权时也有明确年期限制，如粤东等地区。

4）土地价格差别

在同等条件下，划拨土地使用权价格与出让土地使用权价格是不一样的。尽管划拨土地使用权为无限年期，而出让土地使用权为有限年期，但一般情况下，条件相同或相近的土地，出让土地使用权价格要高于划拨土地使用权价格。这是因为，土地价格的内在决定因素是其土地权能。划拨土地使用权和出让土地使用权在土地的占有权和使用权方面基本没有差别，但在收益权和处置权方面，两者存在很大差别；出让土地使用权包含了比较完整的收益权和部分处置权，而划拨土地使用权则仅包含了部分收益权(与国家共享收益权)和非常有限的土地处置权。

4、划拨土地能否转让、出租、抵押？须满足哪些条件？

答：根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条，划拨土地符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：

（1）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；

（2）领有国有土地使用证；

（3）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；

（4）依照土地使用权出让的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。

根据《城市房地产管理法》第三十九条：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。

以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。

根据《城市房地产管理法》第五十一条：设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。

根据《城市房地产管理法》第五十六条：以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。

因此，划拨土地使用权的转让、出租、抵押主要是针对其地上建筑和其他附着物的转让、出租、抵押行为，划拨土地使用权转让、出租、抵押必须依法批准，必须缴纳属于土地所有者的土地收益。

5、国有企业改制时，涉及划拨土地的，如何处置？

答：国有企业改革中，涉及划拨国有建设用地使用权处置的，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取保留划拨国有建设用地使用权、国有土地出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）或国有土地使用权授权经营等方式处置。

6、哪些土地可以划拨方式取得？

答：根据国国土资源部令第9号《划拨用地目录》。

（二）评估技术路线和评估方法应用问题

1、评估技术路线如何选择？

答：划拨土地使用权评估可以优先选用成本逼近法，另外再根据所评估宗地的不同情况，选用收益还原法、市场比较法、剩余法和基准地价系数修正法进行直接评估。

在选用收益还原法、市场比较法、剩余法和基准地价系数修正法直接评估时，要注意分析相关参数如还原率、利润率、租金、案例价格、相关成本、费用等与一般出让地的差异，具体的分析方法要通过市场调查，结合估价师或者机构的经验，并经过专家审定。

按照有关文件规定的精神，在政府公布了土地增值收益的区域，或经省级以上土地估价行业协会（如中国土地估价师协会、广东省不动产登记与估价专业人员协会等）组织专家进行科学论证，明确了土地增值收益率的区域，可以用出让土地使用权价格扣减政府享有的土地增值收益得到划拨土地使用权价格。

2、在评估思路和方法上，历史划拨地和新供的划拨地有何不同？

答：在评估思路和方法上没有不同，因为都是以估价期日估价对象所在区域的正常取得成本作为计算依据。

3、评估方法选择和适用范围问题？

答：1）成本逼近法

成本逼近法基本适用于所有类型划拨土地使用权评估。

成本逼近法计算公式：

划拨土地使用权价格=土地取得费 土地开发费 相关税费 投资利息 投资利润

2）收益还原法

收益还原法适用于有收益或潜在收益的划拨土地的估价，如出租的商业、金融、商务办公、娱乐、餐饮、仓库等划拨用地评估。

收益还原法计算公式：

划拨土地收益价格=(划拨土地总收益-划拨土地总费用-国家土地收益)/ 划拨土地还原利率

3）市场比较法

市场比较法适用于市场上有大量可比划拨土地使用权的交易案例。

4）剩余法

在现行法律法规框架下，剩余法一般适合划拨土地改变用途后作为居住用地（保障性住房）的情况。

剩余法公式：

划拨土地使用权价格=预计开发完成后的房地产总价值-开发成本-投资利息-合理开发利润-相关税费

5）基准地价系数修正法

基准地价系数修正法通常情况下不适宜直接评估划拨土地使用权价格，但地方政府已颁布了划拨土地使用权基准地价的除外。

（三）成本逼近法中的问题

1、土地取得费测算依据？ 答：以估价期日估价对象所在区域的正常取得成本作为计算依据，即土地取得费是评估基准日的公开市场成本价格，而非划拨土地使用权原始取得时的成本价格。 【来自：评估师资讯公众号】

2、新征农民集体土地的土地取得费用如何确定？ 答：土地取得费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物赔偿费、青苗补助费等相关费用。

3、城区国有土地的土地取得费用如何确定？ 答：可以根据待估宗地具体情况，参照同区域、同用途、相同规划条件下的征收案例，或选择用于基础设施建设等为公共利益需要实施的国有土地上房屋征收案例测算取得成本，并对案例取得费中包含的非常规成本进行充分的分析和剔除；亦可参考政府储备土地的取得成本以及估价师经过充分讨论、分析和论

证认为合理的方法测算取得成本。建议估价机构间建立就合理确定具体个案的土地取得费进行定期研讨的交流机制。

4、土地的开发费如何确定？

答：以估价期日估价对象所在区域的正常开发成本作为计算依据，即土地开发费是评估基准日的公开市场费用，而非划拨土地使用权原始开发的个别费用。对于城区土地，多数情况下，宗地外基础设施开发费用已包含在土地取得费中。

5、是否需要测算划拨土地增值收益？是否需要进行年期修正？

答：不需要测算划拨土地增值收益。土地取得费用和土地开发费是评估基准日的公开市场费用，土地使用者对该土地进行的长期资金投入和管理这部分增值收益已在评估价格中体现。

根据待估宗地是否有年期限制决定是否需要进行年期修正。

6、土地开发利润率如何确定？

答：土地开发利润率可以参考一级市场的土地开发利润率或者房地产开发中的土地开发利润率确定，同时应考虑其差异（土地一级市场开发利润含有国家作为土地所有权人应享有的土地增值收益）；此外，土地开发利润率的确定应考虑不同用途划拨用地的差异。

7、利息如何确定？

答：利息的计息期可参考同类用地平均开发周期确定，利率按照同期贷款市场利率确定。

8、土地取得成本和开发成本是否需要进行区位条件修正、个别因素修正？ 答：可以根据待估宗地的所处区域具体情况和开发强度的差异进行区位条件修正、个别因素修正。 9、公共配套设施和基础设施用地是否计算开发利润？ 答：应该计算开发利润。

（四）收益法中的问题

1、划拨土地纯收益如何确定？

答：根据待估宗地同一供地圈内或类似区域内收集不少于三个与划拨土地使用权收益相似的真实案例，通过市场比较法测算划拨用地房地出租的平均租金水平，确定待估宗地的客观收益，从中扣除相关成本费用得到房地纯收益，从房地纯收益中剥离房屋纯收益得到土地年纯收益，再扣除划拨土地应上缴的国家土地收益，得到划拨土地年纯收益。

2、是否应扣除国家土地收益？如何确定？

答：划拨用地纯收益测算应该扣除国家土地收益。根据《城市房地产管理法》第五十六条：以营利为

目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。

年租金标准可通过收集以下活动的租金资料确定：

1）以划拨土地使用权作为联营条件和因出租地上建筑物而涉及土地使用权出租的；

2）临时改变原国有划拨土地用途，用于商业、金融、商务办公、娱乐、服务、旅游、餐饮、停车场等经营性活动的；

3）因企业改制、房产交易等原因已办理出让、租赁、作价出资、授权经营手续的工业类用地，临时改变用途用于商业、金融、商务办公、娱乐、服务、旅游、餐饮、停车场等经营性活动的。

广州划拨土地使用权年租金标准已于2014年上半年废止，但该文件实施多年，对广州市划拨地使用产生过重大影响，可以在评估中参照该年租金标准结合估价基准日市场情况确定使用划拨地应上缴国家的土地收益。

3、土地还原利率如何确定？与出让评估土地还原利率的关系和差别？

答：求取划拨土地还原利率的方法有以下几种：

1）累加法。将土地还原利率视为包含无风险报酬率和风险报酬率两大部分，然后分别求出每一部分，再将它们相加得到报酬率的方法。无风险报酬率可选用银行存款利率或国债利率确定，风险报酬率是指承担额外的风险所要求的补充，即超过无风险报酬率以上部分的报酬率，具体是对估价对象自身及其所在的区域、行业、市场等所存在的风险的补偿。

2）租价比法。以划拨土地交易的客观土地租金或土地纯收益与其价格的比率的均值作为土地还原利率。

3）收益率排序插入法，首先调查、收集估价对象所在地区的土地投资、相关投资及其报酬率和风险程度的资料，然后将所收集的不同类型投资的报酬率按从低到高的顺序排序；最后将估价对象与这些类型投资的风险程度进行分析比较采用内插法进行插值计算。

4）出让土地还原利率调整法，即当出让土地还原利率比较容易取得时，可在取得的出让土地还原利率基础上调整计算划拨土地还原利率。

在选用一种或几种方法确定还原利率时，必须要合理分析完全出让土地使用权和划拨土地使用权在土地权利在流通变现上的区别和差异，考虑银行定期存款利率、租赁（投资）房地产的风险性、投资的房地产的增值潜力分析以及完全出让土地使用权和划拨土地使用权在管理上的难易程度，最终综合评定还原划拨土地使用权的资本化利率。

由于划拨土地使用权的权能受到一定限制，其交易受限，故变现风险远大于出让土地使用权，也就是划拨土地取得收益的风险比出让土地要大，因此在具体测算时，划拨土地还原利率的选取一般应高于同样市场条件下的出让土地的还原利率。

4、折旧费用是否需当作费用扣除？

答：如果按照无限年期测算，扣除折旧费用；如果按照有限年测算，不再扣除折旧费。

5、总费用中的税费包括那些？

答：主要包括房产税、城镇土地使用税、营业税、城市维护建筑税、教育附加费、印花税等。【来自：评估师资讯公众号】

（五）剩余法中的问题

1、开发价值如何确定？

答：开发价值应采用开发完成后的划拨土地上的房地产总价值。建议参照广州经济适用房的价格，也可按照收益法测算划拨用地价格思路测算开发价值。

划拨土地上的房地产售价时点可参照“国土资厅发[2013]20号文”规定，即售价取估价期日市场同类不动产正常价格水平，不采用估算的开发完成的售价。

2、开发周期如何确定？

答：参照“国土资厅发[2013]20号文”，项目开发周期一般不超过３年。

3、土地开发成本如何确定？

答：开发成本可参照经济适用房开发成本，也可在取正常市场成本的情况下考虑政府优惠因素进行修正。

4、开发利润率如何确定？

答：开发利润率可参考经济适用房开发的平均利润率，也可参照普通商品房平均开发利润并进行适当修正。

（六）市场比较法中的问题

1、交易案例如何选取？

答：目前划拨土地使用权价格存在的主要方式有以下几种，在选取划拨土地交易案例时可以选用这些价格类型的土地交易案例。

A）符合政策规定的产业和公益事业土地划拨；

B）城市划拨土地使用权收购储备；

C）房地产(土地)拆迁补偿；

D）划拨土地授权经营；

E）补交出让金使其转化为出让土地；

F）出租划拨土地使用权；

G）划拨土地使用权作价出资入股等。

2、交易案例如何修正？ 答：参照“国土资厅发[2013]20号文”规定：

（1）各比较案例修正后的比准价格相差不能超过40%。即（高比准价格一低比准价格》／低比准价格≤40%，对超过40%的，应另选案例予以替换。案例不足无法替换的，应对各案例进行可比性分折，并作为确定取值权重考虑因素之一。

（2）各比较案例的修正幅度不能超过30%，即：（案例修正后的比准价格一案例价格）／案例价格≤30%。

（七）划拨地现状评估无法满足两种评估方法的，如何处理？

答：原则上，划拨地评估要采用两种方法进行测算，但确因划拨地交易案例过少、地方未颁布划拨地基准地价、未公布科学论证的土地增值收益等情况下，无法选择两种方法评估的，在报经省级以上土地估价行业协会专家论证后可采用成本逼近法一种方法，但须在报告中详细说明具体理由并附具专家论证材料。

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