两个维护是组织工作的最高准则（贯彻地方组织法）

第十三届全国人民代表大会第五次会议《关于修改＜中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法＞的决定》第六次对地方组织法进行了修正。这次修正，不仅完善了立法体例，从原来的章、条、款、项修正为章、节、条、款、项，而且从立法的角度把中央对地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“四个机关”建设的要求法定化、规范化。

明确政治机关的属性。地方组织法第三条明确规定：“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定行使职权。”这一规定，更加明确了人大机关“政治机关”的属性，也是“坚持中国共产党领导”这一宪法原则在地方组织法中的具化。2019年发布的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中明确“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关，旗帜鲜明讲政治是应尽之责”，规定“将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法”。在中央人大工作会议上要求各级人大及其常委会要“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关”。2018年宪法修正案第三十二条将“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、新时代中国特色社会主义思想指引下”写进宪法序言第七自然段，将其上升为国家和社会的指导思想，第三十六条即现行宪法第一条第二款规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。在地方人大工作的实践中贯彻落实好地方组织法第三条的要求，不仅是讲政治的需要，更是履行法定职责的必须。

扩大权力机关的职权。宪法第二条第二款和第九十六条分别规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”地方各级人大及其常委会的权力机关的性质在这次地方组织法修正案中得到进一步彰显，主要体现为其职权的扩大。具体为：

一是立法权方面。第十条第二款和第四十九条第二款将具有立法权的主体由“设区的市”人大及其常委会扩大到“设区的市、自治州”的人大及其常委会，第十条第三款和第四十九条第三款授予设区的市、自治州及以上的地方人大及其常委会“根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”。

二是在重大事项决定权方面。各级人民代表大会讨论、决定的重大事项由过去的定性规定修改为定性与定量相结合，即“重大事项和项目”，而且县级以上地方各级人大及其常委会讨论、决定的重大事项和项目范围还扩大到自然资源、城乡建设、社会保障等领域。地方人大常委会“决定授予地方的荣誉称号”职权被取消。

三是在监督权方面。其一，将“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算及其执行情况的报告，审查监督政府债务，监督本级人民政府对国有资产的管理”列为县级以上的地方各级人民代表大会的职权。其二，将“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益”列为地方各级人民代表大会的职权。其三，将“听取和审查”本级人大常委会、政府、法院、检察院、乡镇人大主席团的工作报告修改为“听取和审议”，即在检查核对的基础上还要进行讨论，民主氛围更浓。其四，将乡级人民代表大会的职权扩大为“审查和批准本行政区域内的预算和预算执行情况的报告，监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算”。其五，将审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划、预算的调整方案（由过去的“部分变更”扩大为“调整方案”），监督规划纲要的执行，听取和审议包含监察委员会在内的专项工作报告，听取和审议国有资产管理情况的报告、年度环境状况和环境保护目标完成情况报告、备案审查工作情况报告，监督审计查出问题整改情况，审查监督政府债务等列为县级以上的地方各级人大常委会的职权。其六，第五十条第一款第七项将“专题询问”这一监督方式正式入法，为地方人大常委会开展正确监督、有效监督、依法监督提供更为丰富的行权方式。其七，第二十四条将代表联名提出质询案所涉及的被质询对象扩大为“本级人民政府和它所属各工作部门以及监察委员会”。第五十三条将地方人大常委会组成人员联名提出质询案所涉及的被质询对象界定为“本级人民政府及其工作部门、监察委员会、人民法院、人民检察院”。实践中要注意政府“所属各工作部门”与“及其工作部门”的差别。

四是在选举、任免方面。将“选举本级监察委员会主任”“任免监察委员会副主任、委员”列为地方人大及其常委会的职权。将地方国家机构正职领导人员的候选人数“一般应多一人”改为“可以多一人”。将地方国家机构正职领导人员因故不能担任职务、从副职领导人员中决定代理人选的提名权赋予主任会议。

五是在完善地方人大及其常委会议事制度方面。其一，明确“乡、民族乡、镇的人民代表大会会议一般每年举行两次”。其二，对人代会召开日期及遇有特殊情况可以提前或者推迟召开会议的决定、“遇有特殊需要时，可以临时召集常务委员会会议”和“主任可以委托副主任主持会议”等进行了明确，临时召集人代会的提议主体由“五分之一以上代表”扩大到“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团认为必要”。其三，明确地方各级人代会及其常委会会议的举行需“三分之二以上的代表出席”和“全体组成人员过半数出席”始得举行。其四，第十六条明确要求“地方各级人民代表大会举行会议，应当合理安排会期和会议日程，提高议事质量和效率。”

六是地方人大及其常委会的机构建设及职权方面。其一，县级以上的地方各级人民代表大会的委员会有专门委员会、特定问题调查委员会和代表资格审查委员会。明确设区的市级及以上的人民代表大会“可以设法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会”；县级人民代表大会“可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”。一些地方设立的“监察和法制委员会”，显然违背法律的规定。其二，县级以上的地方各级人大常委会的机构包括代表资格审查委员会、特定问题调查委员会、办事机构和法制工作委员会、预算工作委员会、代表工作委员会等工作机构。省、自治区人大常委会可以在地区设立工作机构，市辖区、不设区的市人大常委会可以在街道设立工作机构，县、自治县人大常委会可以比照前款规定，在街道设立工作机构。其三，第三十五条对各专门委员会的职权、第五十四条第二款对主任会议处理的重要日常工作分别进行了明确。

这次的地方组织法修正，还有一个突出特点，那就是在总则中明确了地方人大及其常委会行使职权的出发点和方式。第四条规定，地方人大及其常委会要“坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主”，这是做好地方人大工作的出发点、落脚点。第六条第一款、第二款明确地方人大及其常委会“实行民主集中制原则”“集体行使职权”，使过去地方人大工作实践中常说的“个人无权、集体行权”上升为法律的明确规定和规范。

细化工作机关的责任。法律赋予地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人大常委会的广泛职权，都需要地方各级人大及其常委会在地方人大工作实践中抓好具体的落实。比如，第四十二条第三款明确了代表建议、批评和意见办理情况的报告主体是人大常委会办事机构和乡镇人大主席团，而不是像过去由政府等报告办理情况；各专门委员会要组织起草有关议案草案，承担本级人民代表大会常务委员会听取和审议专项工作报告、执法检查、专题询问等的具体组织实施工作，听取被监督对象的专题汇报，提出建议等。总之，如果地方各级人大及其常委会没有严格按照法律规定落实好各项职权，法律的规定将一文不值，也势必弱化人大的权威。

明晰代表机关的路径。修正后的地方组织法对乡镇人大主席及乡镇人大主席团在闭会期间的工作，地方各级人大代表的权利与义务，县级以上的地方各级人大常委会、各专门委员会、工作机构如何发挥代表机关的作用等进行了明确。其一，乡镇人大主席、副主席在闭会期间负责联系本级人大代表，组织开展活动，听取和反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见，主席团在闭会期间的工作要向本级人民代表大会报告。其二，将有关机关和组织对人大代表的建议、批评和意见的“研究处理”修改为“研究办理”，即由“安排（事物）；解决（问题）”改为“处理（事务）；承办”，落脚在“办”。其三，地方各级人大代表应当向原选区选民或者原选举单位报告履职情况，即不论是直接选举还是间接选举的地方各级人大代表都有报告履职情况的义务。其四，人大常委会、各专门委员会、工作机构要建立联系代表的工作机制，扩大代表对各项工作的参与。其五，密切同人民群众的联系，听取对立法、监督等工作的意见和建议的承担主体是县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会，方式是通过建立基层联系点、代表联络站等。需要特别指出的是，根据第八十八条“乡、民族乡、镇的人民政府和街道办事处可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度”的规定，结合第二十一条“列席”和“可以列席”本级人代会、第五十一条第二款“列席”本级人大常委会会议的人员范围，以及依照体系解释的法理规则，可以得出公民旁听人代会和常委会，是于法无据的。列席会议的是“居民”，即“住在某一地方的人”，而不是“公民”，具有本国国籍而没有住在本乡镇和街道办事处的人是不能被安排列席的；居民列席有关会议的层级限于乡镇政府和街道办事处；乡镇政府和街道“可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度”，“可以”即为“有权”，而不是“必须”。

在中央人大工作会议上强调：“各级人大及其常委会要不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面加强自身建设，成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。”要把地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人大常委会真正建设成为“四个机关”，惟有严格、认真、全面贯彻落实好地方组织法。

（作者系重庆市永川区人大常委会一级巡视员）