未来10年哪些城市会直辖（全国各城市希望升格为直辖市的原因分析）

自从1997年四川省的地级市重庆市升格为中央直辖市后，全国就开始有很多学界专家学者和民间流言流传某个城市有希望升格直辖市，据城镇规划君何方洪了解，目前曾有过流言升格直辖市的城市多达20多个，分别有深圳、广州、成都、武汉、西安、青岛、洛阳、沈阳、大连、南京、苏州、杭州、厦门、成都、宁波、哈尔滨、长春、兰州、乌鲁木齐、喀什、南阳等。城镇规划君何方洪本人也研究分析过大连市、深圳市、西安市、南阳市、喀什市升格为直辖市的可行性，但是城镇规划君何方洪心里明白，这仅仅是个人的学术研究，最终这些城市都不可能最终升格直辖市的。理由很简单，那就是我国的省级行政区划调整是慎之又慎的，不可能轻易调整的，保持几十年的稳定这是肯定的结果。升格直辖市的想法研究可以，但不可以当真了。今天，城镇规划君何方洪就来研究一下我国各大城市关于想要升格直辖市冲动的根源。

一、直辖市的含义

我国政区分民族、地域、特殊和城市四类型。直辖市系城市政区之中模式最大、级别最高并且在一个国家范围内直接隶属于中央政府的行政区域。当前我国有四大直属于中央的直辖市即上海、北京、天津与重庆，在我国的经济与政治等诸多领域占据着不可或缺的位置。

“直隶”为“直辖”的古代称谓，一种政区制度，能由中央政府直辖，省级政府也可直辖。最早直辖体制始于公元967年，那时陕西的三泉县，因为交通与地势非常险峻，所以由中央直辖，当申报公事时无需通过府州而能直接到达朝廷。明清时，有相当多的地方政区由行省直辖。在封建时代，城市型的行政区在我国还未出现。而至北洋政府这一时期，城市型的行政区在我国也仍处在萌芽阶段。

20世纪20年代初，广州设市由省直辖，是我国最早的省辖市。北洋政府于1921年颁布了《市自治实施细则》与《市自治制》这两部法律，其中规定了市既为法人又为自治团体；同时市还可以划分为普通市与特别市这两种。北洋政府于1922年6月设京都为特别市，之后又把青岛于同年11月设为特别市，特别市作为省一级的行政单位，与直辖市相类似。汉口于1926年时被北伐军占领，当时的政府把汉口设为特别市，这也是最早的中央直辖市，之后其改称为武汉特别市，至1929时又重新称为汉口特别市。南京国民政府于1927年成立之后，将市作为一种地方的行政区域，从此正式确立了城市型的行政区域。同时，国民政府以南京作为首都并将其设为特别市。北京与天津于1928年被北伐军占领，于是国民政府把两城市分别改称为北平特别市和天津特别市。

国民政府于同年7月颁行《市组织法》与《特别市组织法》，其中规定了市包括两种类型：市（普通市）与特别市，普通市跟县的地位相似，特别市跟省的地位相似。同年8月把上海设特别市，青岛于1929年被设为特别市，广州于1930年被设为特别市。此时，共设有七个特别市。南京国民政府于同年6月修改了《市组织法》并予以施行，这部修订法律把市划分两类：院辖市与省辖市，院辖市隶属行政院。其设置的标准为：一是国家的首都；二是不少于百万的人口：三是政治与经济具有特殊情形。如果具有了后两个标准，并且还为省政府的驻地，仍然作为省直辖的市，而不可以升级成行政院直辖的市。

这部修订的法律严格了设市的条件，特别是在之后退出历史舞台。依照这部修改的法律，汉口、广州、南京、上海于同年6月改称院辖市。将广州院辖市于同年8月降为广东的省辖市。将河北省辖市北平于同年11月升级隶属行政院的市。“租借”给英国的威海卫于同年12月被国民政府收回，建立威海卫行政区，由中央直辖，之后由山东于1945年进行直接管辖。将隶属行政院的汉口于1931年改由湖北进行管辖。1935年将天津升级直隶行政院的市。将重庆市即国民政府的陪都于1939年升级隶属行政院的市。在伪满洲国掌控之时，曾经建立了两个特别市：哈尔滨和新京（沈阳）。

国民政府将大连湾与旅顺口地区于1945年从日军的占领下收回，设立了作为院辖市的大连市。将哈尔滨于同年9月升级直隶行政院的市。在1932年的时候，爆发震惊的“一・二八”事变，宁沪形势十分紧张，导致民族危机的进一步加深。国民政府也马上地通过了一项决定：把国民政府的陪都定在了长安，以西京为其名称（1943年改称为西安市），于此同时设置了相应的西京筹备行政委员会。国民党将处于西北内陆地区的西安定作陪都，提高了西安的地位，这为以后其被升级隶属行政院的市打下了基础。

《中华民国政区略表》于1947年5月时被国民党予以颁行，此表将直属于省的西安、汉口、沈阳与广州，升级由行政院直辖。这一阶段，全国直属于行政院的市总共十二个。中国共产党政权在解放战争时期也设立了几个直接隶属于中央的直辖市。沈阳于1948年10月被解放之后，将其升格为直辖市。本溪、鞍山与抚顺于1949年被中国人民解放军解放后，将这三个城市升级为直隶中央的市，并把哈尔滨改由松江省进行管辖。新中国成立前夕，相当于省一级行政区划，直属于行政院的市与隶属中央的市达到十四个。

新中国成立后，对行政区域进行了一些调整。将全国划成六个政区单位，即华东政区、东北政区、西北政区、华北政区、西南政区以及中南政区。1952年，行政委员会取代了六大政区单位的军政委员会或是人民政府的名称。六个政区的军政委员会或是政府机关，统领下辖的行署区和省及其直辖市等省一级行政单位的具体事务。同年的7月，六个政区已经不具有行政单位的身份，进而变成了由中央行政机关的派出部门来进行管辖。政区单位的行政委员会，只是代表中央行政机关的机构。全国于1949年12月时划分的省的数量共计三十个；直辖市总数为十二个；行署区的数量共五个；自治区数量仅一个即内蒙古自治区；仅有单独的西藏地方以及独个的昌都地区。将国民党时期直属于中央的青岛、哈尔滨与大连均改由各省进行领导。

新中国成立初期，撤销先前的华北政府，直属于华北政区的所有省份和市，改由中央政府与党中央予以管辖，正是如此，北京与天津作为直辖市直接由中央进行领导；不过剩下的直属于政区单位十个直辖市，间接由中央进行管辖。1952年，天津与北京再次直接隶属于华北行政委员会，此时直属于政区单位的直辖市数量恢复到十二个。随着我国各类社会改造的基本完成以及财政经济情形的基本好转，国家从复苏经济的时代开始转轨到大范围建设的潮流中来。

为了跟上这一趋势的节奏，中央行政机关对国家的行政区域又进行了调整。旅大行署区于1950年10月被撤销，设立了旅大市。将直属于中央的南京直辖市，于1952年12月变为江苏省来进行管辖。依照中央有关改革政区单位所辖区域与专属辖市的决议，政务院于次年4月把旅大市升级直辖市，直属于中央，但由代表中央人民政府的东北行政委员会予以管理。政务院于同年8月经过审批，将由松江省管辖的哈尔滨市和吉林省管辖的长春市升级成直辖市，直属于中央，至此直属于中央的直辖市数量总共十四个。各大政区单位被中央政府机于1954年7月予以废除。

与此同时，为了增涨省一级行政单位的经济实力，迸一步让中央政府机关精力充足的对省一级行政区能有更好的管理方式，各大行政区所管辖的直辖市，除上海、北京和天津直属于中央以外。将其中的本溪、鞍山、抚顺、旅大和沈阳市由辽宁省领导；把长春归吉林省管辖；使哈尔滨隶属黑龙江省；将西安直隶于陕话省；让武汉由湖北省管辖；把重庆归四川省领导；使广州隶属广东省。因此，直属于中央的直辖市只剩下三个。然而，全国人大于1958年通过决议使直属于中央的天津市，由河北省进行管辖。中央政府于1967年元月把由河北省领导的天津市，升级成直辖市直属于中央。全国人大于1997年3月通过决议使由四川省管辖的重庆市，升级成直辖市直属于中央，最终形成了目前我国四个直辖市的格局。

二、直辖市的地位

国家在城市区间所构建的地方行政建制为市原本的含义。直属于中央的直辖市就是国家所设置市的一种。新中国成立后，直辖市在位置与属性方面具有潜移默化的改变：由只是直属于中央的地方一种行政区域，发展成可以管辖县的省一级的行政区域。根据宪法还有其他的法律规范对直辖市的行政建置予以组建与践行。宪法中的条文这样写道，直辖市可以辖区；可以领导县：但不能辖市。直辖市比较于省及自治区而言，为在特大城市区间所构建的地方行政区划；直辖市比较于普通的辖区城市而言，其为最高级别的城市型政区单位。1954年宪法对全国划分的政区进行了规定，划定全国的行政单位大致有省、自治区与直辖市，说明了直辖市跟省在行政隶属层面是一致的，均直属于中央。

同时，其只对直辖市能辖区的情形作了规定，在直辖市能否辖县的问题上没有进行明确。国务院于1958年通过了决议：把江苏省所辖十个县改由上海市领导；将河北省所辖九个县划归北京市领导。第二年，全国人民代表大会常务委员会在直辖市与较大市能否辖县的事项上作出了肯定的决议。此决议表明：直辖市辖县为常制；一般市领县为特例。1978年宪法在直辖市辖县问题上给予肯定的答复，直辖市能辖区并可辖县，以法律条文的形式明确地表明，直辖市为辖县的省一级地方行政区域。

故此在我国的各种地方行政区域之中，直辖市的建制有着以下特性：一是相比较于诸多国外特别市，等与直辖市类似的地方行政单位，我国直辖市有着地域型政区的特性，具体表现为较大的辖区面积与较广的农村范围：二是直辖市为地方最高层级的城市型政区单位，并拥有地方的立法权限；三是直辖市又是国家在特大城市区间设立的地方行政区域，与一般大城市不同，直辖市作为大城市的地方行政区域有着特殊地位与意义；四是相比较于可以辖县的省与自治区而言，尽管直辖市作为辖县的地方行政区域，也可分设一些市辖区，然而正因为城市中的某些事务具有集中统一的特点，直辖市仍然要对某些市辖区承担部分直接服务与管理的责任；省与自治区对于所管辖区域内城市地区的行政事务，无需承担直接与具体的管理责任。

直辖市在地方行政体制之中的重要地位及其建制的上述特征，对设置直辖市以及政权机关，尤其是行政机关的组织与运转，具有非常重要的作用。目前我国直属于中央的四大直辖市，在我国的的经济与政治等诸多领域内占据着不可代替的位置，引领着各大行政区域经济飞速发展的时代潮流。

我国直属于中央的四大直辖市，以发展的速度档次与性能功效为区分标准，可以划成三类：第－类为我国首都的北京，为我国的政治核心，并且在全国的经济中心城市之中名列前茅，虽说经济实力较弱于上海，但在直辖市中也居于第二位，第三产业其中包括了现代服务业占有六成之多，这在直辖市中居于榜首。第二类则为有着大区域港口优势的上海与天津，在全国的经济中心城市之中处于佼佼者的位置，它们的第二产业均占有五成以上，上海港于17年前已成为世界最大的港口之一，天津港于19年开始也已在北方港口之中稳居首位。津沪由于行政区域地理位置的差异，进而造成了两个直辖市发展上的差距：沪跟江、浙两省交界，于长江三角洲之中显示了突出的政区首位度，形成以其为核心的超大型城市。

而津与京相邻，于环渤海区域形成了以京津为核心的特大型城市中，天津处在北京“阴影”的尴尬境地，这种“阴影”的地位一定程度上势必会阻碍天津自身的发展，天津自身所拥有的客观经济区位优势能源的释放大打折扣，就是被这种处于劣势的行政区域地理位置拖了后腿。虽然有此种劣势，在北方特别是在环渤海区域中，天津在经济中心城市里仍为关键一员。伴着大规模的建设滨海新区，天津不断的加强着自身实力，同时北京开始转换城市定位，将日益增强天津这座北方经济中心城市的实力。

最后则为主要有着地域型行政区域特性，同时略带城市型行政单位特点的重庆市。作为“大都市”身份的重庆，七普全市常住人口数量达3200万；作为“大农村”身份的重庆，全市面积为八万多平方公里，实际耕地面积为3358万亩。不管是以人口数量与地域面积作为衡量标准，还是从人口经济密度与面积经济密度等方面上来看，重庆彻彻底底就是个经济较落后并地处中西部地区中等规模的省一级行政单位。第一产业高达二十几个百分点，与全国的平均水平持平；地方财政收入、城市和农村居民收入以及人均国民生产总值相比全国的平均水平更低。

以上三类直属于中央的直辖市在地理区位、优势资源与特征方面的区别，不仅对直辖市的行政管理体制与行政区域性质等方面具有深刻的作用，而且还在某种程度上影响着直辖市的空间结构与发展定位。

要给与充分肯定的是，从50年代开始确立并实施的直辖市制度在中国是非常成功的，并且与当前我国现实国情是相吻合的。这么多年以来，各个阶段时期四大直辖市积极的贯彻执行，国家在社会发展过程之中的各项经济与政治政策，取得了令人瞩目的成就。四大直辖市不仅注重寻求自身的良性发展，而且还对我国的经济腾飞有着不可磨灭的作用。直辖市肩负着两项关键的任务：一个是完成我国平稳与长远的可持续发展计划；另一个则是实现社会主义现代化建设的伟大目标。但也要注意到的是，目前关于我国的直辖市制度体系仍有许多我们需要深入研究与论证的问题。

三、我国历史上有哪些直辖市

北洋时期设立的特别市其实就等同于直辖市，当时共设立了六个特别市，分布是京都（北京）市、津沽（天津）市、淞沪（上海）市、青岛市、哈尔滨市、汉口市。

民国期间（1929－1937）设立了直辖市八个直辖市，其中首都南京市为首都特别市，这些直辖市分布是南京市（首都特别市）、北平市、天津市、青岛市、上海市、汉口市、西京市（西安，1933 年设）、重庆市（1937 年设）。

抗战胜利之后（1945－1947）民国政府设立了五个直辖市，分别是南京市（首都特别市）、北平市、天津市、青岛市、上海市。

1947 年民国政府又设立了九个院辖市，其实就是中央直辖市，分别是南京市、上海市、北平市、天津市、青岛市、西京市、重庆市、哈尔滨市、大连市。1948 年民国政府又增设了沈阳市、汉口市、长春市三个院辖市。

新中国成立后，中央政府在1949－1950 年期间，一共设立了2个中央直辖市，分别是北京市和天津市。在东北大区设立了大区直辖市，分别是沈阳市、鞍山市、抚顺市、本溪市。在西北大区直辖大区直辖市1个，即西安市。在华东大区设立大区直辖市，分别是上海市、南京市。在西南大区设立大区直辖市1个即重庆市。在中南大区设立大区直辖是2个，分别是武汉市、广州市。

1951－1952 年期间国家新增了东北大区直辖市1个即旅大市。1953 年又新增东北大区直辖市2个，分别是长春市、哈尔滨市。1954 年，中央决定仅保留上海、北京、天津 3 个直辖市，其他 12 个直辖市全部撤消，其中天津市一度作为河北省会。上世纪80年代，国家计划在三峡库区范围以宜昌为省会设立三峡省或三峡直辖市，结果三峡省夭折了，在1997 年中央决定增设重庆直辖市。

四、关于全国各大中小城市纷纷希望升格直辖市的原因分析

关于增设直辖市，我国网络上和研究机构的流言年年都会有，且年年流言均相似，又总以官方辟谣仓促收尾，这已在中国太多的城市身上竞相上演。早在12年前的广州亚运会期间，广东省盛传要进行行政区划调整，其中最诱人的消息便是广州市将实现直辖，成为全国第5个中央直辖市。在小道消息沸沸扬扬之际，时任广州市委书记林树森出面表态，广州不可能成为直辖市。

当时，同样的传言也发生在深圳身上。据说一位国家行政学院的教授透露，国家行政管理体制将进行改革，中央考虑增设直辖市，深圳正在积极运作成为中央直辖市。不过很快，深圳市政府官员就否认了此事。到了7年前，轮到了中原人口第一大省河南省的省会郑州市。在中部崛起的国家战略背景之下，当地媒体细数郑州市升格直辖市的可能性。坊间开始热议郑州市要升格为中央第5个直辖市了，即便在官方辟谣之后，民间呼声依然一浪高过一浪，一位河南大学的教授甚至直言，中部如果没有中央直辖市，将不利于全国区域发展战略的均衡和“中部崛起”的推进。

这一风波后来演变成为中部城市争夺龙头地位的论战，同样作为我国中部重量级城市的武汉，也进入了民间传言要直辖的大名单。很多人武汉或湖北网友就说：“郑州要直辖，比郑州城市更大，实力更强的武汉凭什么不可以直辖呢？”再后来又加入了成都直辖、西安直辖、沈阳直辖、兰州直辖、乌鲁木齐直辖、大连直辖、厦门直辖、青岛直辖、宁波直辖，甚至还有传言说河南省普通地级市南阳市要直辖。

民间传言中的直辖市候选名单一直在扩大，深圳、广州、成都、武汉、西安、青岛、洛阳、沈阳、大连、南京、苏州、杭州、厦门、成都、宁波、哈尔滨、长春、兰州、乌鲁木齐、喀什、南阳等等，然而，情势总是剃头挑子一头热，民间异常兴奋，官方却从来都是无半点行动。正所谓，“地方直辖冲动不止，升直不息”。

尽管官方回应平静如水，但是流言背后却暗流涌动。一位陕西学者曾写了一篇关于西安成为陪都和直辖市可能性的文章，发表之后，由于题材敏感，曾被勒令收回。有一部分文章流出省外，最终没有收回。在这位学者看来，直辖一说一直得到一些官员的默许。后来，他还写了一本同样题材的书籍，通过香港的出版社出版，有官员辗转向他索求，并有领导鼓励他继续研究下去。

为什么会出现这样的情况呢？城镇规划君何方洪认为，主要原因就是每一个大城市都有一个直辖梦，每一个城市的市委书记和市长希望自己的城市有一天能成为直辖市，这几乎就是不公开的秘密了。这里面存在三大“冲动”：

一是官场有内在的冲动。从行政级别上来说，直辖意味着正省级待遇，直辖市的市委书记甚至可以进政治局委员。目前为止，疑似想要直辖的城市基本上都是副省级市（武汉市、西安市、广州市、沈阳市、南京市、杭州市、深圳市、大连市、青岛市、厦门市、宁波市都是副省级市）和正厅级的地级市（郑州市、苏州市、南阳市）等，这些城市如果真的直辖之后，这些城市的官员普遍可以升至少一级，不少官员视之为仕途进步的有一个机会。

第二是我们国家的经济管辖权、社会管理权是与行政级别紧密相关的，实行层层上报制。如果城市能够得到升格为直辖市，就意味着将脱离目前的省可以直接上报中央。这样，毫无疑问可以提高地区经济和社会发展的效率，特别是行政管理下来，这个是体制的冲动。

第三是发展的冲动，我们应该看到，现在一些副省级城市，比如深圳、广州、成都、南京、杭州、武汉等，他们的经济总量比内地一些省份还要大，财政收入比内地的省份也要多，比如西藏自治区、新疆生产建设兵团、海南省、宁夏自治区、青海省等省份全省的经济总量还没有这些副省级市的三分之一多。这些副省级城市迫切需要扩张管辖区域，需要向外进行辐射带动，这就迫切需要行政区划架构调整，而如果升格为直辖市，那发展的好处将显而易见。