如何加强对食用农产品的监管（再谈食用农产品的法律适用）

蕊痛鍾 2023-02-18 03:35:23

如何加强对食用农产品的监管（再谈食用农产品的法律适用）(1)

《食品安全法》关于“食品”的定义是：“食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品”，“食用农产品”的定义是：“食用农产品是供食用的源于农业的初级产品”。食用农产品属于食品。

《农产品质量安全法》（新的修订草案）关于“农产品”的定义是：“农产品,是指来源于种植业、林业、畜牧业和渔业等的初级产品,即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”食用农产品是指可以食用的农产品。食用农产品属于农产品。

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》关于“食用农产品”的定义是：“在农业活动中获得的供人食用的植物、动物、微生物及其产品。”

故，食用农产品属于食品同时属于农产品，具有双重属性，属于《食品安全法》和《农产品质量安全法》的调整范畴。

一、食用农产品的法律适用

《食品安全法》规定，供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守本法的规定。

食品安全法对食用农产品的法律适用作出了两方面的规定。

普通规定：一般的食用农产品的质量安全管理，应当遵循《农产品质量安全法》的规定（指生产加工环节和出售环节也就是生产经营（运输、储存、销售等）环节）。

特别规定：食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和本法对农业投入品作出规定的，应当遵守《食品安全法》的规定（特指进入市场后的销售环节）。

食用农产品在进入市场销售环节发生的质量安全管理属于《食品安全法》的调整范畴。除市场销售环节外发生的质量安全管理属于《农产品质量安全法》的调整范畴。

《农产品质量安全法》(修订草案)进一步规定了农业农村、市场监督管理等部门的工作协调配合制度。

《农产品质量安全法》(修订草案)明确了农业农村与市场监管部门的职责和法律适用。该法第三条规定，与农产品质量安全有关的农产品生产经营及其监督管理活动,适用本法。《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和农业投入品已经作出规定的,应当遵守其规定。草案与《食品安全法》的规定一样，也就是确定了在食用农产品的市场销售环节发生的质量安全管理适用《食品安全法》。

草案第十六条《中华人民共和国食品安全法》对食用农产品的有关质量安全标准作出规定的,依照其规定执行。

二、食用农产品的监管职责分工

《食品安全法》规定，县级以上地方人民政府实行食品安全监督管理责任制。对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。

《农产品质量安全法》(修订草案)规定，国务院农业农村主管部门、国务院市场监督管理部门依照本法和规定的职责,对农产品质量安全实施监督管理。 县级以上地方人民政府对本行政区域的农产品质量安全工作负责,统一领导、组织、协调本行政区域的农产品质量安全工作,建立健全农产品质量安全工作机制,提高农产品质量安全水平。县级以上地方人民政府应当依照本法和有关规定,确定本级农业农村、市场监督管理部门和其他有关部门的农产品质量安全监督管理工作职责,各有关部门在职责范围内负责本行政区域的农产品质量安全监督管理工作。

草案第六十一条规定，县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照本法和《中华人民共和国食品安全法》等法律、法规的规定,对农产品进入批发、零售市场或者“生产加工企业” 后的生产经营活动进行监督检查。

第七十九条规定，《中华人民共和国食品安全法》对农产品进入批发、零售市场或者生产加工企业后的违法行为和法律责任有规定的,由县级以上地方人民政府市场监督管理部门依照其规定进行处罚。

《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》第二条食用农产品市场销售质量安全及其监督管理适用本办法。

本办法所称食用农产品市场销售，是指通过集中交易市场、商场、超市、便利店等销售食用农产品的活动。

第三条国家市场监督管理总局负责监督指导全国食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。省、自治区、直辖市市场监督管理部门负责监督指导本行政区域食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。市、县级市场监督管理部门负责本行政区域食用农产品市场销售质量安全的监督管理工作。

可以看出，县级以上市场监督管理部门是执行《食品安全法》和《农产品质量安全法》的主体，《农产品质量安全法》也是市场监督管理部门的执法依据。这在草案里以法律的形式进行了明确。草案进一步对食用农产品的监管和法律适用作出了规定，对进入市场流通销售环节的食用农产品的质量安全监管《食品安全法》有规定的优先适用《食品安全法》。也就是确定了农产品进入市场后的质量监管部门是市场监督管理部门。

三、“豆芽”属于什么产品由哪个部门监管？

豆芽是食品还是食用农产品的争论核心在于属于谁监管和适用法律的问题。监管部门不同适用的法律就不同，导致对行政相对人的处罚结果就不一样。如果豆芽属于食品的话，就由市场监督管理部门管辖，适用的法律是《食品安全法》，处罚起点高，实施最严厉的处罚措施。如果定义为食用农产品的话，“豆芽”的生产环节就由农业农村部门管理，适用的是《农产品产品质量法》，较《食品安全法》处罚起点低，处罚幅度小。好在是《农产品质量法》草案即将进行二审，草案处罚幅度向《食品安全法》靠近，更好的衔接了食品安全法》，类似两部门扯皮的事，将得到有效解决。

豆芽是食品这个问题是显而易见明确的，但豆芽是食用的农产品吗？之所以出现这种观点，就在于对豆芽的生产监管属于哪个部门管理，国家相关法律都没有明确的规定，这个问题争论由来已久，到目前也没有明确的规定。但是从国家的其他规定来看，豆芽属于食用农产品是有依据的。

1.国家标准

（1）GB 2763—2012食品安全国家标准《食品中农药最大残留限量》“附录A．3蔬菜－10芽菜类：绿豆芽、黄豆芽、萝卜芽、苜蓿芽、花椒芽、香椿芽等”。豆芽属于蔬菜分类下的芽菜类，蔬菜肯定是食用农产品。所以豆芽是食用农产品。

（2）GB2760-2011食品安全国家标准《食品添加剂使用标准》 04.02.01.04“芽菜属于04.02.01‘新鲜蔬菜’”，不属于04.02.02“加工蔬菜”。芽菜属于04.02.01‘新鲜蔬菜，当然是食用农产品。

2.相关规定

（1）商务部财政部国家税务总局关于开展农产品连锁经营试点的通知（商建发〔2005〕1号）

附件：食用农产品范围注释

食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。范围包括：

一、植物类：

植物类包括人工种植和天然生长的各种植物的初级产品及其初加工品。范围包括：

（一）粮食

粮食是指供食用的谷类、豆类、薯类的统称。范围包括：

1.小麦、稻谷、玉米、高粱、谷子、杂粮（如：大麦、燕麦等）及其他粮食作物。 2.对上述粮食进行淘洗、碾磨、脱壳、分级包装、装缸发制等加工处理，制成的成品粮及其初制品，如大米、小米、面粉、玉米粉、豆面粉、米粉、荞麦面粉、小米面粉、莜麦面粉、薯粉、玉米片、玉米米、燕麦片、甘薯片、黄豆芽、绿豆芽等。

（2）财政部国家税务总局关于发布享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围（试行）的通知（财税[2008]149号）

附件：享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围（试行）（2008年版）

一、种植业类

（一）粮食初加工5.食用豆类初加工。通过对大豆、绿豆、红小豆等食用豆类进行清理去杂、浸洗、晾晒、分级、包装等简单加工处理，制成的豆面粉、黄豆芽、绿豆芽。

（3）原国家质量监督检验总局关于对豆芽生产环节监管意见的复函（质检办食监函〔2009〕202号）

卫生部办公厅：

你办《关于请提供对豆芽生产环节监管意见的函》（卫办监督函〔2009〕210）收悉。经研究，意见如下：根据《卫生部关于制发豆芽不属于食品生产经营活动的批复》（卫办监督发〔2004〕212号），“豆芽的制发属于种植生产过程，不属于《中华人民共和国食品卫生法》调整的食品生产经营活动”的意见，豆芽应属于初级农产品，建议由监管农业部门负责。

（4）2013年3月组建的原“国家食品药品监督管理总局”挂牌办公，延续原卫生部和质检总局的口径和做法，对豆芽不施行生产许可。且食药监总局食品安全监管一司在《关于对信访事项的回复》（2013年11月15日）中重申：“豆芽作为食用农产品的生产过程不属于食品生产企业生产过程，应符合《农产品质量安全法》”。

（5）2016年1月食药监总局《关于公布食品生产许可分类目录的公告》（2016年第23号）也没有其类别和品种明细，进一步证明豆芽并不属于食品，豆芽制发不属于食品生产加工行为。应该是将豆芽定性为农产品的范畴。新《食品安全法》（2015年版）规定，进入市场销售环节的食用农产品由食品药品监管部门负责，即，豆芽不管是何属性，一旦“进入批发、零售市场或生产加工企业后的质量安全监管职责由市场监督管理部门依法履行”。

通过上述国家标准和相关规定，可以确定“豆芽”属于食用农产品。食用农产品的市场销售属于《食品安全法》的调整范畴，由市场监督管理部门负责监管。其他的属于《农产品质量安全法》的调整范畴，由农业部门负责监督管理。

以上为个人观点，欢迎探讨！

作者 | 晋中市市场监管行政综合执法队陈晋平

审核 | 于成龙张丽娟

编辑 | 陈颖

中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品

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