产业过剩的真实原因（原创体制扭曲地区竞争与产能过剩的形成机理）

江飞涛1 耿强2 吕大国3 李晓萍4

1中国社会科学院工业经济研究所市场与投资研究室

2南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心，南京大学经济学院，中国社会科学院工业经济研究所

3南京大学经济学院

4中山大学管理学院

[摘要] 以“潮涌现象”解释产能过剩的形成机理，在学术界和政策部门颇有影响。然而，这一解释令人质疑：第一，并不存在所谓的企业对未来有前景的行业的市场需求的共识；第二，其模型中可能出现的产能过剩是不完备信息假设条件下对均衡状态的偏离，而这只是现实市场的常态。体制扭曲背景下，地区对于投资的补贴性竞争才是导致产能过剩最为重要的原因。本文进一步建立模型详细说明：地方政府低价供地等所导致的补贴效应，地方政府低价供地以及协调配套贷款等行为下企业自有投资过低所导致的严重的风险外部化效应，扭曲了企业的投资行为，导致企业过度的产能投资、行业产能过剩。本文研究表明，从根本上解决产能过剩问题需要在土地产权、环境保护体制、金融体制、财政体制等方面进一步推进改革。

[关键词] 产能过剩；投资补贴；成本外部化；风险外部化

JEL:D43，D82，L13，L16

一、引言

自20世纪80年代以来，“重复建设”、“过度竞争”、“过度投资”和“产能过剩”等相类似的问题，一直困扰着经济政策部门。政策部门认为“重复建设”、“过度竞争”、“产能过剩”等类似问题，会导致产业组织恶化、企业利润下降、亏损增加、加大金融风险、严重浪费资源，使资源环境约束矛盾更为突出，使经济结构不协调的问题更为严重，影响国民经济持续、健康、协调发展。因而，重复建设、产能过剩等问题一直是学者、政策部门高度关注的问题。对于重复建设、产能过剩形成机理的研究上，一直存在两种截然不同的研究传统：一种是以“市场失灵”来解释产能过剩、重复建设的形成机理；一种则是以转轨经济中体制缺陷对经济主体行为的扭曲来解释。两种不同的研究传统，意味着两种完全不同的治理政策。政策部门更倾向于认为产能过剩、重复建设是“市场失灵”的结果。长期以来，政策部门以包括市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等行政管制政策来治理重复建设、产能过剩。同时，重复建设、产能过剩及其“市场失灵”解说成为政府部门广泛干预微观经济的最为重要的依据之一（江飞涛、李晓萍，2010）。

然而，以“市场失灵”解释产能过剩形成的各种理论却似是而非。江飞涛、曹建海（2009）就曾指出，以低集中度市场结构、过度进入定理等解释产能过剩形成机理的相应“市场失灵”理论均存在根本缺陷。近年来，林毅夫（2007）和林毅夫、巫和懋、邢亦青（2010）试图阐述发展中国家存在对于新产业发展前景的准确、良好的社会共识，这种共识会引发投资的“潮涌”现象，并进而导致产能过剩。该理论自提出后，产生了广泛的影响，而该理论假说存在的重要缺陷被忽视了。从中国现实经济中产能治理政策实施效果来看，以直接干预微观经济为特征的治理政策，不但不能从根本上治理产能过剩，并导致了一系列的不良政策效应（江飞涛、陈伟刚等，2007；曹建海、江飞涛，2010）。

以转轨经济中体制缺陷对经济主体行为的扭曲来解释产能过剩形成的已有研究，亦存在不足。不少研究指出，地区之间越演越烈的对于投资的补贴性竞争成为导致产能过剩最为主要的原因（李军杰，2005；郭庆旺，贾俊雪，2006；陶然等，2007；等等）。然而，对于地区之间的补贴性竞争如何导致产能过剩的微观机制，这些研究并没有从理论上给予明确的阐述。总体而言，目前缺乏从体制扭曲与地区竞争角度详细探讨产能过剩形成机理的研究，更未建立相应的理论模型明确阐述其微观机理。本文试图弥补以往研究中的不足，建立符合中国地区补贴性竞争特征的分析模型，系统阐述地区补贴性竞争背景下产能过剩形成的微观机理，以实现经济现实分析和理论解释上的一致性。

二、文献综述

1．以“市场失灵”解释产能过剩形成的主要理论及其缺陷

以“市场失灵”解释产能过剩形成的研究传统，可以追溯到社会主义政治经济学对于经济周期的认识。早期的研究认为市场经济社会化生产中投资决策的分散化和无政府状态导致了重复建设；随后的研究中，多数学者运用产业组织理论，将“不合理重复建设”、“过度竞争”的形成，解释成为一种市场失灵，最具代表性的有四种理论观点：（1）低集中度的市场结构导致重复建设；（2）低进入壁垒和高退出壁垒的行业结构性特征导致重复建设；（3）以过度进入定理解释过度竞争或重复建设；（4）以保有过剩生产能力促进企业间的价格合谋来解释重复建设或过度竞争。然而，江飞涛、曹建海（2009）这四种观点的理论依据进行了深入探讨，指出这四种观点的理论依据存在根本缺陷。

近年来，以“潮涌现象”解释产能过剩形成机理的观点颇有影响（林毅夫，2007；林毅夫、巫和懋、邢亦青，2010），将产能过剩归结为发展中国家特有“市场失灵”现象。它试图阐述发展中国家存在对于新产业发展前景（尤其指需求规模）的准确、良好的社会共识，这种共识会引发投资的“潮涌”现象，并进而导致产能过剩。然而，该理论假说存在重要缺陷。首先，“潮涌”理论的基本假设就不成立，从中国的现实情况来看，对这些新的、有前景的行业，企业、政府并不存在对未来市场预期的所谓共识，不同预期之间往往分歧巨大；也根本不存在所谓全社会对于行业良好方向（产业升级方向或总需求等）的正确预见，在钢铁、汽车、电解铝等行业发展中，社会各方对于需求规模的预测均与实际需求存在巨大差异。其次，其阐述的由于市场主体信息不完备而可能出现的所谓“产能过剩”现象，只是现实市场经济中的正常现象和常态。市场的发现机制、纠错机制以及有效利用分散局部市场信息的特质，能迅速发现这种供需不平衡并引导市场趋向平衡。

2．以体制扭曲解释产能过剩形成的主要理论与不足

以转轨经济中体制缺陷对经济主体行为扭曲的研究传统，可以追溯到科尔奈（中文版，1986，2007）对社会主义经典体制以及转轨体制下“投资饥渴症”的论述。科尔奈的开创性研究为探讨产能过剩的形成机理开辟了一个独特、有益的视角。国内一些学者延续了（张维迎和马捷，1999；杨培鸿，2006；皮建才，2008）这一研究传统，进一步从中国经济转轨过程中的体制缺陷来解析重复建设的形成，其研究更多地结合了中国经济转轨过程中的实际情况，在一定程度上发展和补充了科尔奈的研究，为我们深入认识产能过剩的形成机理提供了有益的思考。但这些研究有的存在一些问题，需要进一步的探讨（江飞涛、曹建海，2009）。

20世纪90年代末以来，许多学者关注到了现阶段转轨过程中发生的显著变化，并将地区竞争中地方政府对于投资的不当干预，作为重复建设的根本性原因。郭庆旺、贾俊雪（2006）周黎安（2004）、北京大学中国经济研究中心宏观组（2004）、李军杰、钟君（2004）和李军杰（2005）认为：过分注重经济增长、招商引资的政绩考核体决定性的引导了政府官员的行为，不完善的市场体制使地方政府能控制稀缺资源，进而保障地方政府的意愿得到实现。在这样的约束条件下，地方政府给投资者提供各种各样的优惠条件，例如零地价、税收优惠、压低电价等，这极大地降低了私人投资成本，使私人投资成本远远低于社会成本，从而扭曲企业的投资行为，使企业进行过度的产能投资。周黎安、李军杰、郭庆旺等人的研究，暗含了这样一层意思，即：地区之间对于资本流入普遍的补贴性竞争是导致产能过剩的主要原因。但这些研究有的着重于地方政府行为，有的侧重于产能过剩的宏观影响，对于地方政府的补贴性竞争如何扭曲企业的投资行为，最终导致产能过剩的形成机理则很少涉及。

3．补贴性竞争的相关研究

地区补贴性竞争是导致中国产能过剩问题的主要原因，对于产能过剩形成机理的分析应该建立在补贴性竞争的理论框架下。目前，对于补贴性竞争的研究主要集中在新国际经济学领域，这些研究大体上可以分为以下两类：第一类文献是战略性贸易理论中关于出口的补贴性竞争方面的，Helpman and Krugman（1989）将两国政府策略行为之间的相互影响加以考虑并建立了一个两阶段博弈模型，在这一模型中，两国政府对各自企业的出口提供补贴、并进行补贴性竞争，模型分析了这种补贴性竞争可能导致的福利效应。Neary and Leathy（2000）扩展了Helpman and Krugman关于出口补贴竞争的研究。第二类文献是围绕地区（国家）之间为争取FDI流入而进行的补贴性竞争展开，例如：Bond and Samuelson (1986)以及Doyle and van Wijnbergen (1984)建立模型分析不同国家（地区）之间采用免税方式进行税收竞争以争取FDI；Barros and Cabral (2000)建立模型分析两国为吸引来自第三国FDI而进行的补贴竞争，并比较竞争性补贴、零补贴与最佳优先补贴情况下的福利情况；Facundo Albornoz et al (2009)建立了一个为竞争跨国企业投资进行补贴性竞争的三阶段博弈模型，并分析其福利效应；Parcero（2007）建立了一个将中央政府、两个地区和一家跨国公司考虑在内两阶段模型，分析地区补贴竞争对于国家整体福利的影响以及中央政府的最优政策。对于中国而言，地区之间对于吸引投资（即包括大量的国内投资又包括FDI）的补贴性竞争更为激烈和普遍，中国地方政府偏好、面临的约束和行为特征也显著不同于这些研究文献里的假设，这些研究也不考虑地区补贴型竞争对于企业产能投资和产能利用率的影响。新国际经济学中对于补贴性竞争的研究为我们的研究提供了分析的基本思想，但是并没有提供可供直接借鉴的模型框架。

三、产能过剩形成的体制基础与机理

财政分权改革以后，我国地方政府出现明显的“法团化”（Lacal state corporatism）趋势。所谓“法团化”，指的是地方政府直接介入经济、承担企业经营管理角色，且各级政府、政党与所辖企业形成的类似大型企业集团的利益共同体。在经济转轨时期，先有党、政、地方国有企业，后有地方民营企业，它们相互结合，成为一定意义上的法团组织，构成了中国经济改革的微观制度基础。一般的情况下，具有“法团化”趋向的地方辖区，往往把宏观经济稳定、收入分配公平和环境外溢影响都视为“外部性”问题，并将尽可能多地争取外来投资、金融资源、上级政府资助或特别优惠（Qian and Roland,1998；Jin，2005；李扬，2005）。中国地方官员的晋升体系非常类似于晋升锦标赛模型（周黎安，2004），由于晋升职位总是有限的，晋升锦标赛具有一种“赢家通吃”和“零和博弈”的特征，一人提升势必降低别的竞争者的晋升机会。由此，激烈的政治竞争，就容易转化为（地方政府）为了政治收益不计社会经济成本和效益、一味推动经济规模增长的竞争（周黎安，2007）。

在我国转轨经济体制下，由于土地转让权模糊不清和银行存在预算软约束，土地和信贷市场无法给出市场定价，客观上为地方政府和投资者提供了巨大的套利空间（北京大学中国经济研究中心宏观组，2004）。在注重GDP增长、招商引资的政绩考核体系下，政府官员倾向于利用土地产权模糊和银行预算软约束的制度漏洞，对土地、信贷等稀缺资源进行强有力的控制，以保障地方政府的意愿得以实现（李军杰，2005）。环境产权的模糊与环境保护制度上的缺陷,也使得容忍企业污染环境和破坏环境成为许多地方政府投资的手段。

中国的地方政府有强烈吸引投资推动经济增长的动机，土地的模糊产权使得地方政府能为企业投资提供大量实质性补贴以及重要的融资抵押品，金融体系的软预算约束使得地方政府能够帮助本地企业转嫁融资成本和风险成本，环境的模糊产权和环境保护体制上的缺陷，使得地方政府为吸引投资和固化本地资本牺牲环境，这些使得投资者的私人成本远远小于社会成本，并获取大量来自社会财富转移的外部收益，改变企业投资的激励结构，扭曲企业的投资行为。这种地区之间普遍存在的对于投资的补贴性竞争(subsidy competition)，导致普遍的投资扭曲。

投资补贴将会严重地扭曲企业的产能投资行为和竞争行为（曼弗里德·诺依曼，2003），而成本外部化必然会导致厂商生产超过社会福利最大化的过剩产量。政府补贴可以包括以下形式：直接的转移支付、税收豁免、低于市场价格出让土地、为企业提供政府担保以及对公营企业注资等等。如果在同等条件下没有私人愿意进行股权投资的情况下，政府增加股权投入也属于补贴行为。历史上，欧共体各成员国纷纷以大量政府补贴的方式努力扩大其本国钢铁企业的市场份额，导致上世纪70年代中期到90年代初期欧共体钢铁工业严重的产能过剩和社会福利的严重损失。在中国，地方政府主要通过土地政策、税收减免对本地企业以及来本地进行投资的企业进行投资补贴。税制改革前，税收减免是对企业投资进行补贴的主要手段；税制改革之后，地方政府通过税收减免对企业投资进行补贴的能力被削弱了，低价或免费提供土地成为地方政府新的最主要的投资补贴手段。很显然，大量的投资补贴，会使投资企业在产品市场之外获取额外的投资收益，这会显著扭曲投资企业的投资行为，大大增加企业利润最大化时的产能投资和产量。当投资补贴水平达到一定水平时，还会诱使企业为了获取巨额的投资补贴，投资原本亏损的项目或供过于求的行业，甚至进行过度的产能投资（并不用于实际生产，仅仅是为了获取补贴收益）,巨额的投资补贴可以弥补企业在产品市场上的亏损，并提供可观的投资收益。地方政府普遍的投资补贴进而导致全社会过多的产能投入和均衡产出（即产能过剩），并引起产品市场上行业整体亏损及社会福利上的损失（曹建海、江飞涛，2010）。

相对于土地的市场价格，政府低价供地为投资方提供了额外的巨额收益，形成对企业投资的巨额实质性补贴，并大大降低了项目投资中的自有投资，使风险外部化。在实际项目运作过程中，土地还扮演了一个极为重要的关键性角色，即企业将低价或免费获得的土地作为抵押物，从银行获取数量相当于土地市场价值的低息贷款作为投资资金，使企业就可以以很少的自有资金投入推动资本密集项目，形成庞大的生产能力。需要说明的是，这种自有资金的极低投入还会被资产负债表上的会计处理（将低价获取的土地使用权以市值计入自有资本投入）所掩盖。地方政府帮助本地重点扶持企业和本地重点投资项目“协调”银行贷款，干预金融机构信贷投放，进一步减少了投资企业的所需自有投入，使企业投资风险的外部化进一步加剧。这种投资风险成本显著的外部化趋势，导致企业投资行为更具风险性，使得企业倾向于过度产能投资。普遍的投资风险外部化，进而导致全行业的过度产能投资，尤其会使得经济周期性波动过程中的萧条时期出现比较严重的产能过剩。

四、产能过剩形成机理的数理模型

五、结论与政策含义

1．主要研究结论

财政分权和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机，特别是对于具有高投入、高产出特征的行业，无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑，各级地方政府都有非常强的动机推动这些行业的企业在本地的投资；而土地所有权的地方垄断和金融体系的软预算约束，使得为企业提供低价土地、减免税收等补贴措施，帮助企业获取金融资源成为地方政府竞争资本流入的主要方式，并成为地区之间竞争的具体形式和核心内容。地区竞争中的投资补贴、帮助企业获取金融措施的广泛采用，使得企业的投资行为被扭曲，并进而导致产能过剩：广泛的投资补贴使得企业进行过度的产能投资，导致行业内过多的产能投入和均衡产出，以及社会总福利上的损失；当投资补贴水平超过一定程度，并且国际市场需求到达极限时，必然带来严重的产能过剩，进一步加大社会总福利的损失；地方政府低价提供土地的抵押功能和杠杆作用，并帮助企业协调获取贷款，会使企业自有投资比率过低，投资风险显著外部化，企业期望收益最大化时的产能投资显著增加，进而导致萧条时期产能利用率进一步下降，其宏观表现就是每轮周期的波幅被人为扩大；地区之间竞争的加剧，会使得投资补贴一直处于很高水平，并进而使得投资补贴所导致社会总福利损失处于较高水平以及产能过剩更为严重。

2．政策含义与讨论

既然需要政策治理的产能过剩并非“市场失灵”而是“制度局限”，那么治理这类产能过剩的关键在于矫正现有制度基础，采取以增进与扩展市场为导向的治理政策。即：通过推进经济体制改革，健全和完善市场制度，矫正现有不合理制度对市场主体行为的扭曲，并充分发挥市场在利用市场分散信息、协调供需均衡、淘汰落后企业和产能等方面的高效率性。具体而言，治理产能过剩应该从以下方面着手：第一，调整财税体制，特别是理顺中央与地方之间的利益分配机制，改革以考核GDP增长为重点的政府官员政治晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。此外，地方财政透明化与民主化，有利于避免地方政府为企业投资提供财政补贴。第二，改革现有土地管理制度，明晰土地产权，深化土地市场的改革，理顺土地市场的价格形成机制，从根本上杜绝地方政府通过低价甚至零低价供地为企业提供补贴。第三，进一步推动金融体制改革，进一步硬化银行预算约束、理顺地方政府与银行的关系，通过市场手段提高企业投资中自有资金的比例，降低企业投资行为中的风险外部化问题。第四，改革现有的环境保护体制，保障环境保护相关法规的严格执行，防止地方政府牺牲环境竞争资本流入。同时，制定实施长期稳定和严格的环境政策，与治理产能过剩等产业政策目标相对独立，不能因为产能不过剩就不实施严格的环境保护政策。

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