帝王总统制度（韩疾从帝王总统）

刘军/文 2022年5月10日，韩国当选总统尹锡悦在国会宣誓就职，就任韩国第20任总统。卸任总统文在寅参加其就职仪式之后，尹锡悦鞠躬送别，看起来一片祥和。

但是，据《韩国日报》报道，5月10日当天，2600多名市民已联名向大田地方检察院举报，指控文在寅在位期间推行去核电政策涉嫌“滥用职权”，要求检方介入调查。

韩国总统——有人戏称为“世界最高危职业”——此前除了文在寅，大多下场凄惨，以至于有所谓“青瓦台魔咒”之说。现在看来，“青瓦台魔咒”似乎又要掀起波澜。

“魔咒”之说，并无依据，但是，韩国多届总统的坎坷经历、悲惨下场，的确反映出韩国民主主义制度中的结构性痼疾，值得详加审视和深思。

一

韩国历史学者朴泰均在《韩国现代史：十个代表性事件的深度解读》一著中指出，韩国是“二战”后诞生的新兴国家中少数（韩国人自称是唯一）成功实现工业化与民主化的国家，首先通过工业化实现经济发展，进而促进作为上层建筑的政治民主化。民主主义的发展是自由选举制度完善的必要条件，韩国的现代史充分说明了这一点。

韩国学者金在原在《韩国政治中的选举活动与党内竞选》一文中，简要回顾了韩国缔造民主主义的历史。1945年8月15日，日本投降，第二次世界大战结束，处于日本殖民统治下的朝鲜半岛迎来了解放。此后，美苏两国以解除日本武装为由，将朝鲜半岛以北纬38度线拦腰截断并实行军事统治，朝鲜半岛被分治。南部于1948年8月15日成立了大韩民国（韩国）政府。韩国于1948年5月10日举行选举，产生了制宪国会，制定了大韩民国宪法并成立了政府。

但是与西方由市民阶级推翻封建王朝而建立的普通、平等、直接、保密选举的民主式选举制度不同，韩国选举制度是联军战胜日本后“留给韩国的礼物”，当时韩国民众对民主选举制度缺乏深刻认识，权利意识淡薄，因此历届选举均由于执政者不正当介入，民意被极大歪曲。每逢选举，就会出现“米酒选举”、“胶鞋选举”、“五当四落”等贿选现象。20世纪5O年代，韩国(第一共和国时期)发生过许多选举弊案。1960年3月15日举行的正副总统选举，发生了大规模的舞弊事件(“3·15”不当选举)，学生和市民发动“4·19”民主化运动，迫使自由党政权下台，新的自由选举制度在第二共和国时期得以确立。

但是，第二共和国无力施行民主统治，朴正熙等军部势力于1961年发动五一六政变，攫取国家政权，又在美国压力下实行民主选举，朴正熙退役组党参加总统选举，韩国进入第三共和国时期。1971年，朴正熙发动“维新政变”，强行修改宪法，实行更加严酷的军事独裁统治，韩国进入第四共和国时期。朴正熙时期，实行“开发独裁”，大力发展经济，创造了“汉江奇迹”。

1979年l0月26日，朴正熙遇刺身亡，韩军保安司令全斗焕于1980年就任总统，推行高压统治（第五共和国时期）。全斗焕政权末期，国民要求修改宪法、实行直选的呼声高涨，军事独裁政权岌岌可危。全斗焕说服当时执政党总统候选人卢泰愚，接受民众提出的“改宪直选”的要求。1980年6月29日，卢泰愚发表国民讲话，同意改宪实行直选，史称“6·29” 宣言。此后，经过朝野协商实现的改宪，推行直选制并制定了现行《大韩民国宪法》(第六共和国宪法)，卢泰愚在第13届总统选举中击败在野党候选人金泳三、金大中、金钟泌，当选第六共和国总统。

“6·29”宣言之后的选民争取总统直选事件，在韩国民主主义发展史上具有历史性意义。此后，在民主、合理原则下建立的民主政权，执政者介入选举的不合理现象逐渐消失，但是候选人向选民买票的陋习依然长期存在。

1992年，金泳三成功当选，持续推进选举制度改革，“不花钱的选举”与“选举公营制”等形成制度化。卢武铉政府进一步深化选举制度改革，制定了严格的选举制度，规定即使动用小额的非法选举资金，也将使候选者的当选无效，并被剥夺政治权利，此后金钱选举逐渐消失，韩国民主主义选举制度逐步完善。可以说，民众经过斗争实现了直选制的愿望，保障了国民的主权得以实现。

韩国现代史：十个代表性事件的深度解读

【韩】 朴泰均 /著

邢丽菊 /译

复旦大学出版社

2018年6月

二

美国政治学者塞缪尔•亨廷顿指出，检验一个国家民主制度是否巩固的重要指标是两次政党轮替，即国家政权通过选举两次和平转移。按照这一标准，韩国民主主义制度已经经过了两次国家政权选举易手的检验。韩国已经进入了民主政治阶段。

但是，在很多研究者看来，韩国的民主制还不够成熟，存在着一些结构性的难题。

韩国学者裴镇硕和朴善京在《两面脸:韩国“帝王总统”到“脆弱总统”》一文中指出，对于朴槿惠前总统的腐败案及其影响力是如何形成的，存在两种对立的观点:“帝王式总统”和“脆弱总统”。

前者认为，“帝王式总统制”是韩国政治的主要特征，韩国的民主制度已经被集中在总统权力上，缺乏有效的制度来制约“帝王总统”的权力。但后者认为，韩国总统在任期初期得到了国民的大力支持，却在执政的后半期因腐败丑闻而无力实施核心政策——韩国政治的根本问题“脆弱总统”，而不是“帝王总统”。

裴镇硕和朴善京认为，对于韩国总统来说，帝王总统和脆弱总统是一枚硬币的两面，就像两面神雅努斯的脸。在韩国的民主制度设计中，总统在任期初期享有帝王般的权力，但随着任期走向结束，便逐渐变得脆弱和无能。

1987年民主化以后，历届韩国总统都经历了类似的政治起伏。在总统的任期初期，舆论对新领导人的期待和友好态度实际上是“蜜月期”。在这段“蜜月期”，总统们有时会以强有力或意想不到的方式推行自己的政策，并使用许多可以支配的政治工具，这符合帝王总统的模式。

在总统任期的初期，在野党和反对派无法轻易挑战总统的权力，因为总统往往会获得公众的高度支持，权力集中在总统和他的亲信手中，由于制度化程度较低，执政党和内阁在初期处于弱势，很难阻止“帝王总统”和亲信们的不正之风，腐败的可能性很大。此外，由于检察官、警察和审计署等公共当局都在帝王总统的控制之下，这些机构通常不能在总统任期的早期，就腐败丑闻的政治风险发出警告。

在总统任期的中期，当总统的亲属或工作人员卷入腐败丑闻时，便是政治危机来临的时刻。腐败是帝王式总统制的固有特征，腐败丑闻是瓦解帝王式总统制并将其转变为脆弱总统制的催化剂。因为在国民的支持下，在野党和媒体没有公开反对总统的果断改革措施，因此，腐败事件就成为在野党和媒体很好的政治目标。没有连任机会的单一制总统在任期结束时，由于无法避免“跛脚鸭”的地位，实际已经相对脆弱。因此，随着腐败丑闻爆发和支持率的急剧下降，他们的权力也将急剧削弱。这样一来，总统就有可能失去对执政党的政治控制，或因公务员不愿意执行不受欢迎的总统的政策，进而导致政府的道德风险。

裴镇硕和朴善英还指出，虽然朴槿惠总统被弹劾和定罪过程中暴露出来的非法行为比较罕见和极端，但事实上，自1987年民主化以来，没有哪位总统没有腐败和滥用权力的嫌疑，因为制度上的制约和平衡几乎没有发挥作用。“帝王总统”似乎不受限制，但事实上，它只有在公众支持的基础上才得以维持。由于腐败丑闻，总统的支持率下降，经常引发执政党内部的分裂。此外，由于选举周期不同步，执政党在任期内必须进行频繁的选举，因此必须对国民的不满保持敏感。当公务员、行政官僚不再追随这位不受欢迎的、没有连任机会的总统时，“帝王总统”就会逐渐变为“脆弱总统”。

关于帝王式但脆弱的总统制度的争论，也曾引发了韩国政治学界关于修宪的讨论：能否通过修宪，防止政治领导人的失败，从而发展和巩固韩国的民主主义?

韩国现行宪法被称为“1987年宪法”，是因为1987年10月民主化运动后修改的宪法。1987年6月，执政的威权主义政党承认民主主义后，5年一届、不得连任的总统任期成为宪法的核心，因为国民当时普遍担心：超过一届的总统任期，可能会增加出现独裁领导人的风险。从那时起，1987年的宪法一直保持至今，尽管偶尔尝试修改。

但是，朴槿惠前总统的弹劾案使国民认为，韩国现行的总统制存在缺陷，可以通过修宪来解决。1987年的宪法修正案没有充分涵盖重要的宪法问题，威权政府的一些条款和措辞没有受到影响。由于时间的限制，1987年的宪法修正案只涉及总统直接选举和总统任期。同时，在前独裁政权下，几乎所有的宪法修正案都是作为政治工具来延长独裁者的任期，任何修改宪法的提议，都曾被解释为一种政治策略。在巩固了三十多年的民主选举之后，公众对1987年以前普遍存在的独裁者和民主崩溃的复发的担忧已不再常见。

因此，文在寅前总统曾于2018年3月26日向国会提交了修宪案，核心内容是“加强公民权利和国民的基本权利”“通过地方分权赋予地方自治团体权力”“限制总统的权力”“4年连任制”。其中，第3、4点突出反映了围绕帝王总统制和宪法权力的争论。

但是，文在寅修宪案受到保守的在野党的抵制。2018年5月24日，韩国国会召开全体会议审议文在寅政府的宪法修正案。由于在野党强烈抵制，仅有114人参加投票表决，未达到法定的192人，国会宣布投票不成立。文在寅政府修宪的努力失败，自此再未尝试。

三

葛小辉在《韩国政治的结构性问题：双重分裂结构和两种“体制”的制约》一文中认为，韩国历任总统在任期中或卸任后遭遇各种政治困境，原因在于韩国政治表象背后的“结构”性因素和“局势”性因素。

在“结构”性因素方面，韩国政治受到双重分裂结构的制约；在“局势”性因素方面，则受到两种“体制”的制约。所谓双重分裂结构，是指朝鲜半岛上的南北分裂和韩国国内的社会分裂，其中的社会分裂，既包括岭南地区与湖南地区之间的地域对立，还包括进步势力与保守势力之间的理念对立。

两种“体制”则指政治上的“87年体制”和经济社会上的“97年体制”，即1987年“六月抗争”之后形成的宪政体制，和1997年亚洲金融危机发生后韩国全面推行新自由主义政策而形成的经济社会体制。

韩国政治学者崔章集将其总结为两个根本矛盾：一个是冷战结构（南北分裂）的问题，一个是新自由主义全球化带来的社会分裂问题。但韩国各主流政党，没有致力于解决这两个根本矛盾，而是在进步和保守之理念冲突的名目下，盲目发动大众“为了反对而反对”，使本应践行调节冲突责任的政治过程，充满了强烈的报复性，并在多党竞争和选举政治机制的作用下被不断再生产，以致韩国民主制度反复陷入结构性困境。

鉴于韩国民主主义制度的结构性痼疾，有些研究者提出了比较激进的改革主张。比如，韩国学者姜明世在《韩国的选举制度与政治体制》一文中提出，小选区制、多数制、总统制及地域主义是韩国实现平等的民主主义的障碍，必须加以改革。要提高韩国的福利国家水平，实现平等的民主主义，就必须摆脱选区制和多数制的束缚，向比例代表制转变，进行第二次民主化运动。

姜明世还提出，韩国要效仿西欧国家采用比例代表制的选举制度，将总统中心制转变为议会中心制。这样，韩国必须抛弃对总统制的幻想，进一步促进比例代表制的改革，因为在多数制选举制度和总统制下，进步势力在保守势力地盘上斗争并取胜的幻想是不切实际的——比例代表制才是实现平等民主主义的最有效的途径。

但是，要实现这些政治制度上的结构性改革，需要进行宪法层面的重大修改，这又必然要经过剧烈的政治辩论和政治斗争。鉴于文在寅的修宪努力已然失败，此次政权交替后，保守派已经通过尹锡悦获选卷土重来，韩国民主主义制度结构性改革的前景，是并不乐观的。