海南西海岸最南一个城市（南通盐城连云港）

国家发展改革委官网于12月27日发布江苏沿海地区发展规划（2021—2025年）——相比上一份同名规划，新文件规划期少了7年。回头再看看江苏沿海地区发展规划（2009—2020年），发现真的是“计划赶不上变化”——虽说主要目标已达成，但诸如交通、产业等核心指标，现实与规划均有较大出入。

前后两个规划三个城市，南通、盐城、连云港在过去12年发展表现不一，总体是越往南越亮眼。在新规划中，江苏沿海整体趋于南向靠近长三角核心区，即“三纵发展轴”；与此同时，三地分头横向发展也是重头戏：除了三横通道之外，还包括江海、河海、陆海三大片区。相比纵向往南的轴线，三条横向往西的轴线，尤其北部严重缺乏增长空间及想象力。

过去数十年，相较于其他东部省份沿海区域，江苏沿海发展水平与“苏大强”整体实力严重不符。值得欣喜的是，江苏沿海地区对外通道开始出圈并将逐渐完善，在这些通道加持之下，三地有了较为宽裕的进退空间。如今新兴产业肇兴之势渐起，江苏沿海三市“靠海不吃海、靠海难吃海”的局面，有望得到改观。

江苏沿海地区包括连云港、盐城、南通三市所辖全部行政区域，陆域面积3.59万平方公里，海域面积3.75万平方公里，2020年常住人口1903.6万，GDP总量19266.76亿元。相比12年前，三市GDP翻了两番，但是人口外流了60余万。

江苏年鉴数据显示，2008年，南通、盐城、连云港GDP分别为2510.13亿元、1603.26亿元、750.10亿元，人口分别为763.72万、811.71万、488.25万。2020年，三地GDP分别为10036.31亿元、5953.38亿元、3277.07亿元，常住人口分别为772.80万、671.06万、460.10万。

真实的数字能够说明一切。南通GDP翻了两番强势进入万亿俱乐部，人口逆势微涨；盐城GDP涨幅低于南通，人口却是减少近两成；基础薄弱的连云港经济增长速度尚可——如果要评价江苏沿海区域整体状况，相比经济数据，人口数据更有说服力。过去十来年，南通“小步快跑”、盐城“磕磕绊绊”、连云港仿佛被时间遗忘了。

不同发展成色折射了不同的区域环境。哪怕是南通，跟苏锡相比也有些许暗淡。改革开放之初，南通GDP曾领先无锡，一度只差苏州2亿多元。但去年南通经济总量只有苏州的一半左右，只有无锡八成多一点。

整体而言，江苏沿海地区的经济发展与全省经济规模和效益水平不相匹配。江苏沿海区域以占全省近三分之一的土地面积和近四分之一的人口，仅创造了不足全省两成的地区生产总值，相对滞后于全省经济发展。

江苏沿海区域大体的数据和概况说完了，这里面有两个问题：一是相较于其他东部省份沿海城市，江苏沿海区域为何“抱着金饭碗也吃不好饭”，二是南通、盐城、连云港这三个沿海城市能否连珠成串、抱团发展，它们的区域突围方向何在？

同为沿海城市，江苏沿海三市与宁波、青岛差距巨大（2020年数据）

说苏东三市“抱着金饭碗”并非没有依据。地处中国沿海、沿长江和沿陇海兰新线三大主轴线交汇地带，区位优势独特。江苏拥有近千公里海岸线，海洋资源综合指数居全国第四，滨海湿地占全国的18%，沿海滩涂约占全国的1/4，但沿海地区经济产出效益相对偏低，地均GDP和人均GDP只有全省55%和81%，堪称东部沿海“洼地”。

沿海城市最大的“优势”是海港，南通、盐城、连云港都有重点开发建设的港口群，不过三地的港口特色不鲜明，追求大而全，而且已整合港口体量相对较小、市场占比不高，与现代化港口相匹配的高端航运、供应链物流等服务严重不足。这些港口功能相对比较单一，以传统 的货物装卸、仓储、转运为主，缺乏衍生增值服务。

江苏自然资源相对缺乏，煤炭运输成为沿海港口最重要货源。然而电网的完善与连云港核电站的建成，使得苏北沿海能源供应问题得到改善，功能单一的煤港就丧失了存在价值。此外江苏沿海港口功能重合，设施建设重复，内部消耗严重。

雪上加霜的是，除了内部同质化竞争之外，还有临港之间的无序化竞争。比如，盐城大丰港与连云港港货源主要是徐州、淮安和宿迁，竞争尤为激烈；连云港港与盐城射阳港都在争夺来自华北的煤炭；陈家港港、滨海港都把为盐城当地运煤业务作为港口主营。

总体而言，江苏沿江港口此前的建设，一是不考虑相同腹地货源供应，没有建立统一协调机构，各地区只从自身经济利益出发，建设具有类似功能码头，导致货源同质化，进而竞争激烈。二是理论上大港口之间的合理距离应在200公里以上，但连云港港与山东日照港距离仅为121.4公里，经济腹地大范围相互重叠，共同争夺陇海线上货物和集装箱。

交通运输部发布的数据显示，去年1至11月，连云港、盐城货物吞吐量分别为24949万吨、10016万吨，连云港在全国港口中排名接近20位，盐城排位更靠后。如果从集装箱吞吐量来看，连云港461万TEU（标准货柜）、盐城33万TEU的数量也不突出。港口间无序同质的竞争削弱了江苏沿海港口对外竞争力，“囚徒困境”因而出现。

于是，南通继续选择用脚投票。长三角区域一体化发展规划纲要提出“规划建设南通通州湾长江集装箱运输新出海口”。“南通提出要打造‘北上海’，实际上就是要成为江苏沿海龙头城市，打造成苏中、苏北入海口的集聚性功能型城市。”上海社科院研究员何建华认为，通州湾新出海口建成后，还将跟上海港和宁波-舟山港共同组成“东方大港”。

盐城和连云港想必是有“心理准备”的，毕竟南通一直往南在靠。在最新版的江苏沿海地区发展规划里，整体向南成为主旋律。规划提出，加快江苏沿海地区与上海、苏南地区一体化步伐，促进跨江融合，吸引要素资源跨江北上，协同建设长三角世界级先进制造业基地和世界级城市群，成为长三角一体化发展的重要支撑。

具体来讲，最得利的自然还是南通。规划提出打造三大片区，南通属“江海联动区”——江海门户南通以建设通州湾长江集装箱运输新出海口为重点，打造“江出海、海进江”双向联通枢纽。目前江苏约八成集装箱生成量需通过陆路运至省外出海，可建深水大港的通州湾能补上江苏“江强海弱、核心港口缺失”短板。而这将使连云港和盐城港口的竞争力被再次削弱。

规划还提出（南通）融入上海大都市圈建设，成为其功能拓展、科创产业协同、先进制造业转移的重要承接地。这些举措都是过去多年南通一直在做的事情，在过江通道及高铁建设步伐加快后，通沪融合只会越来越紧密。

反观连云港所在的陆海联动区、盐城所在的河海联动区，就没有南通如此多的利好了。先来看连云港。规划提出，（连云港）加强与陇海沿线地区协同，强化辐射带动作用，打造服务中西部地区对外开放的重要门户。不过，以目前连云港的孱弱之势很难向内辐射。

规划还提出，推动连云港海港、 徐州国际陆港、淮安空港“物流金三角”联动，深化与共建“一带一路”国家经贸合作，建设成陆海通道战略枢纽。在双循环经济下，这个构想恐怕暂时难以实现。“河海联动区”则是盐城加强与沿淮城市产业合作，建设绿色能源基地，发展海洋经济和生态经济，引领带动淮河生态经济带加速发展。但在徐州“光环”下，盐城也是力有未逮。

从目前的态势看，融入长三角一体化发展是江苏沿江区域发展的核心要义，三地也是齐刷刷地望着南面。只不过，“全面接轨上海和苏南地区”主要是南通的任务；“增强对苏北和皖北地区辐射带动”成了盐城和连云港的“包袱”；“加快沿海三市一体化进程”则需要三市共同“进步”。

常住人口与产业发展息息相关，苏北区域要抓住机遇“产业留人”

江苏沿海三市能否抱团发展、串珠成线？至少目前看来，并不现实。地级市南通出于城市级别和区位考虑，其在功能定位上最理想的选择是成为上海的“后花园”或副都，由此，其区域协调发展空间和对外辐射方面则先天不足。如果沿江“带头大哥”也是如此，那么期待三市“共进退”就是缘木求鱼。事实上，南通正加速融入上海和苏南，并提出“追赶苏南”的口号。

那么三市该如何将一体化进行下去？业界观点是，鉴于产业趋同现象，江苏沿海可根据各自优势，调整产业布局，错位发展优势产业。从整体产业基础来看，盐城可借助汽车产业优势，向汽车设计创新等上游和汽车营销策划等下游产业延展；南通在传统船舶制造基础上，发展现代海工装备制造；而拥有西游记相关IP的连云港可创新形式发挥旅游产业优势。

从海洋经济来看，沿海三市产业特色与聚集程度不一样，比如连云港以海水养殖、海洋旅游、物流运输、生物制药、风能设备等产业见长；盐城则集中在新能源、捕捞和湿地旅游；而南通擅长船舶装备、养殖业等方面。南高北低格局明显，且趋势是强者愈强——强强联合容易，弱强融合则困难。

新版江苏沿海发展规划提出“三市一体化”，这个一体化从目前来看只是体现在交通建设、港口协调、污染防治上。从产业融合角度讲，新兴产业才是江苏沿海经济抱团崛起的希望所在，这也是规划重点突出的部分。规划提出“统筹建设海上风电、沿海LNG接收、煤炭中转储运、核电基地；支持探索海上风电、光伏发电和海洋牧场融合发展”。

对于盐城和连云港来说，海岸线和港口是谁也夺不走的资源。碳中和背景下，两地大有可为。盐城风电装机容量780万千瓦，其中海上风电装机容量398万千瓦，占全国三成。十四五盐城规划902万千瓦近海和2400万千瓦深远海风电。连云港则继续死磕能源：煤炭中转储备基地、抽水蓄能电站、石油储备库、连仪原油管道和连徐成品油管道、田湾核电续建项目……

总体而言南通是铁了心往南，江海双向通道构想美妙，无暇且无力顾及沿海北邻；对于盐城来说，除了升级传统产业，擦亮风电招牌外，可利用部分县市邻近上海大都市圈优势，承接产业转移，横向“河海联动区”则以补交通短板为主；连云港搞好旅游、医药、新材料等产业，提升港口能级、做好能源文章以免积重难返，至于对“陆海联动区”的辐射带动只能徐徐图之。

参考资料：

江苏省年鉴、十四五规划

江苏沿海地区发展规划

“万亿GDP新军”南通的“向南之心”.中国经营报

江苏沿海港口联动发展研究.合作经济与科技

江苏沿海经济带产业发展与转型升级探析.李晓娜