宅基地三权分置的发展方向（农村宅基地三权分置）

摘 要：农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”是农村土地制度改革的重大举措, 具有现实的实践基础和迫切的改革诉求, 亟待理论支撑、法律保障和实践检验大理市银桥镇在宅基地制度运行和试点改革中呈现的改变宅基地使用主体和增加宅基地功能等特征初具“三权分置”的雏形, 但随之产生的外来人口挤占村集体资源和管理缺失隐含着社会风险等问题迫切要求对“三权分置”进行深入探究本文在对农村宅基地“三权”问题的国内外研究进行简要梳理后, 基于大理市银桥镇农村宅基地的改革试点, 重点考察宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径在明晰产权结构的基础下, 落实集体所有权的路径是完善收益权、处分权和管理权;稳定农户宅基地资格权的路径是通过完善土地调整分配机制、产权登记颁证、抵押担保贷款等方式保障居住权和财产权;适度放活使用权的路径是保障农户居住权、有序放活流转权、释放发展权红利深入推进宅基地“三权分置”, 必须严守改革底线, 确保社会和谐稳定;完善相关法律法规, 增强制度执行预期;注重还权赋能, 彰显各项权能权益，今天小编就来聊一聊关于宅基地三权分置的发展方向?接下来我们就一起去研究一下吧!

宅基地三权分置的发展方向

摘 要：农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”是农村土地制度改革的重大举措, 具有现实的实践基础和迫切的改革诉求, 亟待理论支撑、法律保障和实践检验。大理市银桥镇在宅基地制度运行和试点改革中呈现的改变宅基地使用主体和增加宅基地功能等特征初具“三权分置”的雏形, 但随之产生的外来人口挤占村集体资源和管理缺失隐含着社会风险等问题迫切要求对“三权分置”进行深入探究。本文在对农村宅基地“三权”问题的国内外研究进行简要梳理后, 基于大理市银桥镇农村宅基地的改革试点, 重点考察宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径。在明晰产权结构的基础下, 落实集体所有权的路径是完善收益权、处分权和管理权;稳定农户宅基地资格权的路径是通过完善土地调整分配机制、产权登记颁证、抵押担保贷款等方式保障居住权和财产权;适度放活使用权的路径是保障农户居住权、有序放活流转权、释放发展权红利。深入推进宅基地“三权分置”, 必须严守改革底线, 确保社会和谐稳定;完善相关法律法规, 增强制度执行预期;注重还权赋能, 彰显各项权能权益。

继中共中央办公厅、国务院办公厅2016年印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》之后, 2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确提出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权。”“三权分置”是夯实宅基地居住保障功能并实现宅基地财产收益功能的有效途径 (1) , 是对当前宅基地制度试点改革内容“两完善、两探索” (2) 的进一步深化融合。但如何厘清宅基地产权的权利内涵和权能关系, 有效构建“产权清晰、公平合理、流转有序、保障有力、利用高效”的农村宅基地“三权分置”制度体系, 亟待理论支撑、法律保障和实践深化。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》 (中办发[2014]71号) , 大理市被列入全国宅基地制度改革试点县 (市、区) , 也是云南省被列入全国农村土地制度改革三项试点的唯一地区。根据国土资源部批复同意实施的《云南省大理市农村宅基地制度改革试点实施方案》, 选取大理市银桥镇先期开展试点, 通过先行先试引领大理市全域改革。试点改革三年多来, 该镇的农村宅基地制度改革试点探索经验, 已在大理市发挥了示范引领作用。本文基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点的实践, 深入探究农村宅基地“三权分置”的权利结构和实施路径。

一、文献回顾

农村宅基地制度的核心是产权问题 (3) 。完备的产权是关于资源利用的所有权利构成的具有排他性、收益性、可让渡性、可分割性等特征的“权利束” (4) 。阿尔钦等认为, 产权是一组关于财产的权利, 包括所有权、占有权、使用权、收益权、处分权等 (5) 。土地的终极所有权、占有权和使用权由于现实生产的需要而经常被分离开, 形成多主体的产权构成 (6) 。我国现行的宅基地制度是宅基地所有权归农民集体所有, 使用权归依法取得的农户所有, 所有权与使用权分离属于不同主体的制度 (7) 。

(一) 宅基地集体所有权

坚持土地公有制性质不改变是农村土地制度改革的政治底线。农村宅基地有偿使用或者宅基地使用权的流转是以土地的农民集体所有为基础, 是在“落实农民集体土地所有权”的前提下开展的改革 (8) 。但是, 集体所有权存在主体模糊、权能残缺、农民集体财力薄弱和集体行动的动力不足的问题(9) 。我国“无偿取得、无流转、无限期占用”农村宅基地的制度, 造成宅基地权利边界模糊、权能关系混乱, 导致了集体所有权事实上被虚置。“农民集体”作为法定的集体土地使用权主体的功能难以发挥, 所有权主体形同虚设 (10) 。农村集体土地所有权虚置, 必然带来所有权如何实现、农民成员权如何实现、他物权如何完善等问题, 需要深化改革和制度创新来实现 (11) 。

(二) 农民房屋财产权

现行的制度框架下, 农户只有宅基地占有权和使用权, 没有抵押权, 而且法律法规政策对使用权的转让进行了严格限制, 导致农宅财产权无法实现 (12) 。集体经济组织成员福利分配和限制流转的宅基地制度使农民低成本获得和低效率利用宅基地, 导致农民缺乏集约用地的意识, 加剧了一户多宅、超标准占地和违法建房 (13) 。现有的许多地区农村土地状况已经不足以支撑政策上和法律上规定的“一户一宅”制度。因此, 需要进行农村宅基地制度试点改革, 探索建立起与各地情况相符合的既保证成员基本居住权、又不能无限制地占用土地建盖农民住房的可持续的成员住房保障制度, 该制度设计的基础则是农村集体组织对自己成员提供保障性住房的成员权 (14) 。农民住房是农民私权, 赋予农民住房财产抵押、担保和转让权, 有利于稳妥地实现农民财产收益, 但是只能先在农村宅基地制度改革试点地区推行, 待条件成熟后再推进宅基地使用权抵押、担保和转让 (15) 。

(三) 宅基地和农民房屋使用权

学术界围绕放活宅基地和农民住房使用权的研究, 大致可以分为三类代表性的观点。

1. 禁止流转观

农村宅基地制度的首要目标是保障农民基本居住权利, 必须坚持保障性的农村宅基地制度 (16) 。宅基地制度改革的重点和核心应当只是保证农民“户有所居”的权利 (17) 。若放开宅基地市场, 必然会扩大城镇化风险, 影响社会稳定 (18) 。

2. 自由流转观

宅基地入市, 既是农村土地制度改革, 也是以租赁为主的城镇住房供给侧结构性改革 (19) 。村庄内部的人口变动是引起农村土地调整的首要因素 (20) 。集体土地应随集体经济组织成员的变动而调整 (21) 。调整土地会影响使用效率 (22) 。而土地调整的幅度和频率取决于交易费用的大小 (23) 。不同农户对农村宅基地流转的意愿和原因等存在差异 (24) 。在中国土地租赁市场的发展滞后于农村劳动力市场的条件下, 生产要素缺乏动态优化配置的市场途径, 必然存在客观上进行土地调整的要求 (25) 。土地改革的基本方向是从根本上消除我国土地“半货币、半商品”特征, 回归其可由市场交易的商品本性, 允许宅基地永久使用权入市交易 (26) 。

3. 有条件流转观

若完全自由地开放农村宅基地市场, 极易引发系统性风险 (27) 。“限制宅基地使用权转让”是我国目前的最佳选择 (28) 。现行法律并不禁止宅基地使用权流转, 只不过对流转主体 (只能转让给符合宅基地取得条件的村民) 、流转方式 (不得抵押) 有所限制。允许宅基地转让给非本村村民和抵押的条件还不成熟, 目前的规定应当继续坚持 (29) 。然而, 农村宅基地上房屋的流转按照“房地一体原则”事实上必然导致宅基地使用权的正常流转 (30) 。因此, 宅基地改革的对象到底是“地上的房”还是“房下的地”, 需要明晰的政策 (31) 。宅基地制度改革要权衡“特殊的权利安排、特殊的取得方式与特殊的社会目标”这三者的关系。这符合恩格斯住宅思想:要兼顾住宅的商品性和福利性 (32) 。

当前农村宅基地制度研究已经注意到了宅基地产权和农民权益的高度关联性, 但由于产权制度设计的复杂性和对实施可行性的担忧, 产权制度研究与完善进程已远落后于现实运作需求。“三权分置”是基于我国基层实践探索农村集体土地制度的理论创新, 在提出“三权分置”以前已经存在“三权”结构及其分置实事 (33) 。农村土地“三权分置”的理论研究正在兴起, 但经济学学者、法学学者和政府官员在权利结构和实施路径上存在着重大论争 (34) 。面对宅基地“三权分置”政策与现行法律的冲突, “三权分置”的权利结构与实施路径如何选择是亟待试验与研究的重要课题。理顺农村宅基地“三权”权属关系, 建立宅基地“三权分置”机制, 需要直面复杂的宅基地产权问题。

二、实践雏形与改革诉求

农村宅基地“三权分置”已经在基层群众的实践中有了事实性的探索。银桥镇户均占有宅基地366m2, 人均占有宅基地88m2, 提高宅基地资源配置效率潜力巨大, 具有推进“三权分置”的现实基础。银桥镇在宅基地制度运行和试点改革中自发性地出现了改变宅基地使用主体和增加宅基地用途等做法, 形成了事实上的“三权分置”雏形。但是, 随之带来的外来人口挤占村集体资源和管理缺失隐含着社会风险等问题迫切需要解决。

(一) 房屋租赁改变了使用主体

宅基地使用权是农村集体经济组织的成员依据法律法规所享有的在集体土地上建造农户居住房屋的权利。宅基地是“自有的土地、自用的建筑”。宅基地使用权作为一项特殊的用益物权, 具有权利主体的身份性、权利客体的特定性、权利流通的限制性、权利取得的无偿性和数量上的唯一性 (“一户一宅”原则) 等特殊属性 (35) 。尽管法律法规明确规定:农村村民宅基地的所有权属于集体, 个人只有使用权, 未经批准任何人不得擅自转让、出租, 但是宅基地自发入市交易的趋势势不可挡, 也为宅基地“三权分置”改革提供了实践依据。随着人口流动增多, 宅基地财产价值日益上升, 拓展宅基地使用权权能, 扩大农房和宅基地交易半径势在必行 (36) 。宅基地隐形流转在某种程度上是宅基地使用权人试图突破现有制度安排来寻求自身利益更大化的理性选择 (37) 。银桥镇在建设中心集镇的进程中, 大量的外来人口进入银桥镇休闲度假和投资创业, 迫切需要在当地解决合适的居所。面对高额租金回报的诱惑, 村民愿意将宅基地和地上房屋使用权出租给外来人口使用。据2018年4月统计, 银桥镇向外来人口出租宅基地和房屋使用权达258户, 常住银桥镇流动人口达692人, 其中有22户向台湾、香港地区和美国、法国、德国、加拿大等13个国家的境外人员58人出租宅基地和房屋使用权。

(二) 商业经营增加了土地功能

依法取得宅基地使用权的主体必须在批准的宅基地上建造住宅, 不得随意改变宅基地的使用用途 (38) 。作为土地的类型之一的宅基地, 从制度的角度讲是用于保障农户居住权, 但是制度只能引导和规范现实, 而不能限制人们利用宅基地的方式 (39) 。伴随着大众化休闲度假旅游的兴起, 大理市洱海流域客栈经济日益发展壮大, 带来了宅基地财产属性的明显增强, 引起农户愿意增加宅基地的用途开展商业经营。目前, 银桥镇共有客栈经营户103户和餐饮经营户90户。外来人口在银桥镇向农户租赁宅基地使用权, 修建房屋并开展餐饮、客栈等商业经营, 其结果是:一方面促进了当地服务业及相关产业发展;另一方面使土地使用权从宅基地权利体系中分离出来, 形成了农村宅基地所有权、资格权、使用权“分置运行”的“三权分置”雏形。

(三) 外来人口挤占集体资源

在城市规划区范围内开展国有土地工程建设项目, 建设单位要依法依规缴纳基础设施配套费、新型墙体材料费、人防费等费用。但是, 在农村宅基地上开展商业经营行为却没有缴纳相关费用的政策。农村公共设施的投资效益难以用市场价格进行衡量, 通常是发挥村民在基层公共资源配置中的主体性地位, 以群众的共同诉求为基础, 通过共同协商和依靠共同投入, 实现公共设施的共建共享 (40) 。农村的大部分公共设施由村集体经济组织的村民通过筹资投劳等方式建设。作为外来经营者的投资人, 没有承担费用但免费享受村里的基础设施和公共服务, 显然挤占了村集体和村民的公共资源。银桥镇客栈、餐饮经营户用电用水量较大和用车频繁, 造成周边农户用电用水紧张、污水垃圾增加和村庄交通拥堵等公共资源供给不足的问题。

(四) 管理缺失带来社会风险

农村社会是以土地关系为核心形成的村社结构, 村庄的治理与土地分配、村民身份紧密相关, 土地制度的调整事关村民利益, 必然影响农村的社会治理 (41) 。越来越多的外来人口在银桥镇流转宅基地和房屋使用权, 在多个方面影响着基层社会治理。外来人口占用宅基地资源, 加剧了宅基地资源的紧张和增大了环境承载量。由于目前村落污水处理系统处理能力是按自然村人口发展规划设计, 若经营户数量不断增加会增大污水处理系统运行负荷, 加剧生态保护的压力。部分投资人为追求利益最大化, 在建筑体量和建筑形式等方面存在超面积建设和违背白族建筑风格的情况。乡村客栈盲目建设、重复开发、环境破坏等现象已经出现。上述问题若不及时解决, 将影响镇村经济、社会和环境的协调发展。

三、权利结构与分置路径

宅基地“三权分置”改革是一项政策性很强的工作, 要在实践探索基础上系统思考, 加强配套制度和政策研究, 厘清“三权分置”的权利结构及实现路径。银桥镇按照《云南省大理市农村宅基地制度改革试点实施方案》, 将中央顶层设计与基层实践探索相结合, 立足实际创造性地落实全国农村宅基地制度试点改革要求。在试点工作中, 银桥镇始终坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”, 建立健全依法公平取得、节约高效使用、自愿有偿流转的宅基地管理机制, 为推进农村宅基地“三权分置”改革提供经验借鉴。

(一) “三权分置”的权利结构

农村宅基地制度包括产权制度与管理制度, 产权制度是基础, 管理制度是准则 (42) 。所有权、资格权、使用权是农村宅基地“产权束”中的关键性权利。进一步清晰界定宅基地产权权能, 将目前的宅基地“两权” (虚置的集体所有权和无限期的使用权) 进一步细分为“三权” (集体土地所有权、农户宅基地资格权和农民房屋财产权、农户宅基地和房屋使用权) , 并按照“分置运行”的思路推进改革, 有利于彰显“三权”的各自功能和整体效用 (43) 。准确界定“三权分置”中各项权利的各自权能, 构建层次分明、结构合理、平等保护的格局, 是保障宅基地“三权分置”的基础。“土地所有权是一切财富的来源。” (44) 农村宅基地“三权分置”改革必须坚持集体所有权的根本地位, 把维护和巩固集体所有权作为重要任务。土地集体所有权人对集体土地享有依法依规管理、处分和收益等权利。资格权是赋予集体成员的宅基地基本保障权, 在保障的基础上激活相关权益 (45) 。宅基地资格权人享有获得居住保障的权利和相应的财产权利。宅基地使用权人在依法取得的使用期限内对宅基地享有占有、使用和依法取得相应收益的权利。适度拓展宅基地及地上房屋的用途和流转范围, 有利于盘活闲置宅基地和闲置农房, 提升使用价值。实施“三权分置”制度, 在保留集体所有权的前提下, 通过资格权与使用权的分置, 使宅基地产权结构发生了调整, 扩大了宅基地的使用主体和相关用途, 使资源配置与财产功能得到了更大程度的释放。农村宅基地“三权分置”的权利结构见图1所示。

(二) 集体所有权的实现路径

落实集体所有权的前提是清晰地认定集体经济组织成员。银桥镇坚持以户籍为基础, 以法律法规和村规民约为依据, 以履行成员义务为条件, 以群众民主评议为结果, 综合户籍关系、土地承包、居住情况、履行义务等因素, 以村民小组为单位全面认定了集体经济组织成员, 确保集体经济组织主体不落空, 并且在成员有序增减的动态管理中保持相对稳定性。落实集体所有权的重要路径是行使处置权、管理权和收益权。

1. 行使处置权能

宅基地处置权是指农村集体作为集体土地所有权人通过划拨、调整、收回宅基地等方式处置农村住宅建设用地的行为。构建和完善农村宅基地有偿退出机制是盘活农村闲置宅基地资源、推进土地资源集约利用、缓解建设用地供需矛盾的有效途径 (46) 。银桥镇试点工作中赋予了集体经济组织对闲置宅基地进行调整和收回的处置权。针对宅基地管理中“批新不让旧”、房屋“建新不拆旧”, 原来的老宅日益荒废, 导致农村建设“只见新房、不见新村”, 外实内空、外新内旧、外齐内乱的“空心村”现象, 银桥镇启用了有偿收回并统筹利用村庄闲置宅基地的“空心村”整治机制: (1) 通过合理补偿方式回收集体土地。对土地和地上附着物分家析产后, 将需要拆除的房屋、构筑物、宅基地统一收归集体, 并由集体予以合理补偿。 (2) 统一拆除、规划、配套基础设施。 (3) 建章立制, 统筹使用整治的建设用地。严格执行“批新让旧、一户一宅”的规定, 按照“农户申请、村民小组审查、村民代表大会讨论公示、村委员会审批、镇政府备案”的程序, 公开、公平、公正地有偿安置给符合条件的农户。在试点工作中, 153户农户签订了《银桥镇“空心村”整治宅基地使用权收回协议书》, 收回整治面积33.14亩, 重新规划了62宗宅基地和两个农贸市场。另外, 严格执行村民住宅用地“一户一宗、退旧批新”的政策, 村民新批宅基地, 必须将旧宅基地交回村集体, 或在村集体的指导下转让给符合宅基地使用权分配条件的住房困难户。2014年以来, 银桥镇签订“批新退旧”协议38份和“批新让旧”流转归并协议65份, 按照“合法取得、房地合一、符合规划”的原则, 在集体经济组织内部成员间转让给符合宅基地使用权分配条件的农户。

图1 农村宅基地权利结构框架图

2. 强化管理权能

银桥镇宅基地规划建设管理坚持村庄规划引领, 按照“城乡一体化、全域景观化、建设特色化、管理精细化”的要求, 建立了严格的审批监管制度。通过实践探索, 厘清了“一户一宅”中关于“户”与“宅”的界定标准。“户”是指取得本集体经济组织成员资格的家庭自然户, 一般由户主、配偶、子 (女) 、父 (母) 等家庭成员组成, 不按户口簿认定。“宅”是指能基本满足生产生活需求的宅基地, 主要包括住房、厨房、圈房、天井等宅院, “一院多户”中, 一户有三间住房以上 (含三间住房) , 或实际占地面积大于110m2能够满足生产生活需求的, 按“一宅”确定。在宅基地建房管理上, 从单一的“土地来源合法性”向“一户一宅、用地面积、占地面积、建筑面积、建筑风格、环保设施”等综合性精准规范化管理转变, 重点解决弱势群众的“住有所居”诉求。同时, 注意减轻洱海流域建筑承载量, 有效传承白族传统民居文化。在传承青瓦、白墙、坡屋顶、墙体彩绘等白族房屋建筑风格的基础上, 规定建筑物高度不能超过3层、12米, 一层占地面积不超过150m2, 总建筑面积不超过450m2。另外, 至少需要建设3格2m3化粪池一个, 对生活污水进行全收集。农户建房必须办理规划建设许可证和准建证, 做到按规划选址、按设计建设、按图纸施工。房屋建成后, 必须通过村集体组织的竣工验收, 才能进行不动产登记, 办理不动产证。银桥镇将宅基地审批与村庄规划建设管理有机结合, 建立了从宅基地审批、规划建设许可、住房竣工验收到农村不动产登记颁证的制度化管理体系。银桥镇各村集体将宅基地审批、居民建房管理、农村房地一体不动产登记审核认定等事项按照银桥镇政府的要求纳入农村土地规划建设的网格化责任制管理内容, 促进了政府管理职能在基层的延伸和落实, 有利于实现无违法占地和无违章建设行为的目标, 构建起农村土地民主管理机制。

3. 探索收益权能

收益权是农村宅基地所有权的核心权能之一。农村宅基地所有权的构建必须使农民集体能够分享到土地收益 (47) 。国务院在1989年12月批转国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作请示》的文件中提出:“进行农村宅基地有偿试点, 以规定用地标准为红线, 进行差别性收费”。在有偿使用政策的支持下各地方开展了有偿使用的实践探索。但是, 为减轻农民负担, 中共中央办公厅、国务院办公厅于1993年7月《关于涉及农民负担项目审核处理意见的通知》中取消了农村宅基地有偿使用费和农村宅基地超占费等收费项目 (48) 。由此可见, 收取农村宅基地有偿使用费用“法无授权不可为”, 必须获得国家法律或政策的认可方可依法依规实施。国土资源部《关于云南省大理市农村宅基地制度改革试点实施方案的批复》 (国土资函[2015]408号) , 要求试点探索宅基地有偿使用方式, 这是银桥镇在试点期限内构建村集体对宅基地收益权的重要依据。银桥镇按照“划定等级定价, 超占收费”的原则, 把农村实际使用的宅基地的价值以有偿使用费的形式收归村集体, 由村集体把这部分收入作为村集体共有收益, 按照“取之于户, 用之于村, 使用得当”的原则, 统筹用于村内道路、水电、保洁、绿化等村庄公益事业建设。对历史形成的“一户多宅”“少批多占”“闲置宅基地”“主体资格不符合占有宅基地”等问题, 按照“使用者付费”的产权安排思路, 由村集体经济组织制定办法收取有偿使用费, 以经济手段制约宅基地的占有和鼓励宅基地的退出。2016年度全镇各村组按照30元/m2·年的标准收取103户超占户土地有偿使用费42万元。2017年, 对改变宅基地用途如经营餐饮、客栈的住户, 收取土地收益调节金, 收费标准由村集体民主研究确定 (10元/m2·年至220元/m2·年) , 共向131户经营户收取了土地收益调节金218万元。

(三) 农户资格权的保障路径

农户宅基地资格权是指集体经济组织成员以户为单位依法获得一定面积的宅基地用以建造住房, 并享有确权、抵押等相关财产权益的身份权利。稳定农户宅基地资格权的核心是保障农民居住权和住房财产权。保障居住权是指让农民“户有所居”, 让每户都有自己的居住场所。保障农民住房财产权, 既要使农户有权依法依规就住房所有权和宅基地使用权设定抵押、担保, 有权自愿有偿退出宅基地, 又要防范外来资本到农村大肆炒房炒地、损害农民财产权。

1.“统规自建”落实宅基地取得资格

为切实解决许多住房困难户在村庄规划区找不到土地导致宅基地指标落地难以及农村建房分散、监管难、少批多占、基础设施配套难等问题, 进一步盘活村庄规划区的死角地、空闲地, 有效满足农村建房需求, 切实落实农户的宅基地资格权, 银桥镇坚持“政府引导、村级主体”, 探索实施了农村宅基地集中规划、定点审批的“统规自建”模式。首先, 村组按照不高于10万元∕亩的土地补偿价格从农户手中收回用于集中规划建设宅基地的地块。然后, 编制宅基地及公共设施修建规划, 按照“分期建设”的原则将宅基地公开、公平、公正、有序地有偿分配到亟须建房的住房困难户, 有计划地满足村民近期和远期的建房用地需求。银桥镇辖区内有8个村委会、32个自然村, 村集体有偿流转收回村庄规划预留建设用地397亩, 共规划792宗建房用地, 已将其中的375宗分配到住房困难户。“统规自建”模式体现了宅基地分配和建设管理的“六个转变”试点理念:从分散建设向集中建设转变;从无序落地向规划引领转变;从农户行为向集体意志转变;从行政管理向社会治理转变;从粗放模式向集约用地转变;从难以监管向高效监管转变。

2.“确权颁证”认定宅基地财产权利

产权登记既是一种官方认定的具有权威性的权利证明, 也是一种发挥宣示作用的权利公示, 有助于澄清权利关系 (49) 。土地登记颁证是明晰土地产权、保护土地权利人合法权益的重要法律手段, 也是规范土地管理和促进合理利用土地资源的关键举措 (50) 。银桥镇通过推进农村“房地一体”的不动产登记, 依法公正地将集体土地的资格权落实到本集体的每个农户, 充分维护农户占有、使用、流转、抵押、退出宅基地等各项权能, 形成登记记载权利、证书证明权利的确权登记制度。按照入户调查填写《不动产权籍调查表》、第三方作业单位实地测量出具《不动产测量报告》、农户提交《不动产登记申请书》、镇政府和村组分级审查《不动产分级认定表》、公示《不动产首次登记公告》和无异议后颁证的程序, 建立了农村房地一体不动产登记制度体系和确权颁证工作流程。2017年, 该镇在沙栗木庄村、磻曲村、上阳波村试点颁发“房地一体”不动产权证书, 2018年在全镇范围推进确权登记颁证工作。

3.“抵押担保”拓展宅基地用益物权

从“房地一体”原则来讲, 农村住房财产权包括农户的房屋所有权和宅基地使用权。房屋所有权归属私人, 可以正常抵押和流转。问题在于宅基地使用权流转的受限使其难以成为金融机构融资的抵押物 (51) 。为保障农户宅基地用益物权, 镇政府制定了《银桥镇农村住房财产权抵押担保办法》, 探索增加农民财产性收入渠道。镇内农民可在云南省农村合作银行大理市分行银桥镇支行申请办理农民住房财产权抵押贷款。当抵押人不能依照约定履行债务时, 抵押权人实现地上房屋抵押权时可以拍卖、变卖或以《担保法》规定的其他方式实现抵押权。房屋的抵押权实现时, 因涉及宅基地使用权, 必须遵守集体组织内部成员的优先受让制度。目前, 银桥镇共有875户在云南省农村合作银行大理市分行银桥镇支行办理了农村住房财产权抵押贷款, 贷款金额8292万元。农村住房财产权抵押担保方式的实施, 有效解决了农村资产抵押难、价值评估缺少、贷款额度小等问题, 打通了金融服务农村的“最后一公里”。

(四) 房地使用权的放活路径

通过流转使用权, 放活生产要素功能较强的宅基地和地上房屋使用权流转权益, 有利于在盘活利用闲置宅基地和优化土地资源配置中增强使用权的财产收益功能。适度放活宅基地使用权, 要着眼构建农村宅基地使用权制度, 实现使用权从宅基地权利体系中有序、高效、稳妥地分离出来。在依法保护集体所有权和农户资格权的前提下, 既要平等保护承租人依流转合同取得的土地使用权, 又要严守改革底线, 坚持规划引领, 严格实行土地用途管制和限定期限, 在防范风险中协同推进改革, 充分释放改革红利。

1. 坚持居住权底线

扩大宅基地使用权流转范围是一项涉及农民切身利益和社会和谐稳定的系统性农村土地制度重大改革, 关系到整个国民经济的平稳健康运行, 在具体施行时要加强风险防范 (52) 。政府采取谨慎态度推进宅基地使用权流转, 要着重做好防范农村宅基地使用权抵押和流转中农民利益受损, 以及宅基地使用权流转导致农民“流离失所”而影响社会稳定等方面的风险 (53) 。为妥善推进农民住房财产权抵押贷款试点工作, 大理市人民政府制定了《大理市农民住房财产权抵押贷款试点工作实施方案》和《大理市农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金管理实施细则》。大理市人民政府先期设立500万元风险补偿基金, 专项用于补偿金融机构发放农民住房财产权抵押贷款造成的呆账损失。贷款发生损失后, 由风险补偿基金和贷款金融机构按照2∶8比率承担贷款本金损失风险, 即由市财政从风险补偿资金中给予20%的补偿, 其余80%由金融机构承担。确保农民“户有所居”是设定房屋财产权转让的底线 (54) 。为妥善解决宅基地“三权分置”及产业经营发展中可能产生部分农户无房居住的问题, 银桥镇上阳波村计划由合作社出资建设农民公寓, 尝试采取“一户一房”租赁等方式保障农户居住权。

2. 激活流转权潜能

土地是一种典型的没有规划就面临市场失灵的要素 (55) 。村集体必须强化村庄的建设规划权, 对农民宅基地的使用和流转情况进行规范管理和监督, 促进农民宅基地使用权流转的市场交易行为必须在规划引领下有序进行 (56) 。通过规划引领农村宅基地的“三权分置”, 既能克服市场失灵的无序发展风险, 也能有序推动农村闲置宅基地资源的优化配置, 促进经济社会科学发展。银桥镇遵循“多规合一”的理念, 按照“发展规划定目标、土地规划定指标、生态规划定界标、村庄规划定坐标”的基本思路, 在充分尊重村民意愿基础之上, 修编各自然村2017年—2025年的村庄规划。在修编村庄规划过程中, 结合保护生态环境、田园风光和民族历史文化的要求, 合理布局地上地下基础设施, 明晰村庄保护和发展空间, 强化村庄风貌控制, 确保村庄规划具有科学性、针对性和可操作性。通过规划引领村集体对土地使用权适应性调整和有序流转, 使宅基地资源从粗放利用向集约利用转变, 消除了农户建房少批多占的现象, 避免了土地私下无序流转, 根除了死角地, 杜绝了新的路边村、田中村、空心村。

3. 释放发展权红利

《云南省大理市统筹推进农村土地制度改革三项试点实施方案》强调注重改革的协同性, 提出“全面统筹推进农村宅基地制度改革与农村土地征收制度改革、集体经营性建设用地入市改革, 协调农村土地制度改革与农村综合改革、新型城镇化等多项改革的联动关系, 放大改革效应, 带动全面改革深入推进”。银桥镇在探索宅基地“三权分置”的实践中, 将农村集体经营性建设用地入市与盘活利用闲置农房和宅基地统筹规划, 缩小了征地范围, 同时又为乡村振兴提供了用地支撑。按照项目化运作思路, 将银桥村4.3亩闲置宅基地和阳波村8亩古旧建筑院落作为农村集体经营性建设用地入市试点, 促进了乡村旅游业的发展和农村三产融合与集体产权制度改革等综合性示范效应, 进一步释放了增加宅基地经营用途发展产业的改革红利。

四、经验与启示

农村宅基地制度改革不仅是一个完善政策的法律问题, 更是需要有经济基础作为支撑的经济问题, 有政治引领作为保障的政治问题, 需要在公益与私益之间努力寻求平衡点的社会问题 (57) 。农村宅基地制度试点改革中面临的困难和问题的根源主要是产权设置不当、权利内涵不清、权能关系不顺、权益保障不足等产权设置问题, 但是也有“法不责众”的管理缺失等因素。通过试验分析, 我们认为:解决这些问题, 既要坚持制度建设的内在逻辑, 又要注重外部环境的客观影响。在加强相关理论研究和改革风险管控的同时, 要尽快完善相关的法律法规为宅基地“三权分置”改革提供稳定的制度保障。为妥善处理“三权关系”和正确运用“三权分置”理论指导改革实践, 2018年6月大理市委、市政府制定印发了《大理市关于积极探索宅基地所有权资格权使用权分置的实施意见》, 促进全市有序推进农村宅基地“三权分置”改革探索。

(一) 保持和谐稳定是底线

农村宅基地改革的基本要求是提高农村土地资源的利用效率、增进农户财产权的平等保护、维护农村社会稳定 (58) 。农户转出宅基地使用权, 应规定其必须有稳定的就业和固定的居住场所等条件 (59) 。只有建立规范的宅基地使用权流转制度, 在保障农村村民“户有所居”的居住权前提下, 推进宅基地使用权适度流转, 才能实现既促进集约节约高效利用宅基地, 又能促进经济社会和谐稳定发展。因此, 在审慎推进宅基地“三权分置”改革进程中, 要着力构建“户有所居”的农民住房保障体系。遵循节约集约用地理念, 探索符合各地自然条件、人地关系、民族传统、发展水平, 满足农民居住条件的一户一宅、一户一房、农民公寓、农民住宅小区等多种宅基地配置模式, 并探索各地“限地又限房”的农村宅基地及房屋建设标准体系, 在公平节约用地中保障农民“户有所居”。

(二) 完善法律制度是保障

大理市银桥镇是全国农村宅基地制度改革的试点地区, 在取得了法律授权的前提下, 改革突破了《物权法》《担保法》和《土地管理法》中在试点期间暂停执行的相关条款, 取得了明显成效。但试点期限结束后能否深入实施则有待于相关法律法规的修改、完善或调整作为保障。例如, 现行《物权法》按照大陆法系传统, 没有把宅基地“资格权”作为独立的物权对待, 而且规定了宅基地使用权不得抵押。因此, 需要在试点的基础上, 结合我国国情尽快创设宅基地“资格权”, 并赋予其占有、使用、收益等权利。深入推进宅基地“三权分置”, 要按照健全“归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格”的农村土地产权制度目标取向, 结合宅基地产权特点深入研究确定“所有权、资格权、使用权”权能、权利边界及其相互关系的法律法规保障体系。通过修改《土地管理法》和制定农村宅基地管理的相关条例等方式, 保障“土地所有者”农民集体依法依规行使集体所有权, 并监督占有和使用宅基地的主体充分、合理、规范利用土地。依法理清“土地占有者”农户和“土地使用者”流转主体在宅基地流转期限内占有、使用并取得相应收益的权利边界及相互权利关系, 平等保护不同权利主体依法行使和处分其权能, 增强改革的法律保障预期。

(三) 实现还权扩能是核心

现行的农村宅基地制度存在使用权权能单一的问题, 仅体现了居住权的保障, 缺乏财产权与使用权。农民在宅基地上建设的房屋财产无法产权化, 不利于房产增值及实现增值收益的问题 (60) 。宅基地管理和使用制度的改革, 必须从产权制度入手, 完善宅基地产权权能, 逐步建立农村宅基地流转市场和建立合理的宅基地流转收益分配机制 (61) 。“三权分置”制度是对现有农村土地制度的发扬和优化, 在认可现有农村土地制度和农村土地利益格局的基础上, 进一步界定和明晰土地所有、占有、使用、收益等各项权能在不同主体之间的分布, 可以实现公平与效率的有机统一 (62) 。推进农村宅基地“三权分置”改革, 必须在土地公有制的框架内扩张权能, 进一步明晰宅基地“产权束”中各项权能的内涵, 有序推进各项权能分置运行, 通过赋权于民、厘清权能归属, 激励各主体利用好土地的各项权能。

(四) 集约利用土地是目标

农村宅基地节约集约利用制度是我国农村宅基地制度的重要部分 (63) 。农村宅基地的主要问题不是总量供给问题, 而是分配不均和利用效率低下的结构性问题, 关键在于盘活存量和控制增量。我国宅基地无偿无限期的福利分配制度导致了农村集体建设用地资源配置的结构性失衡。一方面, 限制宅基地流转范围助长了农村宅基地无序扩张和蔓延, 形成了“有房没人住”的“空心村”和“闲置院落”;另一方面, 人多地少的国情加剧了新增宅基地取得困难, 产生了“有人无房住”的住房困难户。宅基地“三权分置”不仅是土地制度的产权再造, 更是重塑城乡土地权益关系。通过农户宅基地使用权在更大范围内有限期流转, 可以盘活农民闲置宅基地和闲置农房, 发挥土地资源的要素功能, 助力乡村振兴, 实现“人人有房住”和“房房有人住”。

(五) 激发主体活力是基础

深入推进农村宅基地“三权分置”制度改革, 既要考虑历史, 又要关注现实;既有经济因素, 又有社会因素;既要遵守法律法规, 又要进行人文关怀;既要考虑国家政策, 又要立足地域文化, 必须激发基层各主体主动参与改革的积极性和组织性。社会成员的组织化程度越高, 社会运行的成本就越低, 越容易实现社会和谐稳定 (64) 。银桥镇结合村民自治提升了宅基地制度改革的组织化程度, 建立了村规民约和村庄规划建设网格化管理制度, 组建了村庄规划管理员队伍。通过实施规划建设日常巡查监管机制, 村集体经济组织对村内集体建设用地、公益建设用地、村民建房、规划管理、矛盾调处等方面进行管理和监督, 切实维护了村民和集体的公共利益。

原标题：农村宅基地“三权分置”的权利结构与实施路径——基于大理市银桥镇农村宅基地制度改革试点

作者：刘圣欢 杨砚池 华中师范大学经济与工商管理学院

基金： 国家科技重大专项研究课题“洱海流域社会经济结构调整控污减排与生态文明体系建设示范工程” (2013ZX07105-005-04-03);

来源：华中师范大学学报(人文社会科学版)2018年05期

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