国家规范平台经济（规范发展平台经济的若干思考）

来源：中国经济周刊-经济网文|刘新民，今天小编就来聊一聊关于国家规范平台经济?接下来我们就一起去研究一下吧!

国家规范平台经济

来源：中国经济周刊-经济网

文|刘新民

随着信息技术进步和商业模式创新，快速崛起的互联网平台经济，成为推动我国数字化发展的重要力量。但日益增多的平台经济领域垄断问题，严重扰乱市场秩序、损害消费者权益。为此，国家加大了反垄断执法力度，并出台了《关于平台经济领域的反垄断指南》（以下简称《指南》）。互联网平台经济具有网络效应、技术融合、跨界发展、动态竞争等新特征，使得反平台经济垄断面临理论阐释、法律滞后、行为认定、激励约束、合力执法等五大难题。建议系统思考、科学谋划、妥善处理，以实现反垄断经济效应、社会效应、法律效应相统一。

一、 破解理论阐释难题，加强反垄断的理论指导

同传统经济相比，平台经济在企业边界、产业特征、市场结构等方面均发生明显变化，而传统理论尚无法对此给出权威阐释和指导。第一，梅特卡夫定律冲击规模报酬递减规律。传统经济学认为，在技术水平不变的条件下，企业产出增加的比例一开始会大于生产要素增加的比例，从而带来规模报酬递增；但发展到一定规模后，由于协调成本增加等原因，产出增量会小于生产要素投入增量，即出现规模报酬递减。而在平台经济中，由于大数据和人工智能技术快速发展，会带来交易成本大幅下降，且数据要素具有非排他性特征，平台经济网络效应明显，使用者越多则平台价值就越大。这就是梅特卡夫定律，即平台网络价值同用户数的平方成正比。这一规律冲击甚至颠覆了规模报酬递减规律。

第二，“长尾理论”冲击“二八定律”。在传统经济时代，商家普遍重点关注那些在20%的畅销商品上创造8 0 % 收益的客户群，却往往忽略那些80%的冷门商品及相关客户群。但平台经济存在“长尾理论”，即由于个性化定制等新商业模式以及平台强大的链接能力，使得平台能够把小众商品和小众市场汇聚成同主流市场相匹敌的大市场，从而推动经济驱动模式从主流市场向非主流市场转变。

第三，双边市场学说冲击企业边界理论。美国经济学家科斯的企业边界理论认为，市场和企业是配置资源的两种机制，当企业内交易的边际费用同市场中交易的边际费用相等时，企业和市场就达到了均衡，这个均衡点就是企业的边界。而在平台经济条件下，市场主体通过平台进行交易，平台构成双边市场。而双边市场具有的网络效应（用户越多对平台及客户越有利）、数据及机器学习效应（数据持续智能累积并精准分发匹配）、转换成本和锁定用户效应（通过增加实用性以及系统不兼容等手段防止用户流失），会加速市场集中化和平台规模化。基于以上研究，有专家认为，继政府和市场之后，平台成为一种全新的智能化资源配置方式；平台经济的市场结构不是趋于竞争，而是趋于集中和垄断。由此可见，平台经济是一个具有很多新特征的多面性矛盾体，人们对其发展规律的深入认识和把握还需要一个过程。传统经济理论很难对平台经济及其垄断行为作出深入分析，导致人们对反平台经济垄断的思想认识难以及时统一、垄断行为难以及时认定、相关法律法规难以及时修改等问题。

因此，宜加强对互联网行业、数字经济、平台经济的理论研究，以深入了解平台经济的发展趋势、发展规律及其对垄断行为的影响。鼓励跨领域、跨学科的交流和合作，支持政府、高校、平台企业等组成联合研究小组，重点深化竞争理论和垄断理论研究，以统一思想、扩大共识。建议在高校设立数字经济与平台经济专业，加强学科建设、人才培养、国际交流互鉴。通过加强对平台经济领域反垄断经典案例的深入剖析，从中总结经验、明晰机理。

二、 破解法律滞后难题，健全反垄断的法律体系

生根并发展于工业经济时代的传统反垄断法律法规，已无法有效规范数字经济时代下部分经济活动和垄断行为。尽管美国和欧盟反平台经济垄断的相关实践已达30年，但政府、社会、企业、学界至今在市场结构、认定方法、垄断影响、法律运用等重大问题上尚未形成共识。我国反垄断法实施已10多年，存在很多需要完善的地方。《指南》虽然指明了反平台经济垄断的原则和方向，但尚有一些问题需要深入研究。

第一，立法的目标问题。在平台经济时代，反垄断法立法目标需要统筹公平竞争、创新和效率、消费者权益保护、国际竞争、国家安全等，这将涉及对立法思路、基本原则、整体框架、行为规制、分析工具等的重大修改和完善。

第二，数据的确权问题。很多平台行为就是数据行为，数据所有权决定平台的行为边界，但由于相关立法缺乏，导致平台的数据权属不清晰，很多平台行为边界（包括垄断）难以依法清晰界定。

第三，《指南》的细化问题。尽管《指南》对相关市场界定、滥用市场支配地位的认定、涉及协议控制架构的经营者集中申报等前沿问题均已作出积极回应，但其合理边界尚需细化量化，更需在实践中加以验证。此外，《指南》并未明确对于既往应申报而未申报的协议控制架构经营者集中交易如何处理；而如果处理，亦需明确时间界限问题。

第四，法律的解释问题。对我国已颁布实施的反不当竞争法、反垄断法的具体法律条文，在理解上尚存分歧， 有些概念和重要原则有待进一步明确细化。由于相应司法解释未能及时跟上，也给法院的案件判决带来不少困难。以惩罚性赔偿为例，反不正当竞争法只规定商业秘密可适用惩罚性赔偿，而民法典则规定，对知识产权侵权也可适用惩罚性赔偿，亟须相关司法解释予以明确。

因此，宜加强我国反垄断法律体系建设，以良法善治保障新业态新模式健康发展。第一，抓好反垄断法修改工作。建立同高标准市场体系相匹配的反垄断法律制度体系，在反垄断法中宜增加强化竞争政策基础地位、鼓励创新、加强平台经济等新业态监管等内容，并增加超级平台的新型基础设施地位和义务条款。出台更多平台经济领域反垄断规范文件和配套细则，以填补这方面的规制空白。宜把当前社会各界反映强烈的数据霸权、恶意收购、拒绝交易等明显垄断行为纳入其中，并加强同反不正当竞争法、电子商务法、数据安全法等的统筹协调和有机衔接。

第二，健全反不正当竞争法的配套法规体系。国务院有关部门宜尽快完善配套行政法规，细化对不正当竞争行为的认定要件、判定标准；最高人民法院和最高人民检察院宜及时出台相关司法解释，指导各地开展司法实践；各地区宜结合本地实际制定有特色、可操作的地方性法规。

第三，健全数据法律体系。明确数据所有权、使用权、收益权，建立数据资源确权、流通、交易、应用开发的规则和流程。建立公共数据共享负面清单制度，推动公共数据深度开放、全面共享，为平台经济发展提供支撑。宜根据分类分级标准，建立平台经济数据共享正面清单制度，打破信息壁垒、防止数据垄断，并对各平台的数据开放共享程度及质量开展定期评估。严禁平台滥用数据，侵犯消费者合法权益。

第四，健全行业自律体系。支持互联网行业协会等完善网络社会规范、自律公约、商业惯例等非正式规则体系，强化行业自律。督促平台企业践行社会责任，完善内部质量控制体系、售后服务体系等，以实现经济效益和社会效益相统一。定期发布《平台经济发展年度报告》，分析主要平台经营情况和竞争行为，对各类不正当竞争行为进行分析研判和风险提示，引导平台企业提前关注、主动整改。

三、破解行为认定难题，提高反垄断的精准性

对平台经济的“二选一”、大数据“杀熟”、拒绝交易等垄断行为较好认定，但由于界定方法、证据获得难等原因，对部分交易行为暂时还难以判断其是否构成垄断行为。

第一，界定方法难题。界定相关市场是反垄断分析的起点。传统方法是采用假定垄断者测试法（SSNIP），即对该产品进行小幅但很显著且非临时性的涨价，以观察该产品消费者是否会转向购买其他产品来进行判断。而以零价格（免费）甚至负价格（价格补贴）形式提供的平台经济部分商品，其竞争重心转向商品差异化、质量、消费者体验等非价格竞争，以价格为基础的SSNIP法无法发挥效用。基于此，《指南》主张采用的替代性分析，也不能完全适应多边平台的跨境交易。

第二，市场支配地位难题。在传统反垄断分析框架下，市场份额往往通过经营者在相关市场中的销售量（额）来测度。而平台经济是范围经济，其必要的市场份额是合理的。对此，《指南》规定确定市场份额可以考虑活跃用户数、点击量、使用时长、市场份额持续时间等因素，但这一规定只是方向要求，如何落地尚存在一些困难。进一步说，即使平台相关市场份额较大，但平台内同类商品经营者也是充分竞争者，且线下线上具有很强的相互替代性：即使平台拥有垄断地位但也很难实施垄断行为，因为消费者还可选择在线下购买。

第三，及时识别难题。尽管《指南》明令禁止“ 利用技术手段进行意思联络”、“利用数据、算法、平台规则等实现协调一致行为”等，但政府监管能否及时识别上述违法行为仍是一大挑战。比如，算法共谋会形成数字卡特尔，但其算法规则可以智能化设置，以实现算法改进和规避，而现有监管技术和手段对此很难有效发现。

因此，宜对平台经济的明显垄断行为给予及时认定和严厉打击。比如，大幅提高罚款标准、果断实施拆分、直接取消业务资质等，以产生强大威慑力。而对其他一些看不清、看不准的类垄断行为，则宜按照谦抑原则，不作“有罪推定”，重点是探索更为科学和精准的判断方法。

第一，探索定性分析方法。平台经济领域反垄断执法宜重在分析垄断损害而非市场界定，不宜将市场界定作为反垄断执法的前置程序，如有直接证据足以证明平台企业存在垄断行为，就不再需要进行市场界定。

第二，探索综合分析方法。在考察平台行为是否对竞争产生影响时，宜将技术进步、交易便利、动态竞争等纳入分析过程。同时，在对涉嫌违法行为的损害认定中，在必要时可增加“若无测试”，即将涉嫌违法行为影响下的市场竞争状况同假定该行为未发生时的状况进行对比分析，以进一步判断其是否构成垄断行为。

第三，探索人工智能方法。大数据的天然留痕留印，也给认定平台经济垄断行为提供了技术支撑。近期浙江省推出的平台经济数字化监管系统（浙江公平在线），就是运用区块链技术进行在线实时存证固证，对“二选一”“大数据杀熟”等 5种行为进行靶向监管。宜借鉴浙江做法，依托国家“互联网 监管” 系统，推动监管平台同企业平台数据互联互通，加强交易数据分析比对，开展在线监测、在线识别、源头追溯、证据固定等，提高对违法违规线索的发现识别能力，实现以网管网、线上线下一体化监管。

四、破解激励约束难题，提高反垄断的整体效能

从静态角度看，垄断会抑制创新、降低市场竞争效率。但从动态角度看，经济效率除包括静态资源配置效率和生产效率外，还包括动态创新效率，且动态创新效率更重要。很多企业做大做强，并非依靠垄断，而是依靠积极创新，进而占领市场、积累财富。创新驱动和动态竞争特征明显的平台经济，更需加大创新投入，以保持竞争优势。正因如此，很多专家认为，平台经济领域反垄断的重点，宜更多放在激励企业加大研发投入，并依靠创新获得合理的垄断利润。比如，2 020年百度公司核心研发投入168.5亿元，占其核心收入的21. 4%，其人工智能专利申请量和授权量已连续三年位居我国第一位。企业长时期、高强度研发投入必须依靠一定的市场规模和合理的垄断利润，唯其如此才能形成竞争和创新的良性循环。诺贝尔经济学奖获得者罗默认为，垄断利润是市场研发投入的发动机。专利权保护制度正是利用垄断激励创新的典范。这样一来，做强平台经济又会增加垄断风险。目前，我国不少平台企业已逐渐从规模扩张期转入资源掌控期，不规范竞争行为集中出现。比如，过度采集用户信息、恶意收购竞争对手、“二选一”强迫交易、大数据“杀熟”等。在此情况下，反垄断面临的一大挑战是如何兼顾强化反垄断监管和促进平台经济创新发展，以寻求创新激励和垄断约束的动态平衡。

因此，宜尽快落实“十四五”规划建议提出的“加快数字化发展”的战略部署，继续支持平台经济创新发展。积极倡导“唯有创新才是打破垄断最好武器”的理念，引导平台企业勇攀数字技术高峰、增强国际竞争力；同时，依法规范发展，坚决维护公平竞争的市场环境。第一，把创新成果作为重要评价指标。鼓励平台企业加大研发投入，对那些攻破美西方“卡脖子”技术的平台企业，国家可给予政策支持。在具体操作中，如果大型平台企业研发强度明显低于国外对标企业，则可认定其主要是依靠市场支配地位获得竞争优势；如果其研发投入强度在较长周期（比如5年）持续明显下降，则宜予以关注和提醒，并适时启动反垄断调查。这样就可以引导平台企业奋力走技术创新发展道路，并防止其资本无序扩张。第二，允许平台企业获得合理利润。可结合技术进步、市场结构、竞争状况、消费者依赖度等情况，制定特定行业合理利润参考值，并限定合理期限（比如 5年），以激发平台企业创新活力，提高我国平台经济的全球创新力和竞争力。采取完善的激励约束机制，推动大型平台企业通过自主创新、共享创新等主动拥抱政府监管、积极回应社会质疑，成为推动我国创新发展的生力军。

五、破解合力执法难题，强化反垄断的体制保障

目前我国由国家市场监管总局统一行使反垄断执法职能，但其执法力量和体制机制尚存在一些制约。第一，执法力量不足。平台经济垄断行为的专业性、隐蔽性、动态性，导致对其执法的难度大增，需要数量合理、专业化水平较高执法力量。相比欧美反垄断执法团队动辄上千人规模，我国反垄断执法人员太少，国家市场监管总局反垄断局执法人员编制不到50人，地方监管部门执法人员更少，导致反垄断执法周期过长。第二，执法体制不足。平台经济具有跨地域、跨行业、线上线下融合等特征，目前部门化、条块化、属地化的监管模式难以有效发挥作用。特别是执法机构同行业主管部门的协调配合不够，并因为政出多门而带来政策、标准等相互抵触现象。

因此建议：第一，充实执法力量。基于平台经济垄断行为的特殊性，美国、丹麦、英国等均建立了数字市场监管部门或专门团队，赋予其更多执法权力和资源。我国宜借鉴这一做法，强化反垄断执法力量配备和执法权力，加强专业能力建设，在监管技术升级、执法工具改进、专家队伍建设、工作经费保障等方面予以更多支持。

第二，完善执法方式。对恶意垄断、故意垄断、明显垄断的宜严厉处罚，以儆效尤。同时宜更多采取竞争评估、竞争审查、合规指引等事前监督方式，更多利用约谈督导、行政指导、政策引导等多元执法手段，构建对平台企业合规经营的评价体系和激励机制，提高企业自我改进、拥抱监管的积极性。不宜采用“运动式”执法、“一刀切”执法，以避免从不监管和松监管走向过度监管和过严监管。

第三，理顺执法体制。宜从国家层面加强对反垄断工作的统一领导和管理，加强监管部门协同、区域协同、央地协同，增强执法一致性和协调性，改变“九龙治水、各管一段”的监管模式，提高监管效能。加大对跨区域、跨国性垄断案件查办协调力度，加强信息互换、执法互助，形成监管合力。（作者系中央政策研究室经济研究局副局长）

文章来源：《学习与研究》（中共中央政策研究室主办）2021.5

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