提交听证申请应几日开听证会（也谈听证会听证主持人和听证报告）

“听证”一词属舶来品（也说“泊来品”），意指外来的东西，也指从国外传来的意识理念或物品语言等。听证就是听取当事人“陈述申辩”的意思。为保护尊重“私权”，规范限制“公权”，1996年我国首开听证制度“先河”，率先引入“听证”一词，在《行政处罚法》中设定听证制度，后来又设立行政许可听证制度。屈指算来，“诞生”听证制度距今已近30个年头，听证已然深入人心，也早已走入寻常百姓家。制度实施以来，各级行政执法部门认真推进落实，作出行政决定前，充分听取当事人意见建议，利用委托代理人制度，引导律师和法律实务工作者参与监督，在保证当事人合法权益的同时，业确保了行政决定的合法规范有效。笔者根据多年实践经验，就听证制度发展演变、主持人角色定位及如何果断处理疑难问题，谈些粗浅看法。

——听证制度在我国的设立、演变和发展

（一）听证在《国家赔偿法》中初露“端倪”。在我国，听证一词的“雏形”最早出现在1994年的《国家赔偿法》里，该法第27条规定：“人民法院赔偿委员会处理赔偿请求，采取书面审查的办法。必要时，可以向有关单位和人员调查情况、收集证据。赔偿请求人与赔偿义务机关对损害事实及因果关系有争议的，赔偿委员会可以听取赔偿请求人和赔偿义务机关的陈述和申辩，并可以进行质证。”《国家赔偿法》虽未出现“听证”一词，但内容实为听证制度的法律表述。

（二）《行政处罚法》首开听证制度先河。两年后，1996年《行政处罚法》正式设定了“听证”制度，该法42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”这是听证一词最早在我国行政法律规范中的表述。

（三）听证延伸至行政决策和立法领域。为扣好依法行政“第一粒”扣子，也为确保行政决策的正确和抽象行政行为的合法，1997年《价格法》和2000年《立法法》分别对价格听证和立法听证作出了规定。

（四）依申请启动之行政决定开始引入听证制度。2004年《行政许可法》设立“听证”制度，该法46条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”

（五）行政救济始设复议听证制度。2007年出台的《行政复议法实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据;对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”

（六）省政府令第238号令在“事前、事中”环节均设立听证制度。2012年的《山东省行政程序规定》第32条规定：“重大行政决策有下列情况之一的，决策事项承办单位应当举行听证会；（一）法律法规规章规定应当听证的；（二）可能影响社会稳定的；（三）公众对决策方案有重大分歧的。”《规定》第47条规定：“规范性文件的内容涉及重大公共利益的，公众有重大分歧的，可能影响社会稳定的，或者法律、法规、规章规定应当听证的，起草部门应当组织听证。”《规定》第75条规定：“有下列情形之一，行政机关组织听证的，适用本节规定:1、法律、法规、规章规定行政执法决定作出前应当听证的;2、行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请听证的;3、行政执法决定作出前，当事人、利害关系人主动申请听证，行政机关认为确有必要的;4、行政机关认为有必要听证的其他情形。”

随着法律法规规章陆续出台和配套完善，听证在价格决策、地方立法、行政处罚、行政许可、国家赔偿等诸多领域正被越来越多地广泛运用，贯穿了执法决定的“事前”、“事中”的各个过程，因此，听证制度的设立，不仅是我国行政程建设的重要内容，也是行政制度日渐成熟的重要标志，更是推进依法行政和法治政府建设重要成效的显著证明。

——关于听证主持人及其角色定位

行政执法听证主持人实行资格管理制度。

所谓听证主持人是指在政府法制机构工作2年以上或在行政执法机关工作5年以上，经资格认证后并培训考试合格，方能领取听证主持人资格证。

所谓听证员是指：符合听证资格证的申领条件的人员，在听证会中担任次要角色，配合听证主持人完成听证各项任务，一般听证会配备3名（奇数）具有听证资格的人员，其中1人担任主持人，另外2人担任听证员，遇到复杂问题会商时，按少数服从多数的原则，便于形成表决意见。

此外，听证参加人：包括行政处罚案件当事人及其委托代理人，以及该案调查人员。当事人可以委托1至2名代理人参加听证；当事人委托代理人参加听证的，应当在举行听证前向行政机关提交授权委托书。

另，复议听证的目的是为了查明事实、印证证据，因此，也引入了提炼争议焦点、举证质证、听证辩论等环节。而行政决策和立法听证则更注重参加听证会的人员“范围”，尽可能地宽泛而具有代表性，尽可能汇集各方意见、听取各方建议，最大限度使决策或文件合法公正公平、符合经济社会发展规律、代表最广大群众意愿。

为此，听证主持人和听证员必须了解法律法规规章规定，全面熟悉掌握所要进行的听证流程和重点环节，准确把握好自己角色定位。

——听证主持人要果敢处理好疑难复杂问题和突发情况

听证主持人是确保整个听证会顺利进行的核心、关键和枢纽，听证主持人主导整个听证会的依序进行，能否熟练应对各种复杂问题和突发情况，直接决定着听证会的成败，尤其参会人数多、情况复杂或诉求多元的听证会，更能考验听证主持人和听证员的智慧和水平。

一般而言，大多听证会参照和借鉴法院审判或仲裁审理的办案模式，根据我国按照成文法而非判例的审理特点，行政处罚和许可听证会大多采用大陆法系的“纠问式”审理模式，而非欧美法系的“控辩式”审理方法，而制度设计初衷也是为了查明案件事实，充分听取当事人陈述和申辩，确保行政决定合法合理规范有效。

笔者认为，就听证性质和地位及作用而言，听证会是整个行政执法行为的一个环节和步骤，听证报告也只能作为行政机关作出行政决定的参照，作用虽有限但必须认真组织依法依程序进行。根据笔者多年工作实践，为及时处理解决疑难问题，确保听证顺利进行，提出以下建议供参考：

（一）事前：选好听证主持人。为减少误读，尽可能体现公平公正，举行听证会7日前，在以书面方式向当事人通知听证主持人时，尽量不用本单位人员担任听证主持人。同时听证会场如何设置，申请参加许可听证会人数较多且不来自同一个单位，怎么办？如何处置？等等都需要认真研究、提前谋划、有序应对。

（二）事中：1、当事人申请听证员回避，如何办（主持人决定）？申请主持人回避，又如何处理（报行政机关负责人决定）？2、如何认定当事人无故缺席听证会（理由正当或有不可抗力）？当事人可以委托代理人参加听证会，那么行政机关调查人员可否委托代理人或律师出席听证会（不可，因法无明确规定或授权）？3、如何对待言辞激烈甚至使用不当语言的当事人（不当发言应及时打断、不当辩论应立即制止、也可予以警告）？主持人和听证员应扮演什么角色（应不持观点、不偏不倚、居中进行）。4、提炼双方争议焦点应按照“事实是否清楚、证据是否确凿、程序是否正当、运用法条是否正确、裁量权是否适当”等要求进行。

（三）事后：1、主持人宣布听证会结束，应提醒听证参加人注意什么问题（核对笔录，如有错误请修改，如有遗漏请补正）？2、如当事人听证会结束后要求继续举证时，应允许，告诉必须在5日内提交，否则视为没有新证据，还要适时进行质证（因为未经质证的证据一般不作为有效证据使用）。3、听证期间，听证主持人或听证员如何与当事人、利害关系人及其他听证参加人打交道？如何接触（不得单独接触）？ 4、听证参加人（当事人）拒绝在听证笔录上签字，如何处理（如实记录在案）？ 5、听证会后，提交听证报告应注意那些问题（10日内提交听证报告）？

“行百里者半九十”，听证会给许多新同志带来工作挑战，而复杂疑难听证会也常让老同志感到棘手和无策，随着公众法治观念提升，随着当事人维权意识增强，听证会已成为行政机关的工作常态。“驾轻就熟而游刃有余”处理好听证会遇到的复杂疑难问题，应当也必须成为有关人员的执法“必修课”！

工作心得——2020年8月30日