瞭望环境有价（瞭望环境有价）

生态环境损害赔偿制度已初步建立，但在法律供给相对不足的条件下，为使制度实施由试行更好转变为常态，仍需一部承上启下、弥补不足的高位阶的规范性文件继续对生态环境损害赔偿工作加以指导

《规定》既要明确党委和政府负责制、又要确定部门负责的工作事项，既要对制度实施管理作出整体安排、又要与法律法规追究法律责任的规则机制相衔接

与令赔偿义务人受到限制人身自由的处罚相比，通过磋商让赔偿义务人最大限度履行生态环境损害的修复或赔偿义务，更能彰显构建生态环境损害赔偿制度的效能

文 | 汪劲

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出实行生态环境损害赔偿制度。2015年开始试点、2017年全方位试行至今，生态环境损害赔偿工作已开展七年。

全国试行至2021年底，各地共办理生态环境损害赔偿案件约1.13万件，涉及金额超过117亿元。目前，我国已初步构建起责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

但是，生态环境损害赔偿实践工作中仍然存在一些影响制度深化和实施落地的重大问题，需要尽快通过具有较高效力的规范性文件指导解决。

近日，经中央全面深化改革委员会审议通过，生态环境部联合最高法、最高检和科技部、公安部等11个相关部门共14家单位印发了《生态环境损害赔偿管理规定》（以下简称《规定》）。《规定》对当前生态环境损害赔偿工作实践中涉及的党政领导责任、赔偿范围、牵头指导实施部门、索赔程序启动、磋商机制以及法律适用协调与衔接等具体内容作出了明确安排。

协调推进制度常态化

按照2017年发布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）中提出的要求，各级党委、政府及其所属部门制定了一系列生态环境损害赔偿规章制度和评估鉴定技术规范；十三届全国人大三次会议通过的民法典将生态环境损害赔偿责任作为环境侵权责任的新类型作出规定。此外，生态环境部还分两批发布了“生态环境损害赔偿磋商十大典型案例”；最高人民法院也发布了审理生态环境损害赔偿案件的司法解释并公布了一批典型案例。

生态环境损害赔偿制度已初步建立，但在法律供给相对不足的条件下，为使制度实施由试行更好转变为常态，仍需一部承上启下、弥补不足的高位阶的规范性文件继续对生态环境损害赔偿工作加以指导。它既要明确党委和政府负责制、又要确定部门分工，既要对制度实施管理作出整体安排、又要与法律法规追究法律责任的规则机制相衔接。

经中央全面深化改革委员会审议通过，再由生态环境部联合国家最高司法机关和有关部门印发的《规定》站位高、协调性强，起到了延续《改革方案》和衔接法律规则的作用。

——进一步明确赔偿权利人责任。生态环境损害，主要表现在环境污染或生态破坏造成的环境要素、生物要素的不利改变和这些要素构成的生态系统功能退化上。我国民法典虽然规定了生态环境损害赔偿制度，对适格的索赔主体即赔偿权利人并未予以明确。

对此，《规定》延续了《改革方案》关于国务院授权地方政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人的规定。赔偿权利人可以根据有关职责分工，指定有关部门或机构负责具体工作。

在先前实践中，由赔偿权利人或其指定的部门或机构负责具体工作的情形在各地各领域都存在。但是，由于各个政府部门或机构职责不一，所确立的具体磋商程序、赔偿标准和技术方法也各不相同，难以整体协调并推进生态环境损害赔偿在不同环境资源领域的全面展开。

为此，《规定》从整体上对赔偿权利人及其指定的部门或机构所应开展的工作提出了明确要求。《规定》要求其定期组织筛查案件线索，及时启动案件办理程序；委托鉴定评估，开展索赔磋商和作为原告提起诉讼；引导赔偿义务人自行或委托社会第三方机构修复受损生态环境，或者根据国家有关规定组织开展修复或替代修复；组织对生态环境修复效果进行评估等。

——压实地方党委和政府责任。《规定》明确要求省级、市地级党委和政府对本地区的生态环境损害赔偿工作负总责；党委和政府主要负责人履行生态环境损害赔偿工作第一责任人职责；党委和政府领导班子其他成员根据工作分工，领导、督促有关部门和单位开展生态环境损害赔偿工作。各省级、市地级党委和政府每年应当至少听取一次生态环境损害赔偿工作情况的汇报，督促推进生态环境损害赔偿工作，建立严考核、硬约束的工作机制。

——明确生态环境损害赔偿相关部门的任务分工。一是规定由生态环境部牵头指导实施生态环境损害赔偿制度，会同自然资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业农村部、国家林草局等可能被指定的部门或机构负责指导生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制、修复效果评估等业务工作。二是明确科技部、公安部、司法部、财政部、国家卫生健康委、国家市场监管总局等有关部门分别在职权范围内负责相关工作。三是明确最高人民法院、最高人民检察院分别负责指导生态环境损害赔偿案件的审判和检察工作。

立足实践 明确程序

《规定》在全面总结生态环境损害赔偿实践经验和存在问题的基础上，着重对生态环境损害赔偿的启动程序、磋商程序作出详细具体安排。

首先，规定了生态环境损害赔偿索赔的启动程序。先前的《改革方案》要求索赔启动条件由各省政府制定，然而，如果赔偿权利人得不到违反国家规定造成生态环境损害案源的信息，或者得不到案件查处部门的立案调查和证据资料，就难以启动索赔。

鉴于此，《规定》明确、细化了启动程序。一是统一建立十个线索筛查渠道和移送机制，要求赔偿权利人指定的部门或机构定期组织筛查并接收移送案件。二是明确省级政府对生态环境损害案件索赔的管辖权和管辖规则。三是确定了发现案件线索后的初步核查时限和立案启动索赔程序，对六类情形的案件可以不启动索赔程序或者终止索赔程序。四是要求尽快组织对调查事项进行损害调查，在形成调查结论后提出是否启动索赔磋商程序的意见。五是明确要求赔偿权利人应当委托符合要求的评估鉴定机构出具鉴定意见或者鉴定评估报告，并规定了与赔偿义务人协商共同委托的方式。针对损害事实简单、责任认定无争议、损害较小的案件，为节省鉴定评估费用，《规定》还明确了可以采用委托专家评估方式和综合认定等方式。

其次，规定了磋商的具体程序。在之前的实践中，为体现“环境有价，损害担责”原则，《改革方案》要求赔偿权利人主动磋商促使赔偿义务人对受损的生态环境进行修复，无法修复的做到应赔尽赔。然而实践中因对磋商的根据、具体内容和磋商中应统筹考虑的因素等机制的理解不同，各地磋商程序各异，无法全面保证磋商内容的公平公正。

为此，《规定》统一了磋商程序。一是要求赔偿权利人等制作索赔磋商告知书送达赔偿义务人，赔偿义务人同意磋商的，应当及时召开磋商会议就索赔的具体事项磋商。二是要求磋商应当充分考虑修复方案可行性和科学性、成本效益优化、赔偿义务人赔偿能力、社会第三方治理可行性等因素。三是对经磋商达成一致的，要求签署赔偿协议并可以向法院申请司法确认。为防止久磋不决，《规定》还要求磋商未达成一致的，赔偿权利人及其指定的部门或机构应当及时向法院提起诉讼。

此外，为确保生态环境得到及时有效修复，《规定》还要求赔偿权利人应当组织对受损生态环境修复的效果进行评估。

2022年4月12日，浙江省湖州市德清县洛舍镇东衡村，河道保洁员在进行日常保洁。近年来，德清县积极落实水生态修复工程，乡村人居环境大大提升 王正摄/本刊

保障生态修复赔偿最大化

为保障生态环境损害赔偿数额或履行修复义务的最大化，《规定》协调了生态环境损害索赔程序与违法行为追究在法律程序上的关系。

生态环境损害案件的共性特征，就是赔偿义务人可能因违法行为受到公法上的多重法律制裁。与令赔偿义务人受到限制人身自由的处罚相比，通过磋商让赔偿义务人最大限度履行生态环境损害的修复或赔偿义务，更能彰显构建生态环境损害赔偿制度的效能。

实践也证明，法院在审理此类案件时采用“先民后刑”程序、将是否积极主动履行生态环境损害赔偿修复义务作为刑事制裁的酌定因素时，会促使赔偿义务人积极磋商并履行修复或赔偿义务。如果制裁在先、磋商在后，则会导致赔偿义务人在受到制裁后对参与磋商失去积极性。

为此，《规定》对已经明确赔偿义务人因同一生态环境损害行为需要承担行政责任或刑事责任的，一是规定当赔偿义务人的财产不足以同时承担生态环境损害赔偿责任和缴纳罚款、罚金时，优先用于承担生态环境损害赔偿责任。二是要求各地可根据案件实际情况，统筹考虑社会稳定、群众利益，根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素分类处置，探索分期赔付等多样化责任承担方式。三是对赔偿义务人积极履行生态环境损害赔偿责任的，相关行政机关和司法机关，依法将其作为从轻、减轻或者免予处理的情节。

此外，《规定》还通过其他保障机制，确保生态环境损害赔偿落实。比如，在技术保障上，《规定》对生态环境损害鉴定评估机构管理、生态环境损害鉴定评估技术标准体系建设提出了要求。在资金保障上，《规定》要求将因无法修复生态环境损害而予以赔偿的资金作为政府非税收入纳入一般公共预算管理，根据磋商协议或生效判决要求结合本区域实际开展生态环境损害的替代修复。在组织保障上，《规定》要求对生态环境损害赔偿的突出问题，应当纳入中央和省级生态环境保护督察范围等。 （作者为北京大学法学院教授、生态环境部法律顾问）■