探索跨境资本自由流动（跨境资本流动监管架构研究）

人民银行威海市中心支行课题组党的十九届四中全会《决定》指出，加强资本市场基础制度建设，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，有效防范化解金融风险当前稳步推进资本账户开放系我国外汇市场改革的重要组成部分，有助于进一步便利跨境资本流动，在优化全球资源配置的同时也将波及到我国经济金融体系安全本文借鉴国际经验探索完善适用我国跨境资本流动“宏观审慎 微观监管”两位一体管理框架的手段，深化外汇领域供给侧结构性改革，推进金融治理体系和治理能力现代化，我来为大家科普一下关于探索跨境资本自由流动?以下内容希望对你有帮助!

探索跨境资本自由流动

人民银行威海市中心支行课题组

党的十九届四中全会《决定》指出，加强资本市场基础制度建设，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，有效防范化解金融风险。当前稳步推进资本账户开放系我国外汇市场改革的重要组成部分，有助于进一步便利跨境资本流动，在优化全球资源配置的同时也将波及到我国经济金融体系安全。本文借鉴国际经验探索完善适用我国跨境资本流动“宏观审慎 微观监管”两位一体管理框架的手段，深化外汇领域供给侧结构性改革，推进金融治理体系和治理能力现代化。

跨境资本流动管理概述

近年来，我国跨境资本流动管理手段不断完善，2015年起，央行逐步探索构建跨境资本流动“宏观审慎 微观监管”两位一体管理框架，针对外汇市场顺周期及过度投机行为推出系列管控措施。如2018年8月，重启“逆周期因子”及20%远购风险准备金，使因中美贸易摩擦等非理性因素导致的短期资本外流与人民币汇率贬值的恶性循环得到有效遏制；2020年3月，在疫情防控期涉外企业资金吃紧时，将全口径跨境融资宏观审慎调节参数由1上调至1.25，为进一步扩大外资流入、便利境内机构跨境融资提供有效支撑。总体上我国跨境资本流动管理是有效的，跨境资金流动稳定，外汇市场供求基本平衡。但时下整体管理框架依然不够成熟，管理手段尚待丰富，特别是柔性调节工具不足。当前在外部不确定性因素复杂程度加剧、金融开放不断扩大背景下，亟需进一步完善整体管理框架，有效防控跨境资本流动风险。

跨境资本流动管理国际借鉴

（一）工具类别及实践

1.宏观经济类。系指采取汇率、储备、货币与财政等多种宏观经济政策，通过调节宏观经济指标达到管理跨境资本流动之目的。如2012年大规模热钱流入巴西，其央行实施外汇冲销干预，通过公开市场操作收购美元，同时降低基准利率，从而避免了利差扩大引致过多国际资本流入，缓解了本币升值压力。

2.审慎类。系指通过控制金融机构相关交易限额或对某类业务征收准备金等方式影响跨境交易数量，多以金融机构为传导渠道，通过影响银行业务量，间接抑制跨境资本流动风险。如1991至1998年，为抑制国际资本流入，智利对除贸易信贷外的所有外币存贷款等征收无偿风险准备金。政策实施后，其短期资本流入比重大幅下降，资本流入结构改善。

3.价格类。系指利用税收、费用等工具改变资本流动成本，实现调控目的。如为限制资本流入，2011年韩国对外国居民购买国债和货币稳定债券的利息征收15.4%的预扣税，对银行非存款外币负债征收最高0.2%的宏观审慎稳定税，一定时期内有效控制了短期外债和投机性证券投资。

4.限制类。系指直接限制某种类型的跨境资本流动或对交易人资格、资金用途等进行限制。如1997年，为应对泰铢巨大的贬值压力，泰国禁止本国银行将泰铢贷给非居民企业和个人、禁止外国投资者将以泰铢定值的资金汇出等，但政策未能有效控制资本外流，最终泰铢对美元汇率暴跌17%；1998年，针对潜在经济风险暴露，资金迅速撤离汇率大幅波动情况，马来西亚规定非居民购买该国股票必须满12个月才可购汇汇出，为政府累计外汇储备、重振国内经济提供了政策空间。

（二）国际经验启示

1.单一政策长期监管效果有限。在违规资金流动可带来利益之时，市场会有强烈动机探索低成本规避方式，单一资本流动管理手段的长期政策效果会逐步削弱。如韩国预扣税及宏观审慎稳定税虽短期收效良好，但后期资本开始通过其他渠道流动，长期效果不佳。

2.相较流入管理，流出管理所需管控力度更大。从各国实践看，多数在资本流入时推行价格型或审慎型工具，一般整体流入规模会有所降低，或流入期限结构可显著改善，而流出管理则通常需搭配行政色彩较浓的限制型工具才可达到管理目的。

3.限制型工具使用需满足一定条件。IMF对限制型工具使用提出三个充分条件，即良好的经济基本面、良好的制度环境及具有较为完善的资本流动管理措施。若无法满足，则工具使用反而会加剧市场恐慌，加速资金外流。泰国案例可见，该国在经济基础极不稳定时实施限制性政策，导致市场信心崩塌危机发生。而马来西亚此前已有一定实践经验，且管制时打出了组合拳，在限制短期资本外流同时，也有效刺激经济稳定投资者信心，最终成功应对危机。

跨境资本流动监管架构

（一）监管原则及目标

我国跨境资本流动监管应在坚持均衡管理理念的前提下，科学调配综合运用市场型（宏观经济型、审慎型及价格型）、限制型等各类管理工具，实现宏观环境与资本流动的良性互动发展，确保在“宏观审慎 微观监管”两位一体管理框架下有效服务全面对外开放新格局。一是要坚持改革开放，顺应审慎有序实现我国资本项目可兑换目标，推进金融供给侧结构性改革，完善资本要素资源市场化有效配置体制机制，推动跨境贸易投资便利化提升，更好服务实体经济高质量发展。二是要坚持加大防范跨境资本流动风险管控力度，防止跨境资本无序流动对国内宏观经济和金融稳定带来冲击，有效维护国家经济金融市场安全稳健运行，打造更加优质高效的对外改革开放营商环境。

（二）管理工具优选

1.工具选择标尺。（1）适用标准方面。在选择工具时，应充分考虑资本异常流动的驱动因素：若资金出于“逐利”目的涌入或流出，则应以市场型工具为主，并进一步结合影响渠道选择具体工具，如当资本流动通过宏观经济渠道影响本国经济时，可选用宏观经济型工具；若通过金融渠道发挥影响，则可以审慎型或价格型工具为主。若资金出于“自保”目的发生异常流动，则可以限制型工具为主，并搭配其他工具使用。（2）使用顺序方面。在有多种选择时，IMF建议首先考虑宏观经济类,其次是审慎类，最后才应考虑价格类及限制类工具，且由于限制型工具对市场扭曲程度更大，故更适合作为“最后防线”使用。但对我国而言，由于资本项目未完全放开、市场制度建设尚待完善,故虽价格型工具更遵循市场规律，但其有效性会相对有限，限制型工具效果预计更加突出。当前我国满足使用限制型工具的三个条件，在优先使用宏观经济类及审慎类管理工具实现宏观环境与资本流动良好互动情况下，可同时搭配使用价格型及限制型工具，甚至可优先使用限制型工具。（3）使用期限方面。资本流动管理工具适宜短期使用。一方面，投机性资本会逐步发掘其他渠道规避管制，故管理工具要依资金流动总量和结构变化不断调整，不宜长期使用。另一方面，为尽量降低管理工具对宏观经济的溢出扭曲效应，应在为其他改革和调整充分争取时间或危机解除后及时退出，避免影响市场自由选择。

2.工具种类设计。（1）宏观经济型工具。现代利率平价理论认为利率和汇率对短期国际资本流动具有显著影响，因而在政策的选择上可优先考虑利率和汇率政策，同时也应根据实际情况搭配使用储备及财政政策等。（2）审慎型工具。可结合日常宏观审慎监管框架通过参数调整实现管理目的。如在全口径跨境融资宏观审慎管理框架下，流入压力较大时，可提高期限风险转换因子，抑制短期资本流入，满足中长期融资需求，鼓励流入资本进入实体经济。再如可将银行结售汇头寸与银行结售汇顺差挂钩，设定年度银行结售汇顺差基准，平衡时期可不做要求，而流入压力较大时超过基准银行就需增持相应外汇头寸。（3）价格型工具。因价格型工具无法事先区分“扰乱性交易”和“正当交易”，所以实施时可考虑分级税收。在风险较低时，可将税率设定为零，仅起到震慑和警示作用。在风险显现时，可对风险较低业务设定较低税率，在管制同时维持正常流动性，而对异常资本流动附加临时性的、惩罚性的高税率，以切断投机性流动。（4）限制型工具。可依据需管控的资本流动类型针对使用，对投资期限、数量、用途、支付形式及渠道、主体资格等制定限制措施。如在有流出压力时，可考虑对FDI推出最短投资期限限制、对境外放款等实施主体资格或直接数量限制等。使用该类工具需特别注意做好市场预期引导，在达到预期效果后应及时退出。

（三）配套机制建设

1.健全制度保障机制。应持续完善非资本流动管理性质的宏观经济及审慎管理政策，健全市场配套机制，营造良好宏观环境，为资本流动管理工具生效提供有效保障。

2.完善监测分析预警机制。进一步健全相关指标体系，有效量化并提前预警风险，针对性设计选择监管工具并动态调整监管架构，确保政策实施效果。

3.加大合规性审核及违规处罚力度。加大外汇检查和打击违法违规行为力度,使处罚成本超过违规资本流动的潜在收益，强化政策有效性。

4.强化国际间协调合作。建立与各国金融监管当局的定期磋商机制，有效减少国际政策间冲突影响。

（课题组组长：李少伟 课题组成员：计岱琳 原青 单英 祝新宁）

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