对区域协调发展提出新要求（新时代促进区域协调发展方略）

改革开放40年来，我国区域协调发展取得了巨大成就，同时也存在发展不平衡、不全面和不完善等问题。“十三五”规划纲要明确指出，以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。

一、构建空间市场一体化新框架

一般认为，空间市场一体化动力来源有：一是市场机制的内在要求；二是区域经济规模扩大，要求有越来越广阔的市场空间。众所周知，市场经济的核心是形成市场竞争价格和引导机制。市场空间越大，形成的竞争价格越合理，引导的资源配置就越有效。

空间市场一体化包括硬件一体化和软件一体化。硬件一体化指区域间交通、通信等基础设施的互联互通，包括道路联通、贸易畅通，以确保可移动产品和要素（如人员、物流、资金和信息等）在空间上的自由流动，实现优化配置；软件一体化指区域间产品质量和技术标准、经济财税制度、社会公共政策和生态环保要求等的互认互用，包括政策沟通、资金融通和民心相通，以点带面，从线到片，逐步形成区域合作新格局。

为进一步促进新一轮空间市场一体化的健康发展，对其中最重要的环节之一，进一步强化和发展交通基础设施一体化，我们从宏观、中观和微观三个层面提出一些建议。

宏观层面，要实现跨省区市综合经济区之间的互联互通。落实“四沿”战略，构建“四纵四横”的“一日经济圈”目标。“四纵”指：沿海纵线，大连、威海、青岛、连云港、上海、福州、汕头、广州、北海等走向；京哈-京九线；二三线，二连浩特-包西线-西安重庆线-重庆贵阳南宁线-南宁湛江海口线-海口三（亚或沙）线；西部沿边线，阿尔泰-伊犁-喀什-阿里-拉萨线。“四横”指：北方捷道，大连、京津、包头、临河、哈密、乌鲁木齐、阿拉山口口岸（霍尔果斯）等；陇海线-兰西线-西格-格喀线；沿江线，沪汉蓉-成都拉萨线；台湾福州-福州南昌长沙线-长沙贵阳昆明瑞丽线。

中观层面，要实现各省区和各城市群之间的互联互通。按照“腹地决定人口、经济和城镇分布”和“人口向城镇集中、城镇向平地集中”的人口两集中理论，以全国空间范围人口、经济和城镇“大分散、小集中”和城市群体系内部“大集中、小分散”为基本原则，构建覆盖全国所有国土的一体化综合城镇体系。

微观层面，要实现新兴都市圈和城镇乡村之间的互联互通。这可以作为硬件互联互通的定量化评价方法。构建有效连接所有建制镇以上居民点的“直线三角形”道路交通网络体系，做到“逢山开路、遇水架桥”。

二、形成区域分工合作新体系

随着空间市场一体化范围扩大和程度深化，区域分工合作日益完善和提高。一般认为，区域分工合作的起点是县域，在都市县和农业县分工合作的基础上，按照区域分工与协作的基本原则，构建如下多层次区域分工合作新体系。

（一）都市圈层

都市圈层是指一个地级及以上都市县和其周边若干产业关系密切农业县构成的城乡分工合作体系，相当于我国的地级市行政区。“十三五”规划纲要提出，发展一批中心城市，强化区域服务功能。超大城市和特大城市要加快提高国际化水平，适当疏解中心城区非核心功能，强化与周边城镇高效通勤和一体发展，促进形成都市圈。支持中部地区加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系，培育壮大沿江沿线城市群和都市圈增长极。

（二）城市群

城市群是指三个或以上都市圈构成的都市分工协作体系，主要是城市与城市之间的分工合作。“十三五”规划纲要提出，坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐，提高社会主义新农村建设水平，努力缩小城乡发展差距，推进城乡发展一体化。

加快城市群建设发展。优化提升东部地区城市群，建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群，提升山东半岛、海峡西岸城市群开放竞争水平。培育中西部地区城市群，发展壮大东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群，规划引导北部湾、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群发展，形成更多支撑区域发展的增长极。促进以拉萨为中心、以喀什为中心的城市圈发展。建立健全城市群发展协调机制，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、生态保护、环境治理等协调联动，实现城市群一体化高效发展。

2018年11月18日，中共中央、国务院发布《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，提出建立区域战略统筹机制，推动国家重大区域战略融合发展。

以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领，推动国家重大区域战略融合发展。以西部、东北、中部、东部四大板块为基础，促进区域间相互融通补充。建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。以“一带一路”建设助推沿海、内陆、沿边地区协同开放，以国际经济合作走廊为主骨架加强重大基础设施互联互通，构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局。

以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，调整区域经济结构和空间结构，推动河北雄安新区和北京城市副中心建设，探索超大城市、特大城市等人口经济密集地区有序疏解功能、有效治理“大城市病”的优化开发模式。充分发挥长江经济带横跨东中西三大板块的区位优势，以共抓大保护、不搞大开发为导向，以生态优先、绿色发展为引领，依托长江黄金水道，推动长江上中下游地区协调发展和沿江地区高质量发展。推进海南全面深化改革开放，着力推动自由贸易试验区建设，探索建设中国特色自由贸易港。

深化区域合作机制，推动区域合作互动。加强城市群内部城市间的紧密合作，推动城市间产业分工、基础设施、公共服务、环境治理、对外开放、改革创新等协调联动，加快构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局。积极探索建立城市群协调治理模式，鼓励成立多种形式的城市联盟。

（三）城市群绵延带

城市群绵延带是指三个或以上城市群构成的都市分工协作体系。《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》明确指出，建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，带动环渤海地区协同发展。以上海为中心引领长三角城市群发展，带动长江经济带发展。以香港、澳门、广州、深圳为中心引领粤港澳大湾区建设，带动珠江－西江经济带创新绿色发展。以重庆、成都、武汉、郑州、西安等为中心，引领成渝、长江中游、中原、关中平原等城市群发展，带动相关板块融合发展。

加强“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略的协调对接，推动各区域合作联动。

三、有效调控区域发展差距

（一）对区域发展差距的几点认识

第一，由于各区域资源禀赋及其在区域分工协作体系中的地位不同，区域发展差距是不可避免的。

第二，立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，有利于维护社会稳定，促进经济转型升级，实现稳定增长。

第三，加强组织领导。坚持和加强党对区域协调发展工作的领导，充分发挥中央与地方区域性协调机制作用，强化地方主体责任，广泛动员全社会力量，共同推动建立更加有效的区域协调发展新机制，为实施区域协调发展战略提供强有力的保障。

中央和国家机关有关部门要按照职能分工，研究具体政策措施，协同推动区域协调发展。各省、自治区、直辖市要制定相应落实方案，完善相关配套政策，确保区域协调发展新机制顺畅运行。

第四，强化协调指导。国家发展改革委要会同有关部门加强对区域协调发展新机制实施情况跟踪分析和协调指导，研究新情况、总结新经验、解决新问题，重大问题要及时向党中央、国务院报告。

（二）未来区域发展差距调控的着力点

第一，加快推进农业农村现代化。事实证明，区域发展差距更多地体现在各地区农业和农村的发展上。党的十九大报告明确指出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

第二，加强各地区城乡区域基础设施建设。水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施，直接影响着城乡区域发展和收入分配差距。

第三，加快推进各地区基本公共服务均等化。履行好政府再分配调节职能，缩小收入分配差距。

四、推动区域生态环境可持续发展

（一）区域协调发展与生态环境保护关系密切

生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。2005年8月15日，时任中共浙江省委书记同志在浙江省安吉县首次提出了“绿水青山就是金山银山”这一关系文明兴衰、人民福祉的发展理念。绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本，就是保护经济社会发展潜力和后劲，使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益。

党的十八大以来，以同志为核心的党中央把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，开展一系列根本性、开创性、长远性工作，提出一系列新理念新思想新战略，通过全面深化改革，加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，制定了40多项涉及生态文明建设的改革方案，从总体目标、基本理念、主要原则、重点任务、制度保障等方面对生态文明建设进行全面系统部署安排。

生态环境问题归根结底是发展方式和生活方式问题，要从根本上解决生态环境问题，必须贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内。

有“中国扶贫第一村”之称的福建省福鼎市磻溪镇赤溪村，以实际行动践行并证明了“绿水青山就是金山银山”的理念。河北塞罕坝林场的建设者们用实际行动诠释了“绿水青山就是金山银山”的理念，铸就了牢记使命、艰苦创业、绿色发展的塞罕坝精神。

（二）区域生态环境可持续发展的新对策

第一，坚持源头治理，强化资源综合利用。提升环境质量、维护自然生态均衡，将人类活动行为作有效控制并将对环境冲击与破坏减到最低。

第二，优化产业布局和结构，大力发展生态环保产业。在优化产业布局上，要充分利用自然生态环境容量，发挥自然净化功能。在优化产业结构上，不仅要做“减法”和“除法”，还可以做一些“加法”和“乘法”。“减法”和“除法”是指限制破坏生态和污染环境的企业发展。“加法”是指在不实施“关停并转”的情况下，通过生态修复和污染治理实现可持续发展；“乘法”是指大力发展各种废物循环利用的“静脉产业”。

第三，推动形成绿色发展方式和生活方式。加快建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。以承接产业转移示范区、跨省合作园区等为平台，支持发达地区与欠发达地区共建产业合作基地和资源深加工基地。建立发达地区与欠发达地区区域联动机制，先富带后富，促进发达地区和欠发达地区共同发展。

发展经济是为了民生，保护生态环境同样也是为了民生。全党全国各族人民要紧密团结在以同志为核心的党中央周围，齐心协力，攻坚克难，为全面建成小康社会、开创美丽中国建设新局面而努力奋斗！

作者：刘勇 国务院发展研究中心研究员

本文节选自宣讲家网独家文稿《刘勇：新时代促进区域协调发展方略》

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