县域发展困局（大国发展的基石）

8月5日晚，江苏昆山开启2022“诗画江南·夜享昆山”活动，丰富多彩的夜间消费场景，促进“夜经济”发展。图/IC photo

“郡县治，天下安”，县乃国之基。

作为治国理政的基本单元，曾深刻指出：“县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在我们党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。”

在近些年国家的一系列重要文件中，县城的重要作用被多次提及，县城位于“城尾乡头”，是我国城镇体系的重要组成部分，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。

7月12日，国家发展改革委发布《关于印发“十四五”新型城镇化实施方案的通知》（以下简称《方案》）。《方案》提出了2025年要实现的若干目标，如“以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展”等目标。这意味着县城建设将推进县域产业配套设施建设、公共服务水平提升、乡县功能衔接互补等工作。

稍早前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。

《意见》明确表示，县城是我国城镇体系的重要组成部分，对建设统一的国内大市场、构建新型工农城乡关系具有重要意义，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供了有力支撑。

可以说，县城是我国实施新型城镇化、实现高质量发展的重要载体，也是县域经济发展的重要支撑。

那么，县域城镇化与县域经济的价值与现状特征又是怎样的？就此问题，新京智库采访多位专家学者。

发展基石

县是我国历史上最稳定的行政区划单元，其建制具有深厚的历史渊源，在中华文明发展史中具有重要地位。

公开资料显示，我国的县起源于春秋，推广于战国，最终成型于秦汉时期。自秦朝在全境推行“郡县制”起，县在中国的发展已经有了2000多年的历史。

中共中央农办乡村振兴专家委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长陈文胜接受新京智库采访时表示，县域在我国历朝历代都是国家治理的基本单元。因为县承上启下，连城接乡，是宏观经济与微观经济的接合部，也是工业化、城镇化、信息化与农业农村现代化的连接点。

“推动县域发展将加速工业化和城镇化进程，建设成联结城市和农村的枢纽，构筑良性循环的城乡关系，促进国内经济大循环。”陈文胜说。

苏州大学政治与公共管理学院教授、中国特色城镇化研究中心研究员黄建洪也对新京智库表示，县是国家治理的根基，重要性不言而喻。黄建洪表示，在发展县城、推进县域城镇化的过程中，既要实现以城镇化推进现代化，同时也要带动农业农村农民的现代化，实现城镇化战略与乡村振兴战略在更高的层次和位阶上的一个平衡。

黄建洪认为，“我们在看到县域城镇化或者县城城镇化的时候，不能简单把它理解为是一个经济命题，它一定是经济、社会、政治、文化、生态乃至空间等一系列的综合性议题。这个议题的重要性在于，它能够为国家的长治久安建立一个极其重要的基础。”

正是因为县在国家治理中扮演重要角色，在推进城市化的过程中，县域城镇化也一直在稳步推进。

新京智库梳理发现，在我国城镇化的发展历史上，1978年是个关键节点。在此之前，我国的城镇化率仅有17.9%，整体上发展比较缓慢。改革开放后，随着大量农村劳动力进城，城镇化迅速推进。

例如，2000年左右，小城镇的发展成为我国城镇化进程的重要组成部分。十五届三中全会提出，“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”，2000年在《关于促进小城镇健康发展的若干意见》中，又提出发展小城镇是实现我国农村现代化的必由之路。

国家统计局的数据显示，1978-2021年，我国城镇化率从17.9%提高到64.7%，城镇常住人口从1.72亿人增长到9.14亿人。

虽然不同阶段的发展重点不一样，但整体上，县域城镇化一直在稳步推进。在武汉大学社会学院教授吕德文看来，我国的县域城镇化发展大致可以分为三种类型：一种是改革开放初期，东部部分发达地区在乡村工业化的基础上发展起来的就地城镇化，这是城镇化水平最高的一种类型；另一种是20世纪90年代以后，中西部地区大量农村人口到东部沿海去打工所形成的异地城镇化，也是目前人口规模最大的一种。

“近10年时间又形成新的一种城镇化类型，有部分农民工外出到大城市打工，有了一些积蓄以后，在县城里面买房或者在乡镇里面买房，同时也保留在农村的田地，但主要的家庭再生产已经从农村转移到了城市。”在吕德文看来，这是对第二种类型城镇化的进一步升级。

正是城镇化发展新特征的出现，才使得十八大以来，以县城为重要载体城镇化建设逐步成为重点。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台，该规划提出要加快发展中小城市。2021年的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》则提出了推进以县城为重要载体的城镇化建设和县城建设的任务举措。

2021年中央一号文件也指出，把县城作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计。

中国社会科学院政治学所副研究员陈明在接受新京智库采访时表示，最新的《方案》和《意见》都可以看作是上述政策的延续和统筹推进，思路进一步明确，将支持县城和县域发展的具体政策措施落实落地，意味着大中小城市均衡发展的政策框架走向成熟。

2021年5月23日，曹县的汉服体验馆。图/新京报记者 吴采倩 摄

“城尾乡头”

处于城乡之间的县城，发挥着重要的区域性中心节点功能，对于统筹推进新型城镇化和乡村振兴具有不可替代的关键作用，对中国这样一个农村居民数量仍旧庞大的国家更是如此。

在陈明看来，首先，县城是很多农业转移人口城市化的第一站。大部分新的城市化人口，已经开始跨过乡镇，选择县城作为第一站，然后再向更高等级的城市跃迁。

其次，县域是城乡融合发展的关键空间载体。县城对于乡村腹地具有重要的支撑作用，县城和乡村之间的经济互动是城乡融合的关键界面。城乡融合说了很多年，现在我们已经基本明确，这个策略要先在县域落地实现。

除此之外，县城为返乡人口提供了最主要的就业渠道。陈明通过调研发现，一些所谓的返乡人口，不是回乡务农，多数是回县城或者较大的镇务工。

新京智库了解到，对于如何发挥好“城尾乡头”衔接作用，国家发改委此前也公开表示，推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。

陈文胜表示，县城“向上”承接大中城市疏解产业。依托于县域经济发展，形成有效的增长极，提高区域辐射力与溢出效应，形成“县-镇-村”分工合理的产业空间布局。探索在县域层面整合资源和集聚要素，有助于发挥农村集体土地和劳动力的作用，形成有竞争力、有特色、有规模的产业集群，重塑中国劳动密集型产业的竞争优势。

“向下”带动农民农业共同发展。为农民提供稳定就业机会，实施县域商业建设行动、促进农民就地就近就业创业；为农业发展提供生产性服务业，推动建立长期稳定的产销对接关系；通过形成“县-镇-村”分工合理的产业空间布局，带动农业农村共同发展。

通俗理解，县城的一个重要功能就在于一头连接城市，另一头衔接乡村。

黄建洪告诉新京智库，因为县城各方面的基础载体承载能力、集聚能力、发展能力和抗风险能力总体上比起乡村要强很多，所以县城在这些方面才具有带动辐射的作用，同时也有承上启下的作用。

据陈明介绍，东、中部还有一些地区，呈现出“强县城、大县域、重农业”的格局，也就是《意见》里所说的农产品主产区的县城，要合理发展。这个时候，县城作为一个独立中心地的作用是比较明显的。把这一部分县城建设好，尽快补上市政设施、公共服务、环境卫生方面的短板和弱项，发挥其内生集聚和延长产业链的作用，将为新型城镇化和乡村振兴战略协同推进、农业转移人口市民化以及促进国内经济大循环等奠定重要的空间基础。

县城能够发挥“承上启下”作用的背后，还在于县城承载着庞大的人口数量。

国家发展改革委规划司有关负责人曾向外界透露过一组数据，2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。

正如上文受访专家所说，在城镇化进程中，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。

不过，对于县城发挥“承上启下”功能的理解，吕德文认为以县城为载体的城镇化是两个战略的交汇点，第一个是新型城镇化发展的战略，第二个是乡村振兴战略。

县城位于“城尾乡头”，县城是连接城市、服务乡村的天然载体。“如果要分个侧重的话，从我们国家对县城的战略定位来讲，县城最重要的功能或者价值，就是服务于乡村。所以县城建设的核心并不是要把县城本身建设得多么高大上，也并不是要对标现代大都市那种建设。” 吕德文说。

县域经济蓬勃发展

县城在县域经济发展中占据着重要的地位，中国宏观经济研究院市场与价格研究所研究员欧阳慧曾对相关媒体表示，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。

中国社会科学院工业经济研究所区域经济室主任、研究员叶振宇认为，近期相关政策的出台对当前县城补短板强弱项具有重要的推动作用，也有利于推动以县城为依托，推动城镇化高质量发展。各地应因地制宜、量力而行推动县域经济发展，优化县域营商环境，鼓励回乡人员创业。

推进以县城为载体的城镇化建设背后是整个县域经济的蓬勃发展。

公开资料显示，目前，我国县域土地面积占全国国土面积的95%，人口占全国总人口的3/4，GDP相当于全国的60%，地方财政收入占全国的1/4。

2021年，全国经济百强县以占全国不到2%的土地、7%的人口，创造了全国9.94%的GDP。

不久前，赛迪顾问县域经济研究中心发布《2022赛迪百强县榜单》，百强县东部地区占65席，中部地区占22席、西部地区占10席，东北地区占3席。江苏、浙江及山东分别占25席、18席和13席。

根据该榜单不难看出东部地区部分省份的县域经济发展占据着绝对优势，这在叶振宇看来，昆山、晋江、江阴等地是改革开放以来涌现出来的县域经济发展示范样板。共同点是：一是抓住改革开放机遇，大力发展民营经济或外向型经济；二是政府与市场紧密结合、良性互动，适时促进产业转型升级；三是坚持发展实体经济不动摇，大力发展制造业；四是走高质量城镇化道路，改善城市环境；五是注重政府自身能力建设，积极改善营商环境。

新京智库注意到，拿经济百强县来说，近年来百强县的入围门槛不断提高。2021年全国县域经济百强县入围门槛从上年度的575亿元提升至676亿元，增量突破100亿元。排名第一的苏州昆山去年GDP高达4748亿元，已超过贵阳等省会城市。

“昆山、太仓、张家港、常熟，包括江阴等这些县和县级市的城乡一体化水平总体上是比较高，像苏州的一些县级市受到了上海强烈的辐射，它们基本上相当于是上海的卫星城。” 黄建洪解释道。

对于我国县域经济的发展，按照吕德文的观察，根据区域经济发展特征整体上也可以分为三种类型。

第一种类型是位于大城市周边，最典型就是长三角和珠三角地区的部分县。这些区域本身城市化水平和工业化城市化水平很高，最大的优势就是承接大城市的产业转移，同时也吸纳全国的劳动力。第二种类型是县域城市化水平不一定很高，但是县域经济发展水平比较高，像山东胶东半岛一些地方，县域经济主要是通过农工贸发展起来，每个县都有自己的特色产业，产业发展本身跟农业产业化密切相关。第三种县域经济发展类型主要是依靠工业园区承接产业转移，这种类型的县域经济多数是在中西部，通过产业集聚效应发展经济。

在吕德文看来，第二类型的县域经济发展模式最为理想，城镇化质量也比较高，一方面农民进城比较方便，另一方面农村劳动力在本地可以实现充分就业。“本地就业水平比较高的，年轻人可以在城里面从事相关的产业，不用背井离乡去外面打工。”

不难看出，县域经济在全国经济发展中已经占据了相当高的份额，但县域经济的区域发展也存在不平衡现象，尤其近些年来西部和东北的一些县出现萎缩现象。

陈明认为，从世界规律看，随着人口布局、产业升级等变动，部分城市衰退、收缩是必然趋势。城市收缩是一个长期经济趋势的结果，一般来说很难在短期内改变。对于这些城市而言，最好的出路不是谋求复兴或再增长，而是踏踏实实承认人地收缩的现实，通过产业转型、社会建设等保持城市活力，实现强身瘦体、“精明收缩”。

不可否认，我国是一个地区差异较大的国家，地区差距较大是客观事实。

对于东中西县域经济发展之间的差异，黄建洪也给出了自己的见解。在他看来，在东部以外有许多的县城都是属于人口净输出状态，大规模的人口流失与经济结构转换、村治结构重组、乡村文化认同重塑和社会秩序的重构并非同步进行，某种程度上，就会出现县域经济面临收缩的态势。

2021年12月15日，在位于河北省晋州市的河北鹏达食品有限公司，工人在加工山楂罐头。图/IC photo

小县城，大产业

县域经济蓬勃发展离不开产业的支撑，同样产业也是县域城镇化发展的重要根基，国内很多小县城有着大产业。

例如，国内70%的袜子产自浙江诸暨，40%的运动鞋产自福建晋江，30%的汉服产自山东曹县。辽宁瓦房店市素有“轴承之都”的美誉，产出轴承的直径和精度位居世界前列……

县域产业日渐响亮的名片背后，是多年来县域经济持续扩张、产业集群快速发展。

叶振宇对新京智库表示，这些县立足自身优势和发展机遇，充分把握要素资源条件，在产业发展中既“无中生有”、敢于创新，又抓住一些具有“引爆”作用的“立县产业”。

发展产业是壮大县域经济的重要途径，有些县也形成了自己独具特色的产业集群。

如山东曹县，因盛产汉服“出圈”。新京智库了解到山东曹县拥有汉服上下游产业链商家2000多家，原创汉服加工企业600多家，已经形成了国内最大的演出服产业集群。

新京智库也注意到，在《意见》提到的分五类引导县城发展的方向中，积极培育专业功能县和合理发展农产品主产区县城分别提出要培育发展支柱产业和聚焦发展农村二、三产业，延长农业产业链条。

对此，黄建洪表示，不同的县城产业发展不一样，拥有特色产业的县城从发展路径上来看更多是一种市场化主导的发展结果，也就是说资源通过优化配置，最终形成产业的集聚效应。

在黄建洪看来，农产品主产区的这些县城，由于要延伸农业产业的链条，主要发展方向就不是去面对中心城市和特大城市，而是要对应该区域的农业产业。“对于这类县的发展来说，主要是要找准定位，可以做大做强农产品精加工、深加工，培育自己的农业产业化龙头企业。”

对于当下县城的产业发展，陈文胜认为，县城应该依托本地农业选择第二产业的赛道，聚焦“以工补农”拓展产业发展的新空间，在引导农村劳动力流出、提高土地利用效率的同时，辐射带动农村产业转型升级。

陈文胜指出，以城镇化、工业化推动农业农村现代化，走以工补农的产业发展路径，是县域区别于大都市的独特价值和相对优势，也是县域发展的使命所在和动力源泉。一是立足服务本地农业发展，助力工业发展形成新动能。工业化只有契合本地农业发展的现实需求，才能既保障稳定的工业品市场，又促进本地农业发展。二是立足提升农产品附加值，开辟工业发展的新赛道。只有农业全产业链中的第二产业环节开辟出更有效益的发展方向，才能显著提高农民收入和政府税收。

治理现代化

县域治理是国家治理体系中的基础和重要环节，县域治理与县域发展构成了双向互动的关系。

多位受访专家对新京智库表示，如何全面有效提升县域治理水平不仅事关县域经济能否实现高质量发展，也事关国家治理体系和治理能力现代化的推进。

近年来，随着数字政府建设的全面推进，县域数字化可以将治理和服务下沉，升级基层治理模式和提高工作效能。

国家信息中心信息化和产业发展部主任、智慧城市发展研究中心主任单志广曾表示，县域作为“城尾乡头”，只有数字化才能发挥承上启下的枢纽作用，才能实现城乡协调高质量发展。

无疑，推动县域政府数字化转型是促进县域经济高质量发展的突破口。

对此，在陈文胜看来，县域数字政府建设有三个作用，一是治理，从顶层视角进行政府内部的统一管理，横向提供数据整合与应用打通，实现业务协同、数据共享，以提高整体办公效率，疏通整体办事流程。二是服务，以“让数据多跑路，群众少跑腿”为原则，面向委办局，从条线角度进行功能管理，通过窗口、平台应用等方式对群众、企业提供高效办理事项的服务。三是决策，通过数据打通及直观呈现，垂直提供各项实际功能应用主体，助力领导者科学化决策。

值得关注的是，此次《意见》也明确提出要发展智慧县城，推行市政公用设施一网统管、政务服务一网通办和公共服务一网通享。

黄建洪告诉新京智库，除了这次方案里提到的“三个一”外，《方案》提到的推行城市数据一网通用也非常重要。

“比如小区智能改造、智能交通、智能电网、智能水务等都需要数据的一网通用，这不仅影响城市运营的管理决策，辅助决策和应急处理等能力提升，对便利普通人的生活也是一个非常重要的事情。” 黄建洪说。

县域数字政府建设对于赋能引领县域治理体系与治理能力现代化的重要意义不言而喻。

不过，在推进县域数字政府建设上，吕德文认为对于大部分县城来说治理水平的提高不能仅仅依靠数字政府建设，因为县域治理跟大都市治理有着较大的差别。“因为县一级治理的工作对象和工作内容都是面对最基层的人与事，不能为了数字化而盲目推进数字政府建设。”

对此，陈明也认为，经济水平发展比较好的，可以考虑增强县域的数字治理和数字服务能力。通过数字化引入，倒逼高效政府、透明政府、服务政府的建设。

对于县城的发展，吕德文也强调县城的发展要循序渐进，因地制宜，不能急于一时。以县城为载体的城镇化战略的推进不是鼓动各个县城在短期之内大发展，而是要引导各地有序地发展。

撰稿/新京智库研究员 查志远

编辑/李潇潇

校对/卢茜

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