ppp项目知识（PPP项目知识要点汇总）

PPP项目最经典的十个问题

一、什么是PPP？

PPP是英文Public-Private-Partnership的简称，英文直译的意思是公私合作(合营)伙伴关系。国际上，PPP一般被理解为政府与私营企业长期合作提供公共产品(服务)的各种形式(包括BOT、BT以及相应的各种演变形式)的统称(具体公共产品类型和合作形式见下文)。

二、PPP与BOT有何区别？

PPP和BOT都是项目融资(ProjectFinance)里面的概念。项目融资作为一个专用术语，不是通常理解的“为项目进行融资”，而是“以项目进行融资”的意思。业内通用的标准是：项目融资应是无追索权(Non-recourse)或者有限追索权(LimitedRecourse)的，意即：将项目风险与项目发起人(投资人)进行隔离，以项目收益作为偿债来源，以项目公司资产和收益作为担保，项目发起人(投资人)除自身投入到项目的资本金外，对项目的债务偿还不承担责任或者仅承担有限责任。

PPP是从项目融资的合作方的角度来进行定义的，更多体现的是政府为解决基础设施、公用事业、社会事业等各类公共产品(服务)提供所需的融资和运营问题，引入私营资本参与合作。

BOT是英文Build-Operate-Transfer(建造-经营-移交)的简称，是从项目运作流程任务分解的角度进行定义的。目前，项目建设和项目融资领域常用的概念：BOT、BOO(建造-拥有-经营)、BOOT(建造-拥有-经营-移交)、BT(建造-移交)、TOT(转让-经营-转让)、ROT(改造-经营-移交)、OM(运行-维护)、DB(设计-建造)、DBO(设计-建造-运行)乃至EPC(设计-采购-施工)。虽然部分概念分属欧美不同语境，但都是按照项目运作流程任务分解的角度来区分的。

因此，BOT、ROT等都仅属于PPP范畴下政府与私营企业的具体合作形式。

从另一个角度而言，BOT等模式关注点是解决政府资金短缺时基础设施、公用事业项目的投资问题，政府最终想获取的是项目所有权，比如国内上世纪90年代的以广东沙角B厂、温州电厂二期项目为代表的多个发电特许经营项目就是案例；而PPP项目更多关注的政府所采购服务的质量、价格以及效率等因素，比如财政部76号文中就提出“积极借鉴物有所值(ValueforMoney，VFM)评价”来评估PPP项目。

三、PPP与特许经营有何区别？

特许经营分两大类，政府特许经营(Concession)和商业特许经营(Franchise)，项目融资领域所说的特许经营特指政府特许经营。私营企业参与公共产品(服务)的提供，通常是需要政府的授权的。《基础设施和公用事业特许经营法(征求意见稿)》(2014年5月3日稿)中，特许经营是指“各级人民政府依法选择中华人民共和国内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设运营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。”

政府特许经营项目的要点是私营企业从事提供公共产品(服务)必须是获得的政府授权。PPP的本质是政府向社会购买公共产品(服务)，一般可以分为：服务外包(比如：垃圾清运服务)、特许经营(比如：污水处理项目)、私有化(比如：燃煤发电项目)三种类型，并非所有PPP项目都必须获得政府授权。

　四、国内目前力推的PPP模式与国际上的PPP模式有何区别？

国际上，PPP指政府与私营企业之间长期合作提供公共产品(服务)，分为服务外包、特许经营、私有化三类。

由于我国存在着国有企业、集体企业和私营企业等不同性质的社会资本，因此，PPP在国内指的是政府与社会资本之间长期合作提供公共产品(服务)，合作对象不仅限于私营企业。

笔者认为，目前中国政府力推PPP模式有如下四个方面的考虑：(1)政府财税制度改革的需要，多采用股权而非债权模式从事基础设施、公共事业开发，有效遏制地方政府债务无序增长；(2)以竞争方式向社会购买服务，提高服务质量和提升服务效率，转变政府职能，加强政府监管；(3)鼓励、支持和引导非公有制经济发展，进一步鼓励和引导民间投资，给民营资本平等竞争机会；(4)解决城镇化过程中大量基础设施、公用事业建设的融资需求。

而近期出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确：“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”

从43号文来看，中国政府所力推的PPP项目限定为如下模式：政府授权社会资本独自或者与政府共同成立(部分省市的地方规定中要求必须共同成立)项目公司以特许经营模式来投资、运营项目，政府承担合理定价、财政补贴等相关责任，政府不承担项目的偿债责任。该文中PPP模式的要点有：(1)设立项目公司(股权模式)；(2)特许经营；(3)政府不承担债务。

　五、PPP属于政府采购吗？

《中华人民共和国政府采购法》第二条规定：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”

《中华人民共和国政府采购法实施条例(征求意见稿)》(2010年1月21日稿)中规定：“政府采购法第二条所称使用财政性资金采购，是指采购人全部使用或部分使用财政性资金进行的采购。……政府采购法第二条所称服务，是指除货物和工程以外的政府采购对象，包括各类专业服务、信息网络开发服务、金融保险服务、运输服务，以及维修与维护服务等。”

从付费模式来看，PPP项目可以分为三类：(1)使用者付费项目；(2)使用者付费加一定政府补贴的项目；(3)政府付费项目。

虽然《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”但76号文仅是财政部的规范性文件，效力等级过低；依据法律规定，只有前述第(2)、(3)类项目才适用政府采购法，属于严格意义上的政府采购。

在《政府采购法》未作修改，或者《基础设施和公用事业特许经营法》的专门立法中未做明确前，国内采用用户付费模式的PPP项目只能算广义的政府购买服务，而不属于法律意义上的政府采购。

六、PPP与混合所有制改革有何关系？

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。”因此，政府与民营资本共同出资设立项目公司的PPP模式，天然地就符合混合所有制的要求。混合所有制改革对国内PPP项目合作的快速发展有一定的推动作用；PPP项目中除单纯股权投资关系外的整套公私合作机制对混合所有制改革中如何促进国有资本与私营资本更好地合作也提供很好的借鉴。

七、PPP是否必须要采用招标形式？

《安徽省城市基础设施领域PPP模式操作指南》(2014年9月)中规定：“应按照《招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。”公开招标模式是所有采购方式中较为复杂、繁琐的模式，而且限制性条件相对较多。那么，该指南中规定的公开招标模式是否是PPP项目所必须采用的采购模式呢？答案是否定的。

《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”因此，PPP项目不属于招标投标法强制要求招标的范围。

对于使用政府预算的PPP项目而言，其合作方的选择应符合《政府采购法》的相关规定。《政府采购法》第二十六条规定：“政府采购采用以下方式：(一)公开招标；(二)邀请招标；(三)竞争性谈判；(四)单一来源采购；(五)询价；(六)国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。”第二十七条规定：“采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的，其具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定；因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。”只要“设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准”也可以采用除公开招标之外的其他采购模式。

财政部76号文规定：“地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。”2014年2月1日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)对《政府采购法》规定的非招标采购方式中的竞争性谈判、单一来源采购、询价采购做了详细规定。74号令是PPP项目运作的重要参考文件。

在实践操作中，我们也不推荐采用招标方式选择PPP项目合作伙伴。根据《招标投标法》的相关规定，投标人提交投标文件后招标人无权对招标文件进行修改(部分错误修正除外)，对招标人编制招标文件水平要求较高；此外，在按照评标办法确定中标人后，招标人应按照招标文件和投标文件规定的内容签署相关协议，双方不得就合作的主要内容、实质性条款再进行协商、谈判。从现实操作来看，PPP项目合作方选择这类较为复杂的采购而言，即使是采用招标模式进行的，采购方也不能满足《招标投标法》的要求。因此，采用公开、公平、公正的方式以竞争性谈判模式开展PPP项目合作伙伴选择更符合实际情况。

八、哪些类型的项目适合采用PPP模式？

适宜采用PPP模式的项目，一般具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。从国内外实践来看，PPP模式主要运用于基础设施项目(道路、桥梁、铁路、地铁、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事业项目(供电、供水、供气、供热以及污水处理、垃圾处理等环境治理项目)和社会事业项目(学校、医疗、养老院、监狱等)等领域。

　九、PPP项目有哪些主要的投资、建设和收益模式？

广义的PPP包括政府长期向社会购买服务，比如由企业向政府提供公用事业的一些特殊服务项目，比如：公路收费、抄表、垃圾收运等服务项目。狭义的PPP是基于基础设施、公用事业或者社会事业项目。

1、投资模式

从项目投资主体而言，可以分为(1)政府投资、(2)企业(项目公司)投资、(3)混合投资(部分资产政府投资和部分资产企业投资)三大类型。

对政府投资项目而言，由政府或者政府控制的企业拥有项目资产并承担项目风险，社会资本可以通过租赁资产或者委托运营(OM)模式参与项目运作，为社会提供公共产品(服务)。此类项目暂不属于我国政府力推的PPP项目范畴。

企业投资项目是指社会资本独资或者与政府共同成立项目公司，由该项目公司拥有项目资产并承担项目风险。此种模式下，社会资本可以在项目建设初期通过设立项目公司的模式参与项目合作，也可以在后续通过股权受让或增资扩股模式拥有项目公司股权而参与项目合作。

对一些大型项目，单纯靠项目收益是无法弥补项目投资运营成本的，为降低项目公司投资成本，满足项目经济可行性要求，则采用部分项目资产由政府投资建设，其余项目资产由项目公司投资建设，最后整体项目资产移交项目公司运营的模式来开展项目合作。比如，北京地铁4号线就是典型的混合投资项目。

就社会资本投资介入项目运作的不同时期而言，项目投资模式还可以分为：参与项目初始投资建造(比如BOT、BOO)、项目建成后受让运营(比如TOT)、对项目升级改造进行投资后运营(ROT)等不同类型。

2、建设管理模式

项目建设管理模式按照业主介入的深入以及项目任务包的划分一般有：业主自行管理、委托进行项目管理(PM)、EPC总承包、DB(设计-施工总包)、工程总承包项目等类型。项目建设所涉的工程、设备和服务的采购应按照《招标投标法》的规定履行招标程序。

3、收益(付费)模式

PPP项目可以分为经营性项目和非经营性项目,前者是项目的使用者付费,后者是政府付费。还有一种是介于两者之间,可称为准经营性项目,使用者付费不足以覆盖项目公司的投资运营成本,政府还要给予一定的补贴。

十、国内PPP项目应特别注意哪几个问题？

PPP项目应注意的要点很多，本文仅对笔者认为非常重要，但一般文献中较少提及的几个问题做简要阐述。

1、重视公共利益的保障

在政府采购服务的过程中，由于政府不是最终用户，政府天然地有降低采购成本的冲动，而企业天然趋利，极有可能出现的情况是：在政府缺乏监管或价格定价不合理的前提下，企业通过降低服务质量或者减少必须的公共利益投入(比如污染控制、员工安全健康保障)来增加收益。这也是国际上早期的PPP项目要求政府在项目公司中占有股份的原因。

为了保障公共利益，我们建议政府：(1)设立合理的风险承担机制，政府和企业共担风险，企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险；(2)理顺合作关系，实现利益共享，避免暴利和亏损，保障项目高效、稳定运营；(3)加强对项目的控制和监管，建议在项目公司设立由政府委派的董事和监事(社会资本单独投资的可以设立外部董事)，项目公司完善项目定期监管制度；(4)建立项目信息公开制度，利用社会力量加强对项目的监督。

2、理清项目前期工作界面

在新建项目中应清晰梳理项目前期工作的界面，政府应承担项目前期工作的主要风险。为保项目建设不存在实质性障碍，政府应特别重视如下几点：(1)项目选址是否与城市规划相符；(2)项目是否满足环保要求；(3)项目用地取得是否存在障碍；(4)项目建设是否存在潜在的社会风险。

3、项目收益保障

政府要想吸引社会资本参与PPP项目投资，必须对项目收益予以一定保障。主要应考虑以下方面：(1)项目收益来源的可靠性，对使用者而言，应合理测算产品(服务)的使用量、确立合理的定价/调价和政府补偿机制；(2)采用政府付费模式或者政府补贴的，应确保用于支付项目收益的财政资金已按照《预算法》纳入政府预算；(3)合理设立项目规模，防止因项目投资建设规模超过合理需求而导致的公共产品(服务)定过高、企业亏损或者政府补贴过重等情形。

PPP项目六种融资方式简析

一、股权出资

　　一般来说，作为PPP项目公司的股东，其特别的优势在于能够获得项目运营收益，通过参与或掌握公司的整体运营，而掌控其收益大小，多劳多得。除此之外，如果股东同时为项目公司的服务提供商或货物供应商，其还能以此获得更有利的商业机会。但相较于其他债权类的出资人，其劣势在于，股东对于公司财产收益分配的优先权最弱，其只有等债权人的债权获得满足时才能获得其股权投资的收益。总的来说，利用股权投资，风险最大的同时收益也最大。常见的股东是项目参与方、当地投资者、政府、特许权获得方、机构投资者、双边或者多边组织等。

　　对于债权人来说，降低其投资风险的方式一般有三种：

　　其一，获得银行或者第三方的担保；

　　其二，尽量选择预付一定比例或者按比例分阶段支付投资款项以为自己留有资本缓冲；

　　其三，选择突破有限责任公司的责任限制而向股东追索公司债务，而达到该目的一般只要得到股东的特别承诺即可，其本质无外乎是第三方担保。这种情况主要出现在项目的某个环节风险过高而难以获得投资时，股东作为项目公司的所有人更愿意在针对这一环节承担额外的担保责任。

　　二、债权出资

　　与股权出资相比，借款人的优势重点体现在利益的优先分配早于股东获得受偿，而劣势在于收益有限。一般来看，债务偿还往往以固定或者浮动利率为基准、由债务人按周期支付。除此之外，对于选择借款人时，需要特别注意的是以下几个问题：多边组织和出口信贷机构：通过这个渠道获得的一揽子贷款可以避免一定的政治风险、获得东道国政府在贷款偿还方面所给与的优惠政策，但由于这种贷款的限制和要求比较严格，一般往往难以获得。商业银行：对于长期贷款来说，商业银行是常见的选择。相较于通过发放债券，商业银行贷款的优势在于其给予了借款人一定的协商余地，在项目周期长、未来风险难以预计的情况下，给予债务人更大的调整空间；设备提供商、融资租赁出租人等：为了获得商业机会、对销售其产品更为有利，有些项目的设备或服务提供商也会同意提供借款；融资租赁出租人与设备提供商在这一点上类似，即为了对出租其产品更有利而愿意提供更有竞争力的融资条件。银团联合贷款：银团里每个银行所提供的贷款都是独立的，其都有着独立的权利和义务，因而基本不会为其他银行做背书。代理银行作为中间方，则在此代表银团向借款人提出条件、核实借款人是否最终达成要求、领取银团的借款并计算利率等，这种方式因为结构复杂而往往适用额度更大的项目。

　　三、银行信用证、保函

　　这些方式本质上都是在降低项目公司的资金占有率，提高资金流动性，类型多是单证一致、见票即付，部分情况下也可能需要拿着法院判决或者仲裁裁决以证明有关违约行为后而才能拿到付款。银行在发放这些票证或者提供担保时基本都会要求委托方提供与其担保数额相同的、多为更高数额的反担保，在条件满足时，银行有权将该反担保下项目公司的应付价款转换为其贷款而要求签署债权人协议以确保其对项目公司的财产权利。

　　四、债券/资本市场融资

　　这种方式可以使得借款人直接从个人和机构处获得借款，而无需通过银行这一中间方，一般来说，这种方式的优点包括利率低、还款期长以及流动性强，而其缺点在于，牵扯到背书、承销、信托、债券评级等多个环节及资质要求等，导致审批多、耗时长、程序复杂、灵活性差、风险高。一般来看，在项目初期不会采用这种融资方式，但一般当项目经过建设期而项目风险已经在较大程度上降低后，对于项目再融资还是可以采用这一方式。

　　五、夹层融资

　　也被称为备用资金，因其介于股权投资与债权投资之间，其受偿的优先权也介于二者之间，即迟于债权人而早于股东受偿或获得收益分配。夹层融资的典型方式包括提供次级贷款和发行优先股，前者体现为晚于普通借款人受偿，后者体现为可以获得项目收益分配但并不能参与公司运营。一般项目公司采用这种方式的动机在于控制其资产/债务比例，尤其是在项目出现预算外的超支情况时（10%以内），为了尽快获得资金，而采用这种方式进行融资。

但这种融资方式的特点在于成本较普通贷款高，由于夹层融资下的投资人要晚于普通债权人获得收益分配，为了弥补其所承担的风险，项目公司一般会选择向其提供高于普通贷款更高的利息或向其分配项目公司收益（表现为向其提供期权、可转换债券等选择），一般会通过信托方式安排。

　　六、债权人协议

　　指为了确定不同债权人之间的利益分配，债权人之间可就与影响受偿相关的问题特别达成一些协议，包括确立资金支取次序、到期债务安排、债权分配方式、担保性权利安排、支付管理、决议方式、保险基金管理、技术顾问管理等，其对协调PPP项目融资管理有着核心作用。

但这种融资方式的特点在于成本较普通贷款高，由于夹层融资下的投资人要晚于普通债权人获得收益分配，为了弥补其所承担的风险，项目公司一般会选择向其提供高于普通贷款更高的利息或向其分配项目公司收益（表现为向其提供期权、可转换债券等选择），一般会通过信托方式安排。

PPP项目实施全流程解读

一、PPP项目识别

　　政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

　　(1)政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

　　(2)社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。

项目筛选

　　政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

　　财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门(政府和社会资本合作中心)应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

　　对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门(政府和社会资本合作中心)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案;存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP模式。

物有所值评价

财政部门政府和社会资本合作中心会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

　　定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

　　定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

财政承受能力论证

为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

二、PPP项目准备

　　组织实施机构

　　按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。考虑到PPP运作的专业性，通常情况下需要聘请PPP咨询服务结构。

　　项目组织实施通常会建立项目领导小组和工作小组，领导小组负责重大问题的决策、政府高层沟通、总体工作的指导等，项目小组负责项目公司的具体开展，以PPP咨询服务机构为主要组成。项目实施结构需要制定工作计划，包含工作阶段、具体工作内容、实施主体、预计完成时间等内容。

尽职调查

　 项目内部调查

　　项目实施机构拟定调研提纲，应至少从法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方面的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等;社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现有管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等;项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等。

外部投资人调查

　　根据项目基本情况、行业现状、发展规划等，与潜在投资人进行联系沟通，获得潜在投资人的投资意愿信息，并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人进行沟通，组织调研及考察。

实施方案编制

　　通过前期的调查研究及分析论证，完成项目招商实施方案编制。招商实施方案主要内容:

　　(一)项目概况。

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

　　(二)风险分配基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

　　(三)PPP运作模式。

PPP运作模式主要包括委托运营、管理合同、建设一运营一移交、建设一拥有一运营、转让一运营一移交和改建一运营一移交等。选择适合的模式至关重要!

　　(四)交易结构。

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

　　(五)合同体系。

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

　　(六)监管架构。

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

　　(七)采购方式选择

采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

　　实施方案审核

　　为提高工作效率，财政部门应当会同相关部门及外部专家建立PPP项目的评审机制，从项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面，对项目实施方案进行评估，确保“物有所值”。评估通过的由项目实施机构报政府审核，审核通过的按照实施方案推进。

三、PPP项目采购

　　项目预审

　　项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审;项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

　　资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法，以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

项目采购文件编制

项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知(包括密封、签署、盖章要求等)、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

响应文件评审

　　项目PPP运作需建立方案评审小组。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/30评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

谈判与合同签署

　　项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但己终止谈判的社会资本进行再次谈判。

　　确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。

　　公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

四、PPP项目执行

　　项目公司设立

　　社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门(政府和社会资本合作中心)应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

项目融资管理

　　项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门(政府和社会资本合作中心)和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

绩效监测与支付

　　社会资本项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。

中期评估

　　项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性;及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。

五、PPP项目移交

　　项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定项目资产。

　　项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

　　项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，　　制定资产评估和性能测试方案。

　　社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

　　项目移交完成后，财政部门(政府和社会资本合作中心)应组织有关部门对项目产出、成效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。

PPP项目实操手册“一本通”

一、操作基础

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。

PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。

二、总体要求

1、打破地域垄断和所有制限制。

政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业，提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。

2、落实费价政策。

将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护消费者权益，又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。向用户收费的各类市政公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。

城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。

3、规范运行操作。

按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司(SPC)，具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利;强化项目实施的全过程监管。

（1）做好项目前期论证。开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。

城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经地方政府审批后组织实施。

（2）通过竞争机制选择合作伙伴。城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

（3）签订特许经营协议。城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包括：项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事项。

（4）筹组项目公司。中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

4、把握PPP模式运用的关键环节。

一是建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。二是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。三是建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。四是建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。

5、实行分类指导，完善服务标准体系。

根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。

6、试点先行，逐步规范。

优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

7、建立信用评级和黑名单制度。

各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。

三、基础设施项目分类及应用PPP的方式

(一)城市基础设施分类

根据城市基础设施的行业性质及用途，分为以下七类。

1、涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。

2、燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。

3、环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。

4、城市道路交通及园林绿化项目：包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。

5、综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等。

6、供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等。

7、市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

(二)应用PPP的方式

按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性，实施不同的PPP模式。

1、采用合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目，城市供热等项目。

2、采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。

3、采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。

四、PPP项目承接主体的准入条件

按照PPP项目形成特点和项目特性，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益，主要方面如下：

1、信用与信誉良好。

投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用，具有社会责任感。

2、具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。

投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。

3、资金充足，具有较强的财务与融资能力。

投资人要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。

4、专业知识与技术力量雄厚。

投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

5、设备配置等要素实力良好。

投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。

6、质量安全管理体系完善。

近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。

在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。

五、PPP模式运作的基本流程

(一)项目前期准备阶段

在PPP模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。

1、项目发起。项目发起阶段的工作主要内容包括启

动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。

实施PPP模式是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组;二是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等;三要根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。

2、项目准备。

项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队;二是项目协议;三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容(项目建设规模、主要内容和总投资);四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案;五是设计项目主要商业原则;六是财务分析，编制财务模型;七是确定投资人比选方式和原则(确定投资人应具备的条件和能力及招标方式;双方的主要权利和义务);八是组织相关单位讨论方案;九是实施方案公示和报批。

在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。

聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。

(二)项目招投标实施阶段。

项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

1、协议编制。细化研究协议文件编制：研究和分析项目的技术、商务边界条件(如：投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划);落实建设内容分工、投资范围(投资建设期限、工程质量要求和监管措施);研究和编制项目协议等法律文件(项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等);落实招标条件。

2、竞争性程序。主要包括：发布项目信息;投标人

准备投标文件;制定评标标准、评标细则和评标程序;成立评标工作组，开标、组织评标;编写评标报告，推荐候选人;与候选人澄清谈判。

3、签署协议。先草签项目协议，中标人在约定时间

内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。

(三)项目实施阶段。

实施阶段包括项目建设和项目运营两个部分。

1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式

合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。

2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，

约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。

(四)合同终结阶段。

转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和项目公司解散等内容。

1、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的

经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。

2、项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。因此，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。

六、实施PPP模式的法律文本要点

(一)基础设施市场化投融资项目的法律文本概述

基础设施市场化投融资项目在不同阶段设计不同类型的法律文本，主要包括资格审查文件、招标文件、投标文件、评标文件及项目合同的法律文本。上述文件构成了基础设施市场化投融资项目运作实施的法律文件体系。在正确把握各个文件的高年、内容和格式的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

(二)资格审查法律文本

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容和格式。从实务操作的角度来看，基础设施的投融资项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以下列举资格审查文件的一般性参考内容及对应内容。在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

(1)项目概况。向潜在投标人介绍项目的情况，包括但不限于项目名称、招标人、项目规模、招标内容等。

(2)资格审查申请人需要提交的申请文件。包括公司章程及法律地位证明、项目经验和业绩资料证明、技术能力及管理能力证明、财务能力及实力证明、公司履约记录等。

(3)联合体需要提交的资格审查申请文件。对以联合体形式参与投标竞争的潜在投标人，除要求每一联合体成员均需提交第(2)条要求提交的申请资料文件，还要明确联合体的牵头人条件及相应的其他要求。

(4)资格审查原则和程序。告知潜在投标人资格审查的原则和程序

(5)资格审查申请文件的特定格式。告知潜在投标人资格审查申请文件的格式要求。

(6)资格审查标准。包括经验和业绩记录的资格评审标准、技术能力和管理能力的资格评审标准、财务能力和市里的资格评审标准、法律要求的资格评审标准等。

(三)招标法律文本

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的组成和内容

(1)招标文件的一般构成。一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

招标公告是公开媒体上发布的，邀请非特定多数投资人参加项目投标的正式文件，适用于公开招标。

投标邀请书是非公开的、邀请特定多数投资人参加项目投标的正式文件。适用于邀请招标，或者公开招标经过资格审查后符合资格条件的情况。

投标人知悉招标公告或者收到投标邀请书后，可购买招标文件。招标文件由以下几份文件组成：投标人须知、拟签订合同(包括合同主要条款和合同样式)、技术条款(包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等)，以及附件和其它要求招标人提供的材料。

投标人须知包括招标项目概况、对投标文件内容的要求、对投标文件格式的要求、参与招投标的原则和程序、对投标报价的要求、评价标准和评价方法、附件和其他要求投标人提供的材料。

拟签订的合同包括合同的主要条款和合同格式，是招标人事先草拟好的。主要体现了招标人的意志，合同的实质性条款和内容要求投标人必须响应。本着与资本市场需求匹配并提高招标成功率的原则，合同一般都会按照签署第五章提到的风险分配原则，在内容中合理分配双方的责、权、利。

技术条款包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等。这部分内容可以使投标人更加详尽地了解拟投标项目的基本情况，为其是否参与项目投标以及投标报价决策提供参考。

各类招标文件都包括前述几项基本内容。针对不用类型项目，有关部委又结合行业特点，对招标文件的内容构成做了一些特殊规定。比如，对工程施工招标文件，《工程建设项目施工招标投标办法》增加了“对采用工程量清单招标的，必须提供工程量清单”;对勘察设计招标文件，《工程建设项目勘察设计招标投标办法》增加了“勘察设计范围”和“对勘察设计进度、阶段与深度要求，勘察设计费用支付方式，对未中标人是否给予补偿及补偿标准”等规定。

(2)实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、供气和拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证经的数额、方式和交纳方法;明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法;明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间;明确规定是否允许价格调整及调整方法;明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法;明确规定是否允许联合体投标及相应要求;对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求;明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

(四)投标法律文本

1、投标文件的组成。投标文件时投标人在通过了招标项目的资格预审(如采用预审方式)以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。投标文件通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议(适用于联合体)、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

2、投标文件的格式。以下给出投标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

(1)投标人致函。潜在投标人书面对招标文件中的实质性要求作出承诺，包括但不限于：响应招标文件中拟签订的实质性合同条款;一旦被选为中标人履行中标人义务;承诺投标文件真实、准确、完整、有效。

(2)授权委托书/联合体授权委托书。潜在投标人的法定代表人授权为投标之目的委托代理人，承诺委托代理人在投标活动过程中签署、协商、递交文件和处理与投标活动相关的一切事务具有法律效力。

(3)投标人资格文件。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位证明;项目经验和业绩资料证明;技术能力及管理能力证明;财务能力及实力证明。

(4)共同投标协议(仅适用于联合体投标)。按照招标文件要求提供联合体投标协议，约定联合体各方的权利和义务。

(5)技术和管理方案。按招标文件的规定递交如下文件：为实施项目提出的建设、运营、维护的更先进的技术建议和改造的合理化建议;为实施项目拟组建合理完整的项目管理机构，包含项目管理机构的部门机构设置、各专业人员配置、人员业绩经验等内容;招标文件规定的技术及管理方面的其他方案。

(6)财务方案。按招标文件的规定递交如下文件(包括但不限于)：项目的融资计划，包括详述资金来源和使用计划、资金成本、项目风险分配分析、资本结构、预计融资交割时间及其他重大事件进度表;资金到位的有效措施，紧急状态下的资金应对方案;项目的财务分析。

(7)法律方案。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：对拟签订合同的实质性条款的逐条响应;在招标文件规定的范围内提出《项目合同偏差意见表》。

(8)投资人报价文件。按照招标文件的规定对招标标的提出报价。

(9)投标保函/投标保证金。按照招标文件规定的格式和金额提交的相应 的投标保函或保证金。

3、投标文件的编制与递交

(1)投标文件的编制。基础设施投融资项目实践中，招标文件通常会对投标文件的编制提出具体要求，不同项目类型的招标文件要求也有所区别。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应，如任何一项实质性要求不能满足，投标文件将会被拒绝。实质性要求和条件是指招标文件中有关招标项目的价格、计划、技术规范、合同主要条款等。因此，响应招标文件的要求是投标文件编制的基本前提。投标人应认真研究、正确理解招标文件的全部内容，并按要求编制投标文件。

(2)投标文件的递交。对于投标文件的送达，应注意以下几个问题：一是投标文件的提交截止时间。招标文件中通常会明确规定投标文件提交的时间，投标文件必须在招标文件规定的投标截止时间之前送达。二是投标文件的送达方式。投标文件可以直接送达，即投标人派授权代表直接将投标文件按照规定的时间和地点送达，也可以通过邮寄方式送达。邮寄方式送达应以招标人实际收到时间为准，而不是以“邮戳为准”。三是投标文件的送达地点。投标人应严格按照招标文件规定的地址送达，特别是采用邮寄送达方式的，更需详细核实地址。投标人因递交地点发生错误而逾期送达投标文件的，将被招标人拒绝接收。

(五)评标法律文本

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件，包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。

2、评标文件的内容。以下给出评标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

(1)评标工作纪律。根据国家法律及其他规定制定评标纪律。

(2)评标工作概述。一是评标工作时间安排。详细列明评标工作开始及结束的时间安排。二是评标办法。根据项目的具体特点制定科学合理的评标办法，招标文件已约定评标办法的通常不得随意改变。三是评标委员会。根据法律规定的要求成立评标委员会，确定评标专家的数量及各专业专家的人选。四是评标委员会秘书组和会务组。评标委员会下设秘书组和会务组全面支持评标专家的工作并做好后勤保障。

(3)评标工作程序。一是投标文件的符合性审查：根据招标文件的要求列明投标文件符合性审查的标准。二是全面阅读招标文件和投标文件：熟悉投标文件及投标文件的结构和主要内容，为综合评估做准备。三是要求投标人进行澄清(如有)：为协助审查、比较和评估投标文件，向投标人发出书面澄清通知(如有必要)，要求投标人对其投标文件进行澄清。四是分析投标文件并汇总评标专家意见：列明据招标文件规定的评标原则和方法及评标文件规定的评标细则进行分析、打分及排序的具体安排。五是起草评标报告草案：列明起草评标报告草案的具体安排。六是形成评标报告：列明形成正式评标报告的具体安排。七是招标人公布评标结果：列明招标人公布的方式及公布之后的谈判工作安排。

(4)评标工作具体安排。在评标工作起始时间范围内，详细安排具体评标工作的先后顺序。

(5)评标细则。对应招标文件的要求，评标细则包括：一是技术及管理方案评标细则;二是财务方案评标细则;三是法律方案评标细则。

招标人应按照评标文件的要求组织评标，根据评标委员会推荐的中标候选人的先后顺序进行澄清谈判，并最终确定招标结果。

(六)谈判法律文本

1、谈判文件的准备。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行的合同澄清及谈判。

在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方澄清、确定最终意见的蓝本。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。

在基础设施投融资项目实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行磋商。

2、谈判文件的签署和管理。通常来讲，基础设施投融资项目的投资金额较大，社会影响较为深远，相应的合同条款也较为复杂。在实际操作中，若招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致，则会转向与排名位次居其次的候选人谈判，以此类推。

谈判如需进行多轮，则须以谈判文件为基础，以谈判备忘录的形式及时确认每一轮的谈判成果，直至双方对所有问题均达成一致。双方的授权代表人应在每轮谈判成果文件上签字确认，并各执一份留档保存。经双方签字确认的谈判文件结合招标文件中的合同文本将作为双方最终订立项目合同的法律依据。

(七)项目合同

1、项目合同的基本概念。项目合同是指作为招标人的政府与通过项目法人招标选择的中标人(社会投资人)依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

基础设施投融资项目大多与市政公用行业联系紧密，在市政公用事业投融资体制改革过程中，2002年建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)及随后一系列鼓励公用事业市场化运作的政策进一步推动了以特许经营为主要方式的公用事业市场化进程。如此一来，基础设施投融资项目与特许经营变得关系密切。2004年建设部又下发了《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》(建城〔2004〕162号)，使得公用事业行业特许经营项目有了可以参照的示范文本，因此，以下将着重介绍特许经营协议的组成。

2、项目合同的组成。基础设施投融资项目的合同根据特许经营的模式可以分为投资型特许权经营协议和经营性特许权经营协议，以下将分别介绍其各自的重要组成部分。

(1)投资型特许经营模式的特许权协议内容。包括特许经营权的具体内容和范围(如产品或服务种类、地域范围等);有关资本性投资的规定;产品或服务价格;产品或服务质量;产品或服务销售数量;销售收入结算;重要生产要素采购;关于保证持续提供公用产品或服务的规定;运营和资产管理办法;特许权取得人的信息报告义务;混业经营限制;一般补偿;资产移交;争议解决;特许权的更改或终止;特许权协议终止的补偿;其他。

(2)经营型特许经营模式的特许权协议内容。包括委托或租赁经营资产的范围;提供产品、服务的数量和质量;对管理费、租金或经营收入定价;激励机制(对特许权取得人超额完成协议目标的奖励或惩罚的规定);委托资产的维护和保养义务;关于资本性支出的规定;协议生效后和协议终止时对资产移交的规定;特许权取得人的报告义务;合同履约担保;争议解决;合同变更和终止;其他。

3、项目合同的订立

(1)订立合同的原则。一是平等原则。合同当事人的法律地位平等，即享有民事权利和承担民事义务的资格是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。市场经济中交易双方的关系实质上是一种平等的契约关系，因此，在订立合同中一方当事人的意思表示必须是完全自愿的，不能是在强迫和压力下所做出的非自愿的意思表示。因为合同是平等主体之间的法律行为，只有订立合同的当事人平等协商，才有可能订立意思表示一致的协议。二是自愿原则。合同当事人依法享有自愿订立合同的权利，不受任何单位和个人的非法干预。合同法中的自愿原则，是合同自由的具体体现。民事主体在民事活动中享有自主决策权，其合同的民事权利可以抗御非正当行使的国家权力，也不受其他民事主体的非法干预。合同法中的自愿原则有以下含义：第一，合同当事人有订立或者不订立合同的自由;第二，当事人有选择合同相对人、合同内容和合同形式的自由，即有权决定于谁订立合同、有权拟定或者接受合同条款、有权以书面或者口头形式订立合同。三是公平原则。合同当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。在合同的订立和履行中，合同当事人应当正当行使合同权利和履行合同义务，兼顾他人利益，使当事人的利益能够均衡。在双方合同中，一方当事人在享有权利的同时，也要承担相应义务，取得的利益要与付出的代价相适应。四是诚实信用原则。合同当事人在订立合同、行使权力、履行义务中，都应当遵循诚实信用原则。这是市场经济活动中形成的道德规则，它要求人们在交易活动(订立和履行合同)中讲究信用，恪守诺言，诚实不欺。在行使权力时应当充分尊重他人和社会的利益，对约定的义务要忠实履行。五是合法性原则。合同当事人在订立及履行合同时，合同形式和内容各构成要件必须符合法律要求，尤其是符合国家强行性法律的要求，不违背社会公共利益，不扰乱社会经济秩序。

(2)订立合同的要求。招标人与中标人签订合同，除必须按照《合同法》基本要求签订外，还必须遵循《招标投标法》的有关特殊规定。一是订立合同的形式要求。按照《招标投标法》的规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。即：法律要求中标通知书发出后双方应当订立书面合同。因此，通过招标订立的合同是要式合同。二是订立合同的内容要求。应当按照招标文件和中标人的投标文件确定合同内容。招标文件与投标文件应当包括合同的全部内容。所有的合同内容都应当在招标文件中有体现：一部分合同内容是确定的，不容投标人变更的，如技术要求等，否则就构成重大偏差;另一部分是要求投标人明确的，如报价。投标文件只能按照招标文件要求编制，因此，如果出现合同应当具备的内容在招标文件中没有明确，也没有要求投标文件明确的情况时，则责任应当由招标人承担。三是订立合同的时间要求。中标通知书发出后，应当尽快订立合同。这是招标人提高采购效率、投标人降低成本的基本要求。如果订立合同的时间拖得太长，市场情况发生变化，也会使投标报价时的竞争失去意义。因此，《招标投标法》第46条规定“投标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”《评标委员会和评标方法暂行规定》第49条规定：“中标人确定后，招标人应向中标人发出中标通知书，同时通知未中标人，并与中标人在30个工作日之内签订合同”。四是订立合同接受监督的要求。在合同订立过程中，投标招标监督部门仍然要进行监督。《招标投标法》第47条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起15日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况报告”。五是按照招标文件范本订立合同的要求。招标人与中标人签订合同一般符合城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的合同条款及格式的规定。

在项目实践中，最重要的法律文本是招标文件、投标文件和项目合同法律文本。从缔约的程序来看，招标文件、投标文件和项目合同分别对应着缔约的三个阶段—要约邀请、要约和承诺。招标文件就是向非特定多数(或者特定)潜在投资人发出的订立合同的要约邀请;投标人递交投标文件相当于要约;而通过评标、澄清和谈判，投标人和招标人最终达成相互承诺，项目合同的达成和签署代表缔约过程的结束。

政府在起草招标文件时，应体现自己的意志，在合理的范围内保护自己的合法权益，降低运作项目的风险，但是这种保护应遵循合理风险分配原则，不能超过适当的程度。因为投标人一般在其熟悉的专业领域具有丰富经验，可以更加合理的控制风险，但在项目建设的另外一些领域(如征地拆迁、完成前期工作等)并不具有这种能力，如果分配给投标人的风险过多，将导致其过高估计风险。在报价时相应要求较高的公共产品(或服务)价格，这种情况对政府是不利的。更为严重的是，如果招标文件中的风险分配过于不合理，投标人就有可能认为项目根本不可行而不参与投标，这就会带来流标的风险。实践中，确实有一些自身条件比较好的项目，因为招标文件过于倾向招标人，使得投标人普遍心存疑虑、放弃投标而导致流标。因此，理性而富于招商经验的政府一般都会在咨询顾问团队的协助下，按照第五章的风险分配原则来制订招标文件，以保证项目招商和未来实施的顺利。

在制作投标文件时，投标人把更多关注放在报价和投标文件的内容上，但在实践中，投标文件的形式也同样重要。一是招标文件要求的投标资料非常丰富，评标时间又非常有限，如果投标人不按统一形式提交资料，将不利于评标人快速定位有效信息，并给出合理评价，这对投标人不利。二是投标文件中有些格式的规定事关重大。比如投标文件的签署，有的招标文件要求投标人每页小签，有的要求投标文件密封加盖法人印鉴，有的要求投标文件中不能出现投标人的信息，否则废标。但在实际中，时常发现违反上述形式规定而被废标的，这样的失误十分遗憾。因此，各条线的同志们在操作PPP项目时一定要注意关键节点，谨小慎微、做好细节。

中国特色的PPP模式有三类

PPP模式是一个极其广泛的概念，如前所述，PPP包含的实现形式多达数十种之多，世界银行、欧盟等多个国际机构均对PPP模式有具体的分类和研究，结合中国的国情，我们在研究PPP模式的时候一般将其分为三大类：外包类、特许经营类及私有化类。每一个大的类型下面，我们又有不同的项目实现形式。故此，PPP模式的分类广泛决定了其在应用过程中的特点各异。如何选择适合自己项目特点的PPP模式就要对其不同特点进行分析。

　　外包类

　　外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小。

　　通常，外包类PPP项目包含模块式外包和整体式外包两种主要类型。其中模块式外包又划分为服务外包和管理外包两种形式；整体式外包分为设计-建设（DB）、设计-建设-主要维护（DBMM）、经营与维护（O&M）、设计-建设-经营（DBO，俗称交钥匙）等多种形式。

表1 外包类ppp模式的主要特征

特许经营类

　　特许经营类PPP模式是当前中国轨道产业中，讨论得最为广泛的一种模式。特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。作为一种风险共担、利益共享的模式，该模式下，政府能控制轨道交通这种准公益项目的所有权，又能提高服务水平，因此，收到政府和私营部门的极大关注。

　　专家认为，在特许经营类PPP模式下，根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

　　特许经营类PPP主要有TOT及BOT两种实现形式，另外，与DB模式相结合，特许经营类PPP还包括DBTO、DBFO等几种类型。根据不同的实现途径，在TOT模式中，还可以分为PUOT和LUOT两种类型；在BOT模式中，可以分为BLOT和BOOT两种类型，两者的区别是在建设完成后是通过租赁还是通过特有拥有的方式获取项目经营权。

　　从以上表格中可以看出，特许经营类PPP模式可以有诸多的实现形式，根据不同的实现形式，政府及私人部门需承担不一样的责任与义务，与此相对，各种类型的PPP模式也因此有了不一样的优点及缺点。

　　如在BOT模式中，由于该模式能使得私人部门获得长时间的经营收益，因此，对私人部门来说具有极强的吸引力，而且，项目的成本相对稳定，更多的风险转移大大刺激了私人部门采用全项目生命周期的成本计算方法，因此，对于轨道交通建设有诸多优势。

　　但不可否认的是，该模式也有显而易见的劣势。如，BOT模式有可能与规划及环境的要求相冲突；设施可能在经营和管理的成本上涨时，转让给政府；政府可能丧失对资本建设和运营对控制权；与其他模式相比，结构更为复杂，合同的达成需要更多时间；该模式要求建立合同管理及项目运营监管体系；如运营者运营不利，公共部门需重新介入项目运营，增加了成本等。

　　再比如在TOT模式中，由于该模式是针对老旧公共设施，因此对将来的城市轨道交通升级改造过程中具有很重要的参考价值。在TOT模式下，政府不用为公共设施的扩建和更新提供资金上的投入，节省了政府的开支并使得公共项目的建设速度和效益得到了提升。但该模式的劣势也不得不引起政府关注。首先是，由于再次更新的实施不包括在契约中，这便为新添加设施的建设和运营带来困难；其次是变更契约可能增进成本和费用；第三是政府需要比较复杂的契约管理程序。

表2 特许经营类ppp模式的主要特征

　　私有化类

　　顾名思义，私有化类PPP是公共部门与私人部门通过一定的契约关系，使公共项目按照一定的方式最终转化为私人部门的一种PPP模式。私有化类PPP项目需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大。

　　在私有化类PPP模式中，根据私有化程度不同可以分为完全私有化和部分私有化两种。根据实现途径的不同，完全私有化可以通过PUO和BOO两种实现途径；而部分私有化则可通过股权转让等方式显示私有化程序。

表3 私有化类ppp模式的主要特征

　　在私有化类型PPP模式中，因为面临着对公共基础设施控制权的丧失，因此，在轨道交通中进行完全私有化，目前在中国依然有很长的路要走，但在城市轨道交通中实现部分私有化，不仅可以降低政府的财政压力，而且可以发挥私人部门的技术及资金优势，在轨道交通的建设中有着很大的操作空间。

　　如通过与私人部门合资兴建城市轨道交通线路，公共部门可以利用私人部门的技术、资金优势，而且还可以从私人部门那里获得建设和经营的先进经验，对于公共部门来说，无疑具有很大的诱惑力。但因为部门私有化一般要求政府出于控股地位，难免在实际的运营过程中影响城市轨道交通中的决策效率，进而影响其服务水平和经营效率。

PPP项目操作手册

一、操作基础

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。

PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。

二、总体要求

(一)打破地域垄断和所有制限制。政府通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购，跨地域参与市场竞争，培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业，提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包，扩大市场规模。

(二)落实费价政策。将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护消费者权益，又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定，并纳入地方财政预算管理。向用户收费的各类市政公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。

城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。

(三)规范运行操作。按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目，强化项目前期策划和论证，做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴，按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则，由政府与市场主体合作组建项目公司(SPC)，具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利;强化项目实施的全过程监管。

1、做好项目前期论证。开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求，加强前期策划，可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。

城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证，确保项目的可行性和可操作性，以及项目财务的可持续性。实施方案须经地方政府审批后组织实施。

2、通过竞争机制选择合作伙伴。城市政府应及时将项目内容，以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布，确保各类市场主体平等参与竞争。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式，综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素，择优选择合作伙伴。

3、签订特许经营协议。城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议，协议主要应包括：项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务，履约担保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事项。

4、筹组项目公司。中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司，由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务，自主经营、自负盈亏，在合同经营期内享有项目经营权，并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。

(四)把握PPP模式运用的关键环节。

一 是建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系，由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势，让“专业人做专业事”。

二 是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准，实现项目建设运营的自我平衡，既要保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要避免企业出现暴利和亏损，实现“盈利但不暴利”。

三 是建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信，按照合同办事，依据对风险的控制力，承担相应的责任，不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险，政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险，双方共同承担不可抗力风险。

四 是建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制，禁止政府为项目担保，防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目，应按约坚决要求企业退出并赔偿，投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿，严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。

五 实行分类指导，完善服务标准体系。根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化项目策划，建立项目储备库，建立引资项目长效机制，根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件，重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。

六 试点先行，逐步规范。优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中，优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进，通过总结经验，逐步规范完善，为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。

七 建立信用评级和黑名单制度。各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价，信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构建立黑名单制度，对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。

三、PPP基金的投资方式

1.直接投资PPP项目

直接投资PPP项目主要是轨道交通，市政供水、供气、供暖，污水处理，保障房，医疗设施及养老服务设施等。这些项目都是具有长期稳定需求的项目，并且长期合同关系明确、投资规模需求大，市场化程度高。

2.投资于PPP项目的运营公司

投资于PPP项目的运营公司主要是通过对公司的股权进行投资，整体投资风险较高，回报率较高。为了分散风险可以一次性投资多个项目。

五、PPP基金管理

PPP基金管理分为参与项目运营管理及不参与项目运营管理，基金参与管理，主要因为PPP项目运作复杂，专业性强而且行业集中度高，基金公司在其中进行运作与协调。除此之外，专业基金公司擅长于做财务测算，符合了PPP项目对财务测算的高要求。基金公司还通过顾问服务的方式对项目投资后进行支持。对于是否参与基金管理，主要取决于以下几个因素：基金投资占PPP项目投资的比例;项目运营结果与预测之间的偏离;项目收益的分配方式与顺序以及项目运作的规范性等。

六、PPP基金的运作

1.PPP基金的作用

通过撬动资源和运用专业技能，在培养市场过程中起到催化作用，整合投资者的资金，避免受到高投标成本，大量投资，PPP交易的零散性及项目准备时间长的影响。除此之外，PPP基金承担中介的角色，代表潜在投资者，提供技术团队进行项目分类和考察，实现投资者之间成本共担，相对单独投资，降低投资成本，培养关系和市场认知，根据投资者确立的标准开发项目投资组合。PPP股权投资模式，降低地方政府财政压力、加快城市建设步伐、保障城市规划实施的整体性，同时有助于提高项目运营效率，降低运营成本。

2.PPP 模式下的产业投资基金运作方式

PPP模式下的产业投资基金，一般通过股权投资于地方政府纳入到PPP框架下的项目公司，由项目公司负责具体基建项目的设计、建造、运营，政府授予项目公司一定期限的特许权经营期。

(1)PPP产业投资基金的主要模式

在各地不断涌现的PPP产业投资基金中，根据基金发起人的不同而分成三种模式。

模式一：由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做LP 优先级，地方国企或平台公司做LP 的次级，金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。例如：2015 年2 月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100 亿元，将投资于厦门轨道交通工程等项目。该基金采用PPP 模式，由兴业基金全资子公司兴业财富资产管理有限公司通过设立专项资管计划，与厦门市政府共同出资成立“兴业厦门城市产业发展投资基金”有限合伙企业。兴业财富和厦门轨道交通集团各出资70%和30%，分别担任优先级有限合伙人和劣后级有限合伙人，厦门轨道交通集团按协议定期支付收益给优先级有限合伙人，并负责在基金到期时对优先级合伙人持有的权益进行回购，厦门市政府提供财政贴息保障。模式二：有建设运营能力的实业资本发起成立产业投资基金，该实业资本一般都具有建设运营的资质和能力，在与政府达成框架协议后，通过联合银行等金融机构成立有限合伙基金，对接项目。例如：某建设开发公司与某银行系基金公司合资成立产业基金管理公司担任GP，某银行系基金公司作为LP 优先A，地方政府指定的国企为LP 优先B，该建设开发公司还可以担任LP劣后级，成立有限合伙形式的产业投资基金，以股权的形式投资项目公司。项目公司与业主方(政府)签订相应的财政补贴协议，对项目的回报模式进行约定，业主方根据协议约定支付相关款项并提供担保措施。这类有运营能力的社会资本发起成立产业投资基金，可以通过加杠杆的形式提高ROE。全球范围看建筑业的毛利率是3%，净利率是1-2%，而且对投入资本要求很高，通过成立产业投资基金参与基建项目，若企业出资10%，可以放大9 倍杠杆，除去付给优先级LP 的成本后，放大杠杆的过程就会有很大一块利润，再加上建筑总包的利润，也能实现在营业收入一定的情况下提高净值产收益率。模式三：由省级政府层面出资成立引导基金，再以此吸引金融机构资金，合作成立产业基金母基金。各地申报的项目，经过金融机构审核后，由地方财政做劣后级，母基金做优先级，杠杆比例大多为1:4。地方政府做劣后，承担主要风险，项目需要通过省政府审核。这种模式一般政府对金融机构还是有隐性的担保，其在河南、山东等地运用的比较广泛。例如：2014 年12 月，河南省政府与建设银行、交通银行、浦发银行签署“河南省新型产业投资基金”战略合作协议，总规模将达到3000 亿元，具体可细分为“建信豫资城镇化建设发展基金”、“交银豫资产业投资基金”和“浦银豫资城市运营发展基金”。

(2)产业投资基金参与PPP的还款来源

准经营性项目：使用者付费不足以使社会资本获得合理的回报，政府会通过可行性缺口补助给与补贴收入，如在污水处理、垃圾处理等项目中，政府通过补贴的方式来保障参与项目的社会资本达到合理的收益。

经营性项目：经营性项目的收入完全来源于项目运营，主要依赖项目本身的运营管理，在保证特许经营协议约定质量基础上，通过提升效率、节约成本来获取盈利，主要由商品或者服务的使用者付费，供电、供水等一般属于此类项目。

公益性项目：市政道路、排水管网、生态环境治理等项目没有收入或者只有很少收入，社会资本的收入主要来源于政府的资产服务购买收入，如需要政府支付服务费用或购买资产。

(3)PPP模式下产业投资基金的退出方式

资产证券化退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目运营成熟后，通过将项目公司资产注入上市公司、发行资产证券化产品或海外发行房地产投资信托基金(REITs)等资产证券化方式，获得投资收益，实现投资的退出。

股权回购/转让退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后，由政府、开发运营公司进行股权回购;或将股权转让给政府、开发运营公司或其它投资者。

项目清算退出是指产业投资基金资金投入到PPP项目公司后，在项目投资公司完成项目任务(或阶段性投资任务后)后，通过项目投资公司清算(或注册资本减少)的方式，返还产业投资基金应当获取的股权收益，实现投资的退出。

3.PPP基金运作的障碍

PPP基金在运作过程中也存在一些障碍，PPP项目的投资期限一般都在20-30年之间，如果基金没有找到有效的退出渠道，将面临较大的风险，另外PPP项目目前的投资回报率普遍低于市场上资金的成本，导致资金不愿意进入PPP项目。随着国家政策的支持，这些障碍在未来都将得到缓解。

国务院连续推出的国发43号和60号文，明确指出：未来政府主要依靠政企合作(PPP)解决城镇化的建设和运营管理资金问题。国家支持引入社会资本参与，那么必然也会给出合理的资金回报。分析国家目前通过的PPP示范项目，PPP项目的平均收益率位于6%--8%之间。另外，PPP基金按照风险收益划分成优先级及劣后级;可以通过结构化设计使得部门投资者的投资回报率提高，PPP基金投资对象的可估计现金流一般都十分明确，可以将现金流进行结构化设计出结构化的基金份额和产品。通过以上的设计，调整了风险和利益的关系，使得部门投资者获得超过基础资产的收益和风险溢价的超额回报。

七、PPP项目的风险控制

1.PPP项目执行中的风险控制

PPP项目在执行中的风险类型主要有技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险、法规、政治风险、环境风险、不可抗力风险及以上各种风险组合所导致的项目失败风险。

各类风险分配遵循“最优承担”原则，即由最有能力处理的一方来承担。这能降低风险的边际成本，达到PPP项目资金的最佳使用价值。技术风险、建设风险、运营风险、收入风险、财务风险等由项目公司承担，但其中也有属于政府责任部分，比如土地权属、服务及产品规格定义错误、政府要求变化、支付违约等，需在合同及特许经营协议中明确法规政治风险、不可抗力风险等应根据双方的权责进行分担，一般政府公共部门承担较多此类风险。另外，还应引入商业保险，用于转移不确定性大、损失额度大的风险，如某些不可抗力事件导致的项目重大损失。风险分配在签约性谈判阶段已经完成，并体现在合同及特许经营协议中。在建设经营阶段，主要是充分发挥经营管理层和协调委员会的作用，及时识别、转移、化解相应风险。

2.PPP基金的风险控制

基金投资的基建类项目收益的实现依赖于建成后的实际运营情况，受到当地经济发展水平、使用者偏好、运营效率、运营成本、竞争性项目等因素影响，实际收益可能低于投资之初的测算，使投资者面临项目风险;地方政府财政收入状况的变化以及国家相关政策方向的调整，也可能改变地方政府对产业投资基金的支持能力和力度，尤其是一些涉及地方政府“保底承诺”的基金的投资者更需要充分考虑;此外，基建类项目规模大、时间长的特点决定了产业投资基金都具有很长的投资期限，投资者可能面临一定的期限错配风险，PPP项目一般具有20-30年的投资期限会，难以保证退出渠道畅通，将面临流动性风险。

国家的政策支持，增加了PPP投资的流动性，PPP投资的基础资产是基础设施，基础设施的投资期限并不是基础设施的运营期限，这类资产适合通过资产证券化的模式产生流动性。除此之外，金融监管的放开为资金退出时产生超额收益，产生超额退出的原因是利用项目在建设期和运营期的风险差异造成的折现率差异以及私募与公募市场上的资金成本差异。对于一般项目，在建设期风险更高，所取的折现因子也就越高，而运营期风险低，项目所取的折现因子也就随之降低，在项目进入运营期后，就存在通过资产证券化等手段向公开市场发行，而公开发行的成本远低于私募成本。在后期管理上，通过专业的基础设施团队，能对资产进行技术上、财务结构上的一系列改造，为资产创造其他持有者所不能创造的附加价值，从而为基金投资者带来增值回报。

3.PPP项目的风险提示

由于PPP模式下的项目和过去地方政府融资平台模式下的项目具有类似特点，因此，凡是地方政府融资平台项目所具有的风险，也是PPP项目所可能具有的风险，比如政府信用风险、运营风险及市场风险等，除此之外还额外增加了参与合作的私人资本的违约风险。投资者判断PPP模式下的投资风险，有必要从政府财力、社会资本实力、项目收益等多个角度去判断。应该遵循以下原则进行投资风险甄别和决策：

(1)在区县级以上PPP项目中，政府和外国资本合作建设的项目优先，其次为政府与实力雄厚国有资本合作的项目，再次为政府和实力雄厚的私人资本合作建设和运营的项目，最次为政府与一般私人资本合作的项目。同时发达地区的项目优先于落后地区。

(2)省级及省级以上的、有良好市场前景的PPP项目最具投资价值，其次为具有良好市场前景的地市级和区县级PPP项目。

(3)没有现代企业运作机制而由政府官员主导的地级和县级PPP机构慎投，乡镇级PPP项目最好不投，除非其市场前景和管理机制特别优秀。

(4)项目收益远远不能覆盖其建设运营成本，且又无其他可靠项目收益或政府购买作为付费来源的PPP项目，建议不投。

八、PPP基金公司的案例—星景资本

星景资本是是复星集团、复星地产旗下专业的基金管理公司，国内领先的PPP项目基金管理公司，星景资本以“产业 投资”的创新PPP模式，专注中国城市基础设施与生态环境建设投资。星景资本于2014年12月成功完成60亿PPP项目基金募集，星景资本通融保险资金、以PPP股权方式，投资城市基础设施建设，创新性求解新型城镇化建设的新路径，为城市建设带来新鲜血液。

九、最新政策支持

国家对PPP项目给予了大力支持，2015年6月28日，财政部部长楼继伟在向全国人大常委会提出2014年中央决算报告和中央决算草案时表示，研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性。贯彻落实国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，进一步加大工作力度，在改善民生中培育经济增长新动力。研究设立PPP融资支持基金，通过垫付前期开发资金、委托贷款、担保、股权投资等方式，加快PPP项目实施进度，提高PPP项目可融资性，引导各地项目采用规范的PPP模式，更好地吸引社会资本通过PPP模式进入公共服务领域，助推更多PPP项目落地。在抓好已确定的30个示范项目的同时，在能源、交通运输、环境保护、农业、保障性安居工程以及养老等公共服务领域大力推广PPP模式。

2015年6月，发改委公告的PPP项目库中总计1043个，总投资1.97万亿元，环保及公用类项目数占比约40%，投资占比约12.5%。对比交通、公服等其他类型PPP项目，环保及公用类项目在数量上占主导，是目前全国探索PPP 模式的重点领域。

十、PPP项目选择社会资本的程序的法律问题分析

与传统政府采购不同的是，PPP项目的采购属于公共采购。即政府部门、事业单位、公共组织以及非营利的国有企业，用法定的形式和程序购买货物、工程和服务的行为，它包括买断、承包、租赁、许可权的转让等。对于PPP项目的采购与传统模式的采购区别，具体内容如下：

第一，PPP项目的采购需求非常复杂，难以一次性地在采购文件中完整、明确、合规地描述，往往需要合作者提供设计方案和解决方案，由项目实施机构根据项目需求设计提出采购需求，并通过谈判不断地修改采购需求，直至合作者提供的设计方案和解决方案完全满足采购需求为止。

第二，不是所有的PPP项目都能提出最低产出单价。有些项目如收费高速公路，可能要求报出最短收费年限，导致项目在采购环节无法实施价格竞争;还有些回报率低的公益性项目，政府还将延长特许经营权限。

第三，PPP项目采购金额大，交易风险和采购成本远高于传统采购项目，竞争程度较传统采购项目低，出现采购活动失败情形的几率也较传统采购为高。

第四，PPP项目的采购合同比传统的采购合同更为复杂，可能是一个合同体系，对采购双方履行合同的法律要求非常高，后续的争议解决也较传统采购更为复杂。

第五，许多PPP项目属于面向社会公众提供公共服务，采购结果的效益需要通过服务受益对象的切身感受来体现，无法像传统采购那样根据采购合同规定的每一项技术、服务指标进行履约验收，而是结合预算绩效评价、社会公众评价、第三方评价等其他方式完成履约验收。

住房和城乡建设部标准定额研究所李明哲在《PPP的认识误区与公共服务改革》中也对这种区别做了具体解释：“在 PPP 模式下，政府不再是公共产品(服务)的投资者和生产者，而是向私营企业采购大宗产品(服务)的机构。传统的政府采购一般 是‘付现’，即付出现金、即刻提货，而 PPP政府采购的重要特征是：政府‘描述产出要求’，与私营企业签订20—30年的长期采购合同，私营企业按合同生产本该由政府生产、提供的产品(服务)，企业主要承担财务与市场风险，而政府则将短期投资变成长期向企业购买服务。”涉及工程建设内容的PPP项目的性质PPP项目选择社会资本被纳入政府采购规范管理体系，即PPP项目选择社会资本的实质是PPP项目采购，PPP项目采购是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。

根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》第四条：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。”

因此PPP项目选择社会资本的方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，但不同的采购方式适用的条件存在不同，而选择采购方式的首要条件是确认PPP项目的性质，理由是《政府采购法》将政府采购项目划分为三类，根据《政府采购法》第二条第二款规定:“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。”因此政府采购的内容包括政府采购工程、货物和服务，PPP项目，特别是涉及工程建设内容的PPP项目是属于政府采购工程还是服务，直接影响项目实施机构选择具体采购方式的认定。

政府采购的工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。而政府采购服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。实践中，新建或改扩建的PPP项目涉及工程建设的内容。

一种观点认为，PPP项目的主要目的建设可运营的基础设施，同时项目建设占据项目总投资的主要部分，项目运营只占项目总投资很小的一部分，因此PPP项目应认定为政府采购工程。另一种观点认为，PPP项目是政府利用PPP模式与社会资本构建的一种长期合作关系，由社会资本提供公共产品或服务。项目涉及的建设内容只是实现社会资本提供公共产品或服务的重要组成部分，而且项目建设周期只占项目运营期的一小部分，政府和社会资本签订的PPP项目协议的内容主要是约定项目的运营、移交等内容，因此PPP项目应认定为政府服务。

若将涉及工程建设等内容PPP项目认定为工程项目，根据《政府采购法》第四条：“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”即项目实施机构选择PPP项目社会资本的，若决定使用招标方式，应适用《招标投标法》的规定，若项目实施机构选择非招标方式采购的，根据《政府采购法实施条例》第七条：“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例;采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。”则应适用《政府采购法》及其实施条例规定的非招标采购方式，具体的采购方式以《政府采购法》第二十六条规定的采购方式为准。

因此若认定PPP项目属于政府采购的工程类项目，可以选择非招标采购的方式选择社会资本。实践中PPP项目选择社会资本常用的采购方式为竞争性谈判和竞争性磋商。

竞争性谈判采购方式，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第三条：“采购人、采购代理机构采购以下货物、工程和服务之一的，可以采用竞争性谈判、单一来源采购方式采购;采购货物的，还可以采用询价采购方式：(一)依法制定的集中采购目录以内，且未达到公开招标数额标准的货物、服务;(二)依法制定的集中采购目录以外、采购限额标准以上，且未达到公开招标数额标准的货物、服务;(三)达到公开招标数额标准、经批准采用非公开招标方式的货物、服务;(四)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的政府采购工程。”

因此政府采购工程项目，若选择适用非招标采购方式，项目必须属于《招标投标法》及其实施条例规定的必须招标的工程建设项目以外的政府采购工程，而《招标投标法》第三条规定了工程建设项目招标范围，且必须招标的投资规模范围根据《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的规定确定，由于PPP项目属于《招标投标法》第三条规定的“大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目”，且PPP项目投资规模较大，一般远超过《工程建设项目招标范围和规模标准规定》的标准，因此若定PPP项目为政府采购工程项目，适用竞争性谈判采购方式存在障碍，仅在满足《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十七的规定的条件下，可以适用竞争性谈判方式，即招标后没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未能成立的，可以采用竞争性谈判方式选择社会资本。

竞争性磋商采购方式适用的主要依据是财政部制定的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》，该规范的制定依据是依据《政府采购法》第二十六条第一款第六项规定。根据《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三条：“符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。”因此若认定PPP项目属于政府采购工程项目，则PPP项目采用竞争性磋商采购方式必须满足项目属于《招标投标法》及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。若认定PPP项目属于政府采购工程项目，则直接适用竞争性谈判采购方式或竞争性磋商采购方式存在法律障碍，应首先使用招标方式进行采购。

若将PPP项目认定为政府购买服务项目，项目实施机构在选择社会资本的采购方式仍以招标方式为主，但适用竞争性谈判和竞争性磋商采购方式的，若PPP项目达到公开招标数额的，若采用非公开招标采购方式的，项目实施机构在PPP项目选择社会资本开始前，报上级主管部门同意即可。

因此关于PPP项目性质的观点，本人赞同将PPP项目认定为政府购买服务的观点，虽然涉及工程建设内容的PPP项目的工程建设占据项目总投资的绝大部分，但PPP项目的最终目的是通过合作机制由社会资本提供公共产品或服务，因此PPP项目的交易机构的主要内容是政府和社会资本的合作关系，而且PPP项目的运营周期长，PPP项目协议的主要目的是建立政府和社会资本的合作关系，因此PPP项目，无论是否涉及工程建设的内容，均应认定为政府购买服务项目。

但由于目前PPP模式的规范体系不完善，与《政府采购法》、《招标投标法》等法律法规的衔接也存在适用上的不确定性，在实践中应根据项目实施机构对具体项目的认定合理确定PPP项目的性质，依据相关规定选择合适的采购方式。“两招”变“一招”的法律问题分析

项目实施机构一般通过招标等竞争性方式选择社会资本，PPP项目若涉及项目建设的，对PPP项目的施工，若达到《招标投标法》第三条规定的条件，应根据《招标投标法》的规定按照招标程序选择项目施工主体，但《招标投标法实施条例》第九条规定：“除《招标投标法》第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外，有下列情形之一的，可以不进行招标：(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。”

即在特许经营项目中，如果已经通过招标方式选定了社会资本，该社会资本依法能够自行建设、生产或者提供的，该工程的承包商、生产商或者提供商可以不进行招标选择，而由项目实施机构选定的社会资本自行承担，即俗称“两招”变“一招”。

根据《招标投标法实施条例》第二条第二款“前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等;所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等;所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。”

因此《招标投标法实施条例》第九条规定的“建设”就是指施工，包括新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮等;“生产”是指生产货物，包括生产设备、材料等;而“服务”是指提供勘察、设计、监理等服务。

项目招标的范围和标准，《招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”也就是在这三种情况下，不论是建设工程，还是生产货物，或是提供服务，都需要进行招标。

此外《工程建设项目招标范围和规模标准》对项目招标数额标准有规定，达到以下标准的项目必须进行招标：“(一)施工单项合同估算价的200万元人民币以上的;(二)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的;(三)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的;(四)单项合同估算价低于第(一)、(二)、(三)项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。”

即在特许经营项目中，项目实施机构通过招标方式选择社会资本，对项目的建设的实施，必须判断其是否属于《招标投标法》规定的必须招标的项目，若满足必须招标的条件，则特许经营项目的建设部分必须招标，但《招标投标法实施条例》第九条第三款规定，选定的特许经营项目投资人可以自行建设、生产或提供的，可以不进行招标，即如果建设单位有了施工资质就可以不对相对应的新建、改建、扩建及相关的装修、拆除、修缮进行招标，如果有了生产货物的资质，就可以生产相应的设备、材料;如果有了设计、勘察、监理的资质，就可以提供相应的服务。

《招标投标法》第九条第三款规定的“自行”的具体含义，笔者认为，“自行”的情况至少包括三种情况，一是非联合体投标的，中标的社会资本具有相应的能力;二是两个以上企业法人组成的联合体参与投标的，联合体成员之一或全部成员拥有相应的能力;三是中标的社会资本的分公司或者分支机构具有相应的能力。其中第一种情形是《招标投标法实施条例》第九条第三款规定的一般情形，分公司不具备独立法人资格，而分公司的责任和义务由母公司承担，因此可以认定为“自行”适用的主体，但子公司由于具备独立的法人资格，因此不属于“自行”的承担主体范围。

对于联合体参与招标的，《政府采购法》第二十四条规定 “两个以上的自然人、法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个供应商的身份共同参加政府采购”。但值得注意的是，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十四条“两个以上供应商可以组成一个投标联合体，以一个投标人的身份投标。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件。”

《招标投标法》第三十一条“两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力;国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级。”因此确定联合体成员是否符合《招标投标法实施条例》第九条第三款规定的“自行”的条件，必须结合《招标投标法》、《政府采购法》等相关法律规范对联合体成员资质要求的规定进行认定。

《招标投标法实施条例》第九条第三款规定的是“已通过招标方式选定”的特许经营项目投资人，在适用竞争性谈判、竞争性磋商或单一来源采购等非招标采购方式选择社会资本的，是否可以适用《招标投标法实施条例》第九条第三款的规定，上文已经介绍了各种选择社会资本程序的性质及内容，招标以外的方式如竞争性谈判与竞争性磋商其实在前期的步骤与招标相同，也是发出邀请，只是最后在谈判或者磋商的对象不是不特定的人，在从不特定人中的投标文件里先评选出特定的人，再对合同内容进行谈判。

招标与非招标方式的适用对象不同，招标注重选择的公正公开透明原则，在一般的项目下是比较理想的方式。但是有些项目技术复杂，很难在前期确定核心条款，必须经过谈判和磋商才能把核心条款固定下来。

通过以上分析可知，联合体对项目造成的影响，并不因选择社会资本的方式不同而变化。所以笔者认为，经过竞争性谈判及磋商选出的社会资本，如果自行具有建设，生产或提供的能力，也可不进行二次招标。

竞争性磋商采购方式与其他采购方式的衔接问题

财政部制定的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库[2014]214号)创设了一种新的政府采购方式，竞争性磋商采购方式在政府采购规范体系中属于非公开招标的采购方式，但财政部制定的《政府采购非招标采购方式管理办法》第二条第二款：“本办法所称非招标采购方式，是指竞争性谈判、单一来源采购和询价采购方式。”

可见竞争性磋商采购方式不属于政府采购非招标采购方式，生效时间上，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的生效时间较《政府采购非招标采购方式管理办法》晚，因此解释上可以认定财政部制定的新的规范对以往的规范进行修正，但规范效力上，《政府采购非招标采购方式管理办法》属于部门规章，而《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》属于部门规范性文件，显然前者的效力高于后者，经上述分析可知，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》在制定实施时，与《政府采购非招标采购方式管理办法》的规定未做好衔接工作，导致适用过程中发生争议。

在不同的采购方式之间，特别是在招标采购方式与竞争性磋商采购方式之间，《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》未做好规范的衔接工作。一般而言，招标采购方式是政府采购中最常用的一种采购方式，大部分政府采购均适用招标采购方式，但实践中，招标因为没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未能成立的而导致招标失败的，如何完成采购工作是政府部门必须考虑的问题，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第二十七条：“符合下列情形之一的采购项目，可以采用竞争性谈判方式采购：(一)招标后没有供应商投标或者没有合格标的，或者重新招标未能成立的;(二)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;(三)非采购人所能预见的原因或者非采购人拖延造成采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;(四)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的。”根据该条规定，当政府适用招标方式采购未能实现采购目的的，政府可以通过竞争性谈判方式继续采购。

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》中缺乏类似的招标采购方式与竞争性磋商采购方式的衔接。实践中，若项目实施机构通过招标方式选择社会资本招标失败的，能否适用竞争磋商采购方式继续采购在实践中无明确规定。

当然《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第四条规定：“达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。”

本条规定的主要目的是规范未开始采购程序的货物或服务项目，若达到公开招标书额，经主管预算单位同意后，经政府批准的可以采用竞争性磋商采购方式，因此可以将政府招标失败的项目纳入规范适用的范围，即在政府采用招标方式采购招标失败后，政府决定采用竞争行磋商的方式，因为项目已达到公开招标数额，需要预算单位同意和政府的批准。

此外根据《政府采购法》第三十七条的规定：“废标后，除采购任务取消情形外，应当重新组织招标;需要采取其他方式采购的，应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门或者政府有关部门批准。”若项目实施机构在招标失败后，决定采用竞争性磋商采购方式的，应按照《政府采购法》第三十七条的规定履行审批手续。

总之，中央级引导示范性PPP基金已获得财政部审批，预计总规模500亿元，中央级基金的投入有助于拓宽融资渠道，可有效吸引社会资本投入、增信PPP项目，促成项目落实。预计500亿中央级PPP基金中财政部出资100亿元，金融机构提供400亿支持。如中央级的PPP引导基金获批，未来对PPP的推广会提供更多的金融保障，同时引导基金投入的标的也将成为社会资本参与PPP的增信目标。PPP模式正在广泛应用于城市基础设施项目中的路桥管网、污水处理，水务，棚户区改造、保障房、安置房项目，交通，固废处理等行业，并且逐渐扩展至医疗、卫生、教育、生态环境建设、信息基础设施等行业，未来将会应用到更多行业。

四、基础设施项目分类及应用PPP的方式

(一)城市基础设施分类

根据城市基础设施的行业性质及用途，分为以下七类。

1、涉水项目：包括城镇供水、排水、雨水收集利用、中水回用、污水处理厂和管网以及水环境治理工程等。

2、燃气和能源项目：包括管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站、加油站及管网等。

3、环卫环保项目：包括垃圾收运系统及生活垃圾焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾焚烧处理，建筑垃圾综合利用等。

4、城市道路交通及园林绿化项目：包括轨道交通、公共交通、道路桥梁、园林绿化等。

5、综合管廊项目：包括城市共同沟、综合管廊等。

6、供热项目：包括热源厂、供热管网、换热站等。

7、市政公用设施管养项目：包括道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管理养护等。

(二)应用PPP的方式

按照上述七类项目的经营特性及向使用者收费的可行性，实施不同的PPP模式。

1、采用合资合作和特许经营方式。此类项目收费或价格形成机制较为健全，可以通过“使用者付费”实现投资回报的项目。如涉水项目中的城镇供水，城市煤气、天然气、液化石油气、管道燃气、CNG燃气、LNG燃气、加气站等项目，城市供热等项目。

2、采用政府购买服务、特许经营组合方式。此类项目虽然可以回收部分投资、保本或微利经营，但建设周期长、投资多、风险大、回收期长或者垄断性等特点，单靠市场机制难以达到供求平衡，需要政府参与投资经营，并且应以控股和参股等方式进行。准经营性项目实施特许经营和政府购买服务相结合。如综合管廊、轨道交通(城际交通)、公共交通项目，涉水项目中的污水处理、中水回用等厂网一体化项目，环卫环保项目中的垃圾收运系统及生活垃圾处理焚烧、卫生填埋、填埋气利用工程，餐厨垃圾处理工程、建筑垃圾综合利用等收运处一体化项目。

3、采用政府购买服务方式。此类项目经济上的显著特点是为社会提供的服务，以非盈利为目的，使用功能不收取费用或只收取少量费用。如涉水项目中的城镇排水、雨水收集利用、排水管网、水环境治理项目，市政公用中的道路清扫保洁、公厕管理、市政照明、道路桥梁维护、园林绿化管养项目等。

五、PPP项目承接主体的准入条件

按照PPP项目形成特点和项目特性，需要规范设置必要的社会投资人准入门槛，保障社会大众和政府的权益，主要方面如下：

(一)信用与信誉良好。投资人要有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力;重合同、守信用，具有社会责任感。

(二)具有建设营造、经营管理、运营维护同类工程的业绩、资质或经验。投资人或投资人组成的联合体要有良好的业绩与技术能力，必须具备相应的专业资质资格，经验丰富。

(三)资金充足，具有较强的财务与融资能力。投资人要具备良好的财务实力与融资能力，具有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力及同类项目成功的盈利模式和竞争模式。

(四)专业知识与技术力量雄厚。投资人要具备专业的PPP人才、技术人才、财经人才与管理人才团队。

(五)设备配置等要素实力良好。投资人要拥有专业的设备及完成服务所必须的其他重要要素资源。

(六)质量安全管理体系完善。近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格;能遵从合同合法合规运营。

在设置具体PPP项目准入条件时，应遵循“公开、公平、公正”的原则，注意准入条件设置的规范、合理和可操作性。

六、PPP模式运作的基本流程

(一)项目前期准备阶段

在PPP模式中，项目前期准备阶段包括项目发起和项目准备两个部分。

1、项目发起。项目发起阶段的工作主要内容包括启

动准备和前期调研：组建项目实施班子、制定整体工作计划、开展项目调查等。

实施PPP模式是一个系统工程，其复杂、专业程度极高。一要组建一个PPP项目实施团队，由市政府牵头，规划、建设、土地、发改、财政、审计、国资委、法制办等部门组成领导小组;二是制定具体工作实施方案，明确部门责任分工、目标任务和实施工作计划安排等;三要根据城市总体规划和近期建设规划，由政府组织相关部门或机构梳理城市基础设施领域拟新建项目和存量项目，决定可以通过PPP模式运作的具体项目清单，构建PPP项目库。

2、项目准备。项目准备阶段工作主要是项目策划实施方案研究和编制：一是聘请顾问团队;二是项目协议;三是开展项目的前期论证，确定项目范围和实施内容(项目建设规模、主要内容和总投资);四是前期沟通，研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案;五是设计项目主要商业原则;六是财务分析，编制财务模型;七是确定投资人比选方式和原则(确定投资人应具备的条件和能力及招标方式;双方的主要权利和义务);八是组织相关单位讨论方案;九是实施方案公示和报批。

在项目实施的最初阶段，需要考虑项目的可融资方式和财政是否负担得起，并要评估传统方式与PPP方式之间的效率比较，分析该项目是否适合采用PPP方式，拟定项目协议。

聘请专业咨询机构，负责研究项目模式，设计项目结构，编制项目实施方案，关键是设计项目主要商业原则，进行财务分析，编制财务模型。组织专家对项目实施方案进行论证，并报市政府批准和省住房城乡建设厅备案。

(二)项目招投标实施阶段。项目招投标实施阶段包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

1、协议编制。细化研究协议文件编制：研究和分析项目的技术、商务边界条件(如：投资、运营成本与收益测算，回购总价、回购期限与方式，回购资金来源安排和支付计划);落实建设内容分工、投资范围(投资建设期限、工程质量要求和监管措施);研究和编制项目协议等法律文件(项目移交方式及程序、项目履约保障措施、项目风险和应对措施等);落实招标条件。

2、竞争性程序。主要包括：发布项目信息;投标人

准备投标文件;制定评标标准、评标细则和评标程序;成立评标工作组，开标、组织评标;编写评标报告，推荐候选人;与候选人澄清谈判。

3、签署协议。先草签项目协议，中标人在约定时间

内办理好项目公司成立的有关事宜，资金到位，政府配合完成资产交割及项目审批有关事宜，正式与项目公司签约。

(三)项目实施阶段。实施阶段包括项目建设和项目运营两个部分。

1、项目建设。首先，项目公司与各联合单位签订正式

合同，包括贷款合同、设计合同、建设合同、保险合同以及其他咨询、管理合同等;其次，项目公司组织各相关单位进行项目开发。在开发过程中，政府及相关部门对项目开发的过程进行监督，出现不符合合同的情况及时与项目公司沟通，并确定责任主体。工程验收试运营合格以后，开发阶段结束，项目进入运营阶段。

2、项目运营。政府与项目公司签订特许经营权协议，

约定特许经营期限。在整个项目运营期间，项目公司应按照协议要求对项目设施进行运营、维护。为了确保项目的运营和维护按协定进行，政府、贷款人、投资者和社会居民都拥有对项目进行监督的权利。

(四)合同终结阶段。转移中止是项目运作的最后一个阶段，包括项目移交和项目公司解散等内容。

1、项目移交。特许经营期满后，项目公司要将项目的

经营权(或所有权与经营权同时)向政府移交。在移交时，政府应注意项目是否处于良好运营和维护状态，以便保证项目的继续运营和服务提供的质量。

2、项目公司清算。项目移交以后，项目公司的业务随之中止。因此，项目公司应按合同要求及有关规定到有关部门办理清算、注销等相关手续。

七、实施PPP模式的法律文本要点

(一)基础设施市场化投融资项目的法律文本概述

基础设施市场化投融资项目在不同阶段设计不同类型的法律文本，主要包括资格审查文件、招标文件、投标文件、评标文件及项目合同的法律文本。上述文件构成了基础设施市场化投融资项目运作实施的法律文件体系。在正确把握各个文件的高年、内容和格式的基础上，能科学合理地编制并运用相关文件对于确保项目的规范运作及成功实施具有重要意义。

(二)资格审查法律文本

1、资格审查文件的概念。资格审查文件是指招标人根据招标项目的要求，在招标公告或者投标邀请书中要求潜在投标人提供的，能够证明其具备参加投标竞争资格条件的文件。

2、资格审查文件的内容和格式。从实务操作的角度来看，基础设施的投融资项目资格审查文件的核心内容包括项目概况、资格审查申请文件、资格审查申请文件格式、资格审查的原则和程序、资格审查标准等方面。以下列举资格审查文件的一般性参考内容及对应内容。在实际操作中应根据项目的具体特点及资格审查方式予以灵活运用。

(1)项目概况。向潜在投标人介绍项目的情况，包括但不限于项目名称、招标人、项目规模、招标内容等。

(2)资格审查申请人需要提交的申请文件。包括公司章程及法律地位证明、项目经验和业绩资料证明、技术能力及管理能力证明、财务能力及实力证明、公司履约记录等。

(3)联合体需要提交的资格审查申请文件。对以联合体形式参与投标竞争的潜在投标人，除要求每一联合体成员均需提交第(2)条要求提交的申请资料文件，还要明确联合体的牵头人条件及相应的其他要求。

(4)资格审查原则和程序。告知潜在投标人资格审查的原则和程序

(5)资格审查申请文件的特定格式。告知潜在投标人资格审查申请文件的格式要求。

(6)资格审查标准。包括经验和业绩记录的资格评审标准、技术能力和管理能力的资格评审标准、财务能力和市里的资格评审标准、法律要求的资格评审标准等。

(三)招标法律文本

1、招标文件的概念。招标文件是指招标人向潜在投标人发出的，旨在向其提供编写投标文件所需的资料并向其通报招标投标将依据的规则和程序等内容的书面文件。招标文件是招标投标过程中最重要的文件之一。

2、招标文件的组成和内容

(1)招标文件的一般构成。一般包括：招标公告和投标邀请书、投标人须知、拟签订合同、技术条款等。

招标公告是公开媒体上发布的，邀请非特定多数投资人参加项目投标的正式文件，适用于公开招标。

投标邀请书是非公开的、邀请特定多数投资人参加项目投标的正式文件。适用于邀请招标，或者公开招标经过资格审查后符合资格条件的情况。

投标人知悉招标公告或者收到投标邀请书后，可购买招标文件。招标文件由以下几份文件组成：投标人须知、拟签订合同(包括合同主要条款和合同样式)、技术条款(包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等)，以及附件和其它要求招标人提供的材料。

投标人须知包括招标项目概况、对投标文件内容的要求、对投标文件格式的要求、参与招投标的原则和程序、对投标报价的要求、评价标准和评价方法、附件和其他要求投标人提供的材料。

拟签订的合同包括合同的主要条款和合同格式，是招标人事先草拟好的。主要体现了招标人的意志，合同的实质性条款和内容要求投标人必须响应。本着与资本市场需求匹配并提高招标成功率的原则，合同一般都会按照签署第五章提到的风险分配原则，在内容中合理分配双方的责、权、利。

技术条款包括拟招标项目的技术标准、规格、使用要求以及图纸等。这部分内容可以使投标人更加详尽地了解拟投标项目的基本情况，为其是否参与项目投标以及投标报价决策提供参考。

各类招标文件都包括前述几项基本内容。针对不用类型项目，有关部委又结合行业特点，对招标文件的内容构成做了一些特殊规定。比如，对工程施工招标文件，《工程建设项目施工招标投标办法》增加了“对采用工程量清单招标的，必须提供工程量清单”;对勘察设计招标文件，《工程建设项目勘察设计招标投标办法》增加了“勘察设计范围”和“对勘察设计进度、阶段与深度要求，勘察设计费用支付方式，对未中标人是否给予补偿及补偿标准”等规定。

(2)实质性要求和条件必须列为招标文件的重要内容。按照《招标投标法》规定，招标文件中必须包括项目的技术要求、技术标准、对投标人资格审查的标准、投标报价要求、评标标准、标段、供气和拟签订合同的主要条款等实质性要求和条件。也就是说，招标人根据项目特点和招标项目的具体要求，还应将其他许多重要内容作为实质性条款列入招标文件。根据国务院有关部门已经制定发布的工程施工、货物、服务以及机电产品国际招标投标等管理办法的规定，除了《招标投标法》规定之外，招标文件中的实质性要求和条件还应当包括：明确规定投标保证经的数额、方式和交纳方法;明确规定投标有效期和出特殊情况的处理办法;明确规定基础设施交付期限和提供服务的时间;明确规定是否允许价格调整及调整方法;明确规定是否要求提交备选方案及备选方案的评审办法;明确规定是否允许联合体投标及相应要求;对采用工程量清单招标的，应当明确规定提供工程量清单及相应要求;明确规定对投标文件的签署及密封要求等。

(四)投标法律文本

1、投标文件的组成。投标文件时投标人在通过了招标项目的资格预审(如采用预审方式)以后，按照招标文件的要求而制定的响应文件。该文件应对投标人完成拟投标项目的能力、报价，以及在拟投标项目中准备投入人力、物力、财力等方面的情况进行描述。投标文件通常由投标人致函、授权委托书、投标人资格文件、共同投标协议(适用于联合体)、技术和管理方案、财务方案、法律方案、投资人报价文件、投标保函及其他等部分组成。

2、投标文件的格式。以下给出投标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

(1)投标人致函。潜在投标人书面对招标文件中的实质性要求作出承诺，包括但不限于：响应招标文件中拟签订的实质性合同条款;一旦被选为中标人履行中标人义务;承诺投标文件真实、准确、完整、有效。

(2)授权委托书/联合体授权委托书。潜在投标人的法定代表人授权为投标之目的委托代理人，承诺委托代理人在投标活动过程中签署、协商、递交文件和处理与投标活动相关的一切事务具有法律效力。

(3)投标人资格文件。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：公司章程及法律地位证明;项目经验和业绩资料证明;技术能力及管理能力证明;财务能力及实力证明。

(4)共同投标协议(仅适用于联合体投标)。按照招标文件要求提供联合体投标协议，约定联合体各方的权利和义务。

(5)技术和管理方案。按招标文件的规定递交如下文件：为实施项目提出的建设、运营、维护的更先进的技术建议和改造的合理化建议;为实施项目拟组建合理完整的项目管理机构，包含项目管理机构的部门机构设置、各专业人员配置、人员业绩经验等内容;招标文件规定的技术及管理方面的其他方案。

(6)财务方案。按招标文件的规定递交如下文件(包括但不限于)：项目的融资计划，包括详述资金来源和使用计划、资金成本、项目风险分配分析、资本结构、预计融资交割时间及其他重大事件进度表;资金到位的有效措施，紧急状态下的资金应对方案;项目的财务分析。

(7)法律方案。按招标文件的规定递交如下材料(包括但不限于)：对拟签订合同的实质性条款的逐条响应;在招标文件规定的范围内提出《项目合同偏差意见表》。

(8)投资人报价文件。按照招标文件的规定对招标标的提出报价。

(9)投标保函/投标保证金。按照招标文件规定的格式和金额提交的相应的投标保函或保证金。

3、投标文件的编制与递交

(1)投标文件的编制。基础设施投融资项目实践中，招标文件通常会对投标文件的编制提出具体要求，不同项目类型的招标文件要求也有所区别。投标文件应当对招标文件提出的实质性要求和条件做出响应，如任何一项实质性要求不能满足，投标文件将会被拒绝。实质性要求和条件是指招标文件中有关招标项目的价格、计划、技术规范、合同主要条款等。因此，响应招标文件的要求是投标文件编制的基本前提。投标人应认真研究、正确理解招标文件的全部内容，并按要求编制投标文件。

(2)投标文件的递交。对于投标文件的送达，应注意以下几个问题：一是投标文件的提交截止时间。招标文件中通常会明确规定投标文件提交的时间，投标文件必须在招标文件规定的投标截止时间之前送达。二是投标文件的送达方式。投标文件可以直接送达，即投标人派授权代表直接将投标文件按照规定的时间和地点送达，也可以通过邮寄方式送达。邮寄方式送达应以招标人实际收到时间为准，而不是以“邮戳为准”。三是投标文件的送达地点。投标人应严格按照招标文件规定的地址送达，特别是采用邮寄送达方式的，更需详细核实地址。投标人因递交地点发生错误而逾期送达投标文件的，将被招标人拒绝接收。

(五)评标法律文本

1、评标文件的概念。评标文件是指招标人为了使得评标工作按照法律及相关规定顺利实施而编制的指导文件，包括评标工作纪律、评标工作概述、评标工作程序、评标细则标准等部分。

2、评标文件的内容。以下给出评标文件的一般性参考格式及对应内容，在实际操作中可根据项目特点及招标文件的具体要求灵活运用。

(1)评标工作纪律。根据国家法律及其他规定制定评标纪律。

(2)评标工作概述。一是评标工作时间安排。详细列明评标工作开始及结束的时间安排。二是评标办法。根据项目的具体特点制定科学合理的评标办法，招标文件已约定评标办法的通常不得随意改变。三是评标委员会。根据法律规定的要求成立评标委员会，确定评标专家的数量及各专业专家的人选。四是评标委员会秘书组和会务组。评标委员会下设秘书组和会务组全面支持评标专家的工作并做好后勤保障。

(3)评标工作程序。一是投标文件的符合性审查：根据招标文件的要求列明投标文件符合性审查的标准。二是全面阅读招标文件和投标文件：熟悉投标文件及投标文件的结构和主要内容，为综合评估做准备。三是要求投标人进行澄清(如有)：为协助审查、比较和评估投标文件，向投标人发出书面澄清通知(如有必要)，要求投标人对其投标文件进行澄清。四是分析投标文件并汇总评标专家意见：列明据招标文件规定的评标原则和方法及评标文件规定的评标细则进行分析、打分及排序的具体安排。五是起草评标报告草案：列明起草评标报告草案的具体安排。六是形成评标报告：列明形成正式评标报告的具体安排。七是招标人公布评标结果：列明招标人公布的方式及公布之后的谈判工作安排。

(4)评标工作具体安排。在评标工作起始时间范围内，详细安排具体评标工作的先后顺序。

(5)评标细则。对应招标文件的要求，评标细则包括：一是技术及管理方案评标细则;二是财务方案评标细则;三是法律方案评标细则。

招标人应按照评标文件的要求组织评标，根据评标委员会推荐的中标候选人的先后顺序进行澄清谈判，并最终确定招标结果。

(六)谈判法律文本

1、谈判文件的准备。这里所讲的谈判，是指评标结束后中标候选人应邀与招标人按照招标文件要求进行的合同澄清及谈判。

在谈判之前，招标人通常会起草一份谈判文件，作为谈判双方澄清、确定最终意见的蓝本。谈判文件中至少应当明确谈判程序、谈判内容及评定标准等事项。

在基础设施投融资项目实际操作中，谈判的核心内容是投标人在投标文件法律方案中所提交的《项目合同偏差意见表》中对招标文件非实质性合同条款的修改建议。谈判双方须针对中标候选人所提出的非实质性合同条款修改建议的合法性、合理性及可行性进行磋商。

2、谈判文件的签署和管理。通常来讲，基础设施投融资项目的投资金额较大，社会影响较为深远，相应的合同条款也较为复杂。在实际操作中，若招标人未能与排名第一的中标候选人达成一致，则会转向与排名位次居其次的候选人谈判，以此类推。

谈判如需进行多轮，则须以谈判文件为基础，以谈判备忘录的形式及时确认每一轮的谈判成果，直至双方对所有问题均达成一致。双方的授权代表人应在每轮谈判成果文件上签字确认，并各执一份留档保存。经双方签字确认的谈判文件结合招标文件中的合同文本将作为双方最终订立项目合同的法律依据。

(七)项目合同

1、项目合同的基本概念。项目合同是指作为招标人的政府与通过项目法人招标选择的中标人(社会投资人)依法订立的约定了双方权利义务及风险分配的协议。

基础设施投融资项目大多与市政公用行业联系紧密，在市政公用事业投融资体制改革过程中，2002年建设部颁布的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城〔2002〕272号)及随后一系列鼓励公用事业市场化运作的政策进一步推动了以特许经营为主要方式的公用事业市场化进程。如此一来，基础设施投融资项目与特许经营变得关系密切。2004年建设部又下发了《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》(建城〔2004〕162号)，使得公用事业行业特许经营项目有了可以参照的示范文本，因此，以下将着重介绍特许经营协议的组成。

2、项目合同的组成。基础设施投融资项目的合同根据特许经营的模式可以分为投资型特许权经营协议和经营性特许权经营协议，以下将分别介绍其各自的重要组成部分。

(1)投资型特许经营模式的特许权协议内容。包括特许经营权的具体内容和范围(如产品或服务种类、地域范围等);有关资本性投资的规定;产品或服务价格;产品或服务质量;产品或服务销售数量;销售收入结算;重要生产要素采购;关于保证持续提供公用产品或服务的规定;运营和资产管理办法;特许权取得人的信息报告义务;混业经营限制;一般补偿;资产移交;争议解决;特许权的更改或终止;特许权协议终止的补偿;其他。

(2)经营型特许经营模式的特许权协议内容。包括委托或租赁经营资产的范围;提供产品、服务的数量和质量;对管理费、租金或经营收入定价;激励机制(对特许权取得人超额完成协议目标的奖励或惩罚的规定);委托资产的维护和保养义务;关于资本性支出的规定;协议生效后和协议终止时对资产移交的规定;特许权取得人的报告义务;合同履约担保;争议解决;合同变更和终止;其他。

3、项目合同的订立

(1)订立合同的原则。一是平等原则。合同当事人的法律地位平等，即享有民事权利和承担民事义务的资格是平等的，一方不得将自己的意志强加给另一方。市场经济中交易双方的关系实质上是一种平等的契约关系，因此，在订立合同中一方当事人的意思表示必须是完全自愿的，不能是在强迫和压力下所做出的非自愿的意思表示。因为合同是平等主体之间的法律行为，只有订立合同的当事人平等协商，才有可能订立意思表示一致的协议。二是自愿原则。合同当事人依法享有自愿订立合同的权利，不受任何单位和个人的非法干预。合同法中的自愿原则，是合同自由的具体体现。民事主体在民事活动中享有自主决策权，其合同的民事权利可以抗御非正当行使的国家权力，也不受其他民事主体的非法干预。合同法中的自愿原则有以下含义：第一，合同当事人有订立或者不订立合同的自由;第二，当事人有选择合同相对人、合同内容和合同形式的自由，即有权决定于谁订立合同、有权拟定或者接受合同条款、有权以书面或者口头形式订立合同。三是公平原则。合同当事人应当遵循公平原则确定各方的权利和义务。在合同的订立和履行中，合同当事人应当正当行使合同权利和履行合同义务，兼顾他人利益，使当事人的利益能够均衡。在双方合同中，一方当事人在享有权利的同时，也要承担相应义务，取得的利益要与付出的代价相适应。四是诚实信用原则。合同当事人在订立合同、行使权力、履行义务中，都应当遵循诚实信用原则。这是市场经济活动中形成的道德规则，它要求人们在交易活动(订立和履行合同)中讲究信用，恪守诺言，诚实不欺。在行使权力时应当充分尊重他人和社会的利益，对约定的义务要忠实履行。五是合法性原则。合同当事人在订立及履行合同时，合同形式和内容各构成要件必须符合法律要求，尤其是符合国家强行性法律的要求，不违背社会公共利益，不扰乱社会经济秩序。

(2)订立合同的要求。招标人与中标人签订合同，除必须按照《合同法》基本要求签订外，还必须遵循《招标投标法》的有关特殊规定。一是订立合同的形式要求。按照《招标投标法》的规定，招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。即：法律要求中标通知书发出后双方应当订立书面合同。因此，通过招标订立的合同是要式合同。二是订立合同的内容要求。应当按照招标文件和中标人的投标文件确定合同内容。招标文件与投标文件应当包括合同的全部内容。所有的合同内容都应当在招标文件中有体现：一部分合同内容是确定的，不容投标人变更的，如技术要求等，否则就构成重大偏差;另一部分是要求投标人明确的，如报价。投标文件只能按照招标文件要求编制，因此，如果出现合同应当具备的内容在招标文件中没有明确，也没有要求投标文件明确的情况时，则责任应当由招标人承担。三是订立合同的时间要求。中标通知书发出后，应当尽快订立合同。这是招标人提高采购效率、投标人降低成本的基本要求。如果订立合同的时间拖得太长，市场情况发生变化，也会使投标报价时的竞争失去意义。因此，《招标投标法》第46条规定“投标人和中标人应当自中标通知书发出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。”《评标委员会和评标方法暂行规定》第49条规定：“中标人确定后，招标人应向中标人发出中标通知书，同时通知未中标人，并与中标人在30个工作日之内签订合同”。四是订立合同接受监督的要求。在合同订立过程中，投标招标监督部门仍然要进行监督。《招标投标法》第47条规定：“依法必须进行招标的项目，招标人应当自确定中标人之日起15日内，向有关行政监督部门提交招标投标情况报告”。五是按照招标文件范本订立合同的要求。招标人与中标人签订合同一般符合城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的合同条款及格式的规定。

在项目实践中，最重要的法律文本是招标文件、投标文件和项目合同法律文本。从缔约的程序来看，招标文件、投标文件和项目合同分别对应着缔约的三个阶段—要约邀请、要约和承诺。招标文件就是向非特定多数(或者特定)潜在投资人发出的订立合同的要约邀请;投标人递交投标文件相当于要约;而通过评标、澄清和谈判，投标人和招标人最终达成相互承诺，项目合同的达成和签署代表缔约过程的结束。

政府在起草招标文件时，应体现自己的意志，在合理的范围内保护自己的合法权益，降低运作项目的风险，但是这种保护应遵循合理风险分配原则，不能超过适当的程度。因为投标人一般在其熟悉的专业领域具有丰富经验，可以更加合理的控制风险，但在项目建设的另外一些领域(如征地拆迁、完成前期工作等)并不具有这种能力，如果分配给投标人的风险过多，将导致其过高估计风险。在报价时相应要求较高的公共产品(或服务)价格，这种情况对政府是不利的。更为严重的是，如果招标文件中的风险分配过于不合理，投标人就有可能认为项目根本不可行而不参与投标，这就会带来流标的风险。实践中，确实有一些自身条件比较好的项目，因为招标文件过于倾向招标人，使得投标人普遍心存疑虑、放弃投标而导致流标。因此，理性而富于招商经验的政府一般都会在咨询顾问团队的协助下，按照第五章的风险分配原则来制订招标文件，以保证项目招商和未来实施的顺利。

在制作投标文件时，投标人把更多关注放在报价和投标文件的内容上，但在实践中，投标文件的形式也同样重要。一是招标文件要求的投标资料非常丰富，评标时间又非常有限，如果投标人不按统一形式提交资料，将不利于评标人快速定位有效信息，并给出合理评价，这对投标人不利。二是投标文件中有些格式的规定事关重大。比如投标文件的签署，有的招标文件要求投标人每页小签，有的要求投标文件密封加盖法人印鉴，有的要求投标文件中不能出现投标人的信息，否则废标。但在实际中，时常发现违反上述形式规定而被废标的，这样的失误十分遗憾。因此，各条线的同志们在操作PPP项目时一定要注意关键节点，谨小慎微、做好细节。

PPP项目涉及哪些合同

PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同、融资合同和保险合同等。其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。

　　PPP项目合同

　　PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司的，由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。

　　股东协议

　　股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。

　　履约合同

　　工程承包合同。项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。

　　项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。因此，为了有效转移项目建设期间的风险，项目公司通常会与承包商签订一个固定价格、固定工期的“交钥匙”合同，将工程费用超支、工期延误、工程质量不合格等风险全部转移给承包商。此外，工程承包合同中通常还会包括履约担保和违约金条款，进一步约束承包商妥善履行合同义务。

　　运营服务合同。根据PPP项目运营内容和项目公司管理能力的不同，项目公司有时会考虑将项目全部或部分的运营和维护事务外包给有经验的运营商，并与其签订运营服务合同。在个案中，运营维护事务的外包可能需要事先取得政府的同意。但是，PPP项目合同中约定的项目公司的运营和维护义务并不因项目公司将全部或部分运营维护事务分包给其他运营商实施而豁免或解除。

　　原料供应合同。有些PPP项目在运营阶段对原料的需求量很大、原料成本在整个项目运营成本中占比较大，同时受价格波动、市场供给不足等影响，又无法保证能够随时在公开市场上以平稳价格获取，继而可能会影响整个项目的持续稳定运营。因此，为了防控原料供应风险，项目公司通常会与原料的主要供应商签订长期原料供应合同，并且约定一个相对稳定的原料价格。

　　在原料供应合同中，一般会包括以下条款：交货地点和供货期限、供货要求和价格、质量标准和验收、结算和支付、合同双方的权利义务、违约责任、不可抗力、争议解决等。除上述一般性条款外，原料供应合同通常还会包括“照供不误”条款，即要求供应商以稳定的价格、稳定的质量品质为项目提供长期、稳定的原料。

　　产品或服务购买合同。在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入，因此保证项目产品或服务有稳定的销售对象，对于项目公司而言十分重要。根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。

　　融资合同

　　从广义上讲，融资合同可能包括项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人就项目贷款与贷款方签订的担保合同、政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同。其中，项目贷款合同是最主要的融资合同。在项目贷款合同中一般包括以下条款：陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等。

　　同时，出于贷款安全性的考虑，贷款方往往要求项目公司以其财产或其他权益作为抵押或质押，或由其母公司提供某种形式的担保或由政府作出某种承诺，这些融资保障措施通常会在担保合同、直接介入协议以及PPP项目合同中具体体现。

　　保险合同

　　由于PPP项目通常资金规模大、生命周期长，负责项目实施的项目公司及其他相关参与方通常需要对项目融资、建设、运营等不同阶段的不同类型的风险分别进行投保。通常可能涉及的保险种类包括货物运输险、建筑工程险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等。

　　其他合同。在PPP项目中还可能会涉及其他的合同，例如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同。（财政部PPP中心）

项目融资的 PPP 模式如何设计？

从社会资本角度出发的PPP模式探究

一、 PPP项目的发展背景和内涵

PPP（Public-Private Partnership,简称PPP）项目是指“政府和社会资本合作”的项目。43号文（《国务院关于加强地方性政府债务管理的意见》国发〔2014〕43号）对地方政府融资举债设立了明确的约束限制机制，限制了地方平台融资之后，随之而来的问题是公益性项目如何建设运作。PPP模式顺势成为当下最热门和值得探讨的项目运作方式。

图1：43号文设定的政府项目融资机制。

PPP项目的三大特征是：伙伴关系、利益共享、风险共担。而由PPP模式这一轮的推动背景可知，PPP模式的核心内涵在于：公私合营、债务隔离。

1、公私合营。

PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险共担及长期合作关系。从对比理解上来看，“PPP”模式相对于“BOT”模式的不同之处，在于企业个体要不要承担项目的全部投建和实施行为，BOT中由企业全部承担投建，政府与企业为发包与承包的上下关系。而PPP模式中项目投建由政府和企业共同实施，各有分工，政府与企业为一定程度上的平等合作关系，即所谓“公私合营”。

这其中，首先涉及政府的职能转变，由社会产品的提供者和管理者，转变为社会资本的合作者以及项目监督者。PPP模式中将政府和企业作为平等主体，让双方的合同应属于民商法范畴，而非行政诉讼合同。这对于政府显然是极大地地位转变和职能挑战。

其次，对于社会资本而言，PPP模式也是一次全新的合作模式，面临政府这个新的商业伙伴，项目之中必定会产生更多的不可控因素，究竟政府是否能树立起契约精神，能在多大程度上实践契约精神，能否实现通过“合同条款”而不是“行政权力”来约束政企双方的行为等种种尚不可知，具体运作模式必定是需要在社会资本和政府的反复博弈过程中摸索建立。鉴于此，在PPP项目中，社会资本可以按照商业市场规则谈判投建，但同时也应明白，项目合作中政府切实做到职能转变的难度和不现实性，积极与政府博弈谈判，力争最优结果。

案例:结合鸟巢PPP项目失败的案例，简单探析一下与政府合作的难度。鸟巢项目总投资31.39亿元，由北京市政府出资58%，社会资本联合体（中信集团为主）出资42%进行投建。该项目不但有政府的高出资比例与隐形担保支持，作为进一步的保障，中信集团还与北京市政府签署了一个兜底条款：北京市发改委协调各部门帮助中信集团联合体取得利润。然而，在强强联合的表面下，却出现了多种问题。暂且抛开其中其他矛盾因素，从政府方面出现的几点要素，是导致该项目失败的重要因素：1、开工后，北京市政府重新调整鸟巢设计（项目设计权从开始便不在投标方手中），决定取消可闭合顶盖、减少商业面积、减少停车位，大大影响了体育场的商业价值，减少后期项目收益（如：取消可闭合顶盖使鸟巢的品牌度和独一性大为降低，之前预计的全天候商演无法实现）；2、北京市政府没有获得国家体育场设计的知识产权，但要求项目公司必须使用该设计。这导致项目公司在与设计联合体谈判时的弱势地位，同时也影响项目公司使用无形资产对体育场赛后商业运营。3、项目过程中与财务、法律制度的冲突且很难协调，出现原本政府承诺了30年内不拿钱的条款无法实现等情况。4、在投资协议中的兜底条款：北京市发改委会协调各部门帮助联合体取得利益——是一个无法量化的条款，因而最终现实意义可以说是落空。最终，在国家体育场正式引入赛后运营的一年后，北京市人民政府与中信联合体签署协议，由政府接手运营权后，意味着该PPP项目的应用失败。当然在其中还有其他许多导致失败的因素，但其中政府出现的各种问题，非常值得我们今日推进PPP项目时借鉴。

2、债务隔离。43号文重点解决的是地方债务沉疴之弊，通过以PPP模式运作项目，地方政府实际已经和项目的债务隔离开来。PPP三大特征中的“风险共担”并不意味着，政府会对项目的债务负责。PPP项目中，政府与社会资本共同发起成立特别目的公司（Special Purpose Vehicle，简称“SPV”），即项目公司，该项目公司可以通过贷款、企业债等各种方式融资举债，但所产生的一切债务均不属于政府债务或者是政府或有债务的范畴，PPP的债务可依靠财政补贴，但政府不承担SPV的偿债责任。因此，政府不可能为SPV公司或者社会资本的投资提供担保。

图2:43号文设定的政府举债机制

其中对于政府而言，PPP模式产生的意义除了约束举债之外，更深远的意义在于改变政府职能、体制机制变革，尽管这些深远影响有待后续政策的进一步推动和社会市场的反复博弈才能显现，但对于眼下而言，隔离债务是首要迫切之务，明白了政府的这一点用意，才能更好地在项目谈判和实施中设计切实可行的有利方案。同时，PPP的推进确实已经掀起了市场，尤其是基建城镇化市场投资模式的巨大变革。

二、 PPP模式的发展态势

财政部、发改委都在相继出台关于推进PPP模式的指导性文件和具体操作方式引导办法。

立法方面，发改委正在牵头推进PPP相关的立法调研和初稿起草，2014年11月14日已经发布了立法前期研究报告《基础设施特许经营立法研究概述——基础设施特许经营立法前期研究报告之一》。

工作机制和机构方面，财政部于2014年12月3日发布消息，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心正式获批，并推出了30个首批PPP示范项目。

同时，湖南省（推出30个示范项目）、安徽省（推出42个示范项目）等各地已经开始向社会重点推出PPP示范项目，落实PPP项目的推进工作。

从政治高度上来说，PPP模式已经被提升到国家治理现代化、市场发挥决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推进城镇化健康发展等机制变革的高度。再由目前的贯彻推进现状可见，PPP模式可以说是在任政府改革举措中切实落地的一条重要措施。

三、 PPP项目适用范围

根据发改委下发指导意见，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。包括燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，优先考虑采用PPP模式建设。

2014年12月4日，财政部公布的首批30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目中，从行业领域来看，30个项目集中在污水处理（9个）、轨道交通（7个）、供水（3个）、供暖（3个）领域。从入围省份来看，推进PPP非常积极的江苏省以9个入围项目居首，安徽则以4个入围项目排第二名。河北、吉林、浙江、山东等省份也有项目入围。

可见，PPP项目主要适用于是公益类项目，具有较宽泛的适用范围，交通市政基础设施、生态环保、社会事业、农业水利、文化旅游等多个领域均可以推行。可以为新建的项目，也可以是政府运营管理的已建成、需按市场化要求转换为企业运作的项目。而此类项目的共同特点为：投资体量大，投资回收期长，且投资利润率不高。

四、 社会资本介入PPP项目的盈利方向

根据财政部《操作指南》文件规定，项目回报机制包括：使用者付费、可行性缺口补助和政府付费。

PPP项目本身一定是公益类项目，包括有经营性项目（由使用者付费的项目），也有准经营性和公益性项目。公益类项目的性质决定了其项目回报率低于社会资本追逐的利润率的缺点。对于政府来说，PPP可以为其解决融资、债务、运营管理等难题；从社会整体来说，可以提高社会资源有效配置；但对于社会资本来说，如此规模的投入难道只是为了在漫长的运营期内等待相对较低的投资回报和政府不确定的少量补贴？对于有逐利性要求的社会资本来说，参与PPP项目的意义何在？

案例:简单分析一下香港地铁的案例。香港地铁自1979年底逐段投入运营，截止2000年的20年半时间里，前12年为亏损，之后开始盈利。自改为PPP模式后，盈利额开始大增。从整体项目来看，究其成功原因，首先因为项目采用了引入社会资本，政府投资不足1/3，社会资金以各自最优的融资方式进入。其次，充分利用了地铁本身资源进行商业运营，并利用沿线地产增值的优势，把发展地铁和沿线房产结合，使得投资方能够获得丰厚的补偿回报。同时，社会资本的商业化管理带来的成本控制、高效运营管理也是因素之一。

从以上例子，我们可以有所启发，社会资本投入公共事业，可以追求在公共事业项目本身之外，与项目相关的商业项目利润，通过投资相关项目（高利润项目）获得投资回报，以补偿PPP项目投资，补贴运营成本，增加整体投资利润回报。

同时，PPP项目的SPV公司本身即具备融资功能，可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债，降低自身投资成本。其中在发行企业债等具体实施方面，相关政策支持尚为模糊，有待在项目推进过程中逐步建立发展。

图3:PPP项目盈利模式

五、 退出机制

社会资本退出PPP项目主要为移交给政府或政府指定的其他机构。移交方式包括期满终止移交和提前终止移交、有偿移交和无偿移交。同时，相关文件中提及，可依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

六、 PPP项目模式框架

PPP项目按照使用者付费类型可以分为三类：较好经营性收入现金流的经营性项目、经营收费不足以覆盖投资成本的准经营性项目、无经营性收费的的非经营性项目。对于这三类具体类型的PPP项目，在具体投资补偿模式方面有所不同。同时，运用在不同建设内容时，项目操作模式可能存在阶段性不同。但综合几方重点要素，PPP模式框架可以概括设计如下：

图4:PPP模式框架设计图

六、小结

从社会资本角度来看，PPP项目能够使社会资本进入一些原本无法介入的投资领域，并且能获得长期稳定的投资回报。但由于合作伙伴为政府一方，政府承诺的模糊性和无效性，以及PPP项目推进过程中，可能发生的和现行法律和财务制度的冲突，将为项目推进带来较大的复杂性。因此，PPP运作方案得以有效实施的基本前提首先在于，一个良好的、相应的社会、法律和经济环境。

总的来说，PPP项目作为公益类项目，受到政府政策支持，具备较好的自身稳健性，是未来社会资本的一个良好的投资方向。在操作过程中，尤其要注意项目相关政策的规范性文件，以及政府各项承诺的合规可落实性，充分运用政策中的灵活性，在合法合规的前提下，获得较好的投资回报。

以超大型准经营性项目（总投资100亿元以上），城市轨道交通项目为例。轨道交通项目投资大、回收期长，无法通过票款收入收回全部投资并实现盈利，针对这一难题，本方案采用结构化融资技术，将项目有效分割并组合，提出一种复合的投融资模式。

方案设计：采用“复合PPP模式”，即公私合作制（PPP） 投融资建设（BT）组合的模式。

1、项目投资建设

轨道交通项目可分A、B两部分投资建设（假设总投资100亿元）。A部分主要为土建工程，约占总投资70%，为70亿元；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，约占30%，为30亿元。

A部分投资建设，采用投融资建设方式，即投资方与政府授权主体签署《投资建设合同》，并独资成立项目公司，投资建设完成后由政府在3-5年内回购，政府提供回购担保。

B部分投资建设，政府与投资方按一定比例出资（如6:4股权比例）成立特许经营公司，负责B部分的投资建设。

2、A部分资产租赁：投资方单独投资建设的A部分建设完成移交政府后，政府与特许经营公司签订《资产租赁协议》，将A部分资产租赁给特许经营公司使用。

3、特许经营（A B两部分资产）：政府监管单位与特许经营公司签订《特许经营协议》，特许经营公司负责项目的运营管理、全部设施（包括A和B两部分项目资产）的维护和相关资产更新，以及站内的商业经营。特许经营公司，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收B部分的投资。

4、B部分资产移交：特许经营期结束后，特许公司将B部分项目设施完好地、无偿移交给市政府指定部门。

5、复合PPP模式框架图

6、模式设计理由：采用复合PPP模式，即公私合作制 投融资建设组合的模式，主要考虑到国家层面政策导向、投资方合理投资收益及政府建设资金缺乏等几个方面因素。

A.PPP模式是国务院层面大力推行模式，本模式设计中以PPP模式为核心，提领整个项目合作框架，使得项目合法性、融资落地及后期运营规范等方面都更具有保障性。

B.若整个项目(A、B两部分投资)都采用单一PPP模式，项目的投资回收期太长（以北京地铁4号线为例，B部分46亿元投资，项目资本金内部收益率10%，回收期16年）。A、B两部分都采用单一PPP模式，投资回收期保守估计超过30年，是任何企业都无法承受的。因此投资金额较大的A部分可采用投融资建设的模式，合理缩短企业投资回收期。

C.此外，若整个项目A、B两部分都采用单一PPP模式，为使项目达到一个合理的收益水平（如10%内部收益率，15年投资回收期），政府每年需要补贴费用大大增加，巨额补贴会造成不利的社会影响。

D.就项目A部分而言，也可采用政府自建，然后将资产租赁给投资方与政府成立的特许经营公司，但政府方面资金压力较大，目前来看不太现实。因此，较为可行的方式是A部分采用投融资建设方式，投资方能够缩短投资回收期的同时，政府也减轻了项目建设资金压力。

E.项目A部分投融资建设方式也可适当变形，如采取投融资建造 土地联动的方式（BTR），即投资方可摘牌地铁沿线配套的商住用地，冲抵部分投资款。

7、模式重点说明

1）合法性文件：投资方投融资建设A部分项目政府应通过人大决议，并列入财政年度预算；特许经营权授权文件。

2）特许经营公司股权：在特许经营公司中，我方股权比例应低于50%，原因在于我方只是参与项目的运营，而非主导，控股方应为政府方面授权主体（轨道公司）。

3）项目融资： 项目资本金部分可考虑引入信托、资管计划及保险资金等多种形式。项目贷款部分，需要提前与国开行及四大国有行等实力雄厚的银行对接，研究银团贷款落地的问题。

4）招标方式：由于目前法规层面对PPP模式没有完整的规范性文件，需要与当地政府部门充分沟通，在大的政策支持及现有招投标法框架下，先行先试，最终实现投资建设施工总承包一体化招标。

5）项目A、B两部分的分割：不同线路的客流收入情况、建设成本、票价政策等因素存在差异，投融资建造模式与单一PPP模式的比例可以在本方案基础比例上进行微调。即如果线路的经济特征较好，那么投融资建造部分的比例可以下调，反之则上调。

6) 票价与客流预测：票价与客流预测是项目实施的前提条件，需要与当地发改委相关部门充分沟通票价政策，并需要第三方专业公司提供客流预测数据。

7）特许经营收入调整机制：项目投资体量大，特许经营期限长，运营效益受到多方面因素的影响，科学、灵活的调整机制是成功实施项目的关键。

A.票价调整机制：在政府核定票价与社会投资商业化运作所需要的商业化票价之间，建立科学、合理的票价调整机制。

政府核定票价：政府监管部门根据现有政策，结合客流数据确定的平均人次票价。

商业化票价：政府核定票价基础上，锚定与特许公司经营成本紧密相关的电价、工资、消费价格指数等指标，建立票价调整公式，依据该调整公式计算出来的票价为商业票价。

政府核定票价与商业票价之间的差额部分，由政府与投资方按一定比例分担，以反映项目运营成本的正常变化。票价调整机制的核心是解决特许经营公司运营成本正常增长的问题。

B.租金调整机制

A部分投资建设完成后，政府将资产租赁给特许公司并收取租金。在项目特许经营期，租金将作为分担客流风险和调节运营收益的手段：实际客流低于预测客流一定比例时，政府减免特许公司应支付的租金；当实际客流高于预测客流一定比例时，政府提高特许公司应支付的租金。

租金调整机制的核心是解决客流波动对特许经营造成较大风险的问题。

8）投资退出机制

在实际客流与预测客流严重背、政策调整、政府违约及不可抗力等情形下，投资方可合理退出，且政府需要给予投资人以公允价格补偿。

9）资源整合：一般投资人须与与轨道运营经验丰富的企业建立战略伙伴关系，并形成联合体参与特许项目的投资建设，可大大增强对政府的项目谈判地位，同时也有助于提高项目投资、建设及运营管理效率。

PPP政策分析与模式探讨

1、最重要政策：

发改委：公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，鼓励BOT、BOO等多种形式提高项目运行效率。

财政部：发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》。确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30 个PPP 示范项目，其中，新建项目8 个，地方融资平台公司存量项目22 个，总投资约1800 亿元。

政策的细节就不说了，说下两个政策我理解的重点

项目发起：财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。发改委要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。（项目拿到发改委批文、财政批文并进入PPP项目名录是项目合法性的关键）

项目范围：适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目：

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施；

公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施；

医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目；

水利、资源环境和生态保护等项目；

各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

（项目范围很宽，符合预期，PPP模式推广的重点就是让社会资本承担些风险，然后把政府补贴部分期限拉长，跟BT比有点换汤不换药的意思）

采购方式：地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。（招投标条例）

项目运作方式：

经营性项目：对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进。

准经营性项目：对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。

非经营性项目：对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用委托运营等市场化模式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。

积极开展创新：各地可以根据当地实际及项目特点，积极探索、大胆创新，通过建立合理的“使用者付费”机制等方式，增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，切实提高项目运作效率。

（政策的重点是有些没有现金流的项目可以变相创造现金流，比如过江隧道，政府可以逐年购买公共服务嘛，跟污水处理差不多的）

项目回报：明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

项目风险分担：设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担；政策、法律和最低需求风险等由政府承担。

政府补贴：对部分政府付费或政府补贴的项目，每年政府付费或政府补贴等财政支出，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。（部分项目补贴财政列入预算文件）

PPP模式之一

项目特点：项目预期盈利稳定，作为长期持有资产优良，如部分供水、污水处理、垃圾处理项目。最传统的BOT，真正意义上的PPP项目。

法律文件：发改委、财政批文，确保项目纳入PPP项目名单；（前面说过了）

股权合作：政府授权企业与我方均以真股形式合作；（有的项目可以部分假股真债的，见后文）

收入预测：收费单价与收入预测是项目实施的前提条件，需要与当地发改委相关部门充分收费价格政策，并需要第三方专业公司提供收入预测数据；

特许经营收入调整机制：特许经营期限长，运营效益受到多方面因素的影响，与政府监管部门达成科学、灵活的调整机制是成功实施项目的关键；

投资退出方式：长期持有 资产证券化。长期持有可获得稳定现金流；资产证券化符合监管鼓励范围，同时降低政府违约风险。

PPP模式之二

项目特点：项目为市政交通节点性工程，如桥梁、隧道；项目后期需要比较专业的维护，政府违约风险较大；本身不具备产生现金流的功能。

法律文件：发改委、财政批文，确保项目纳入PPP项目名单；（又说了）

项目收入：项目本身并不具备使用者付费等特征；政府以购买公共服务的形式，在10—30年内支付投资者投资成本 合理回报。（类似于污水处理）

投资退出方式：长期持有 资产证券化。长期持有可获得稳定现金流；资产证券化符合监管鼓励范围，降低政府违约风险。

PPP模式之三

项目特点：项目多为高速公路、轨道交通等投资体量巨大，投资回收期特别长，项目预期收益不稳定。

项目股权：我方以“真股 假股”的形式与政府企业合作；假股部分政府企业回购，我方收取固定回报，真股部分长期持有，一般情况而言，施工利润覆盖真股部分投资额。

法律文件：发改委、财政批文，确保项目纳入PPP项目名单；

风险防范：假股部分需要有效的担保条件；投资协议及项目公司章程要充分维护我方真股部分投资权益。

最后

PPP模式可以和项目收益票据嫁接，项目收益票据政策鼓励、期限长，更重要的可以促进政府履约。

PPP模式在城建基础设施的运作分析通过 PPP模式使用私营资本建设基础设施已经成为发达国家和发展中国家广泛采用的方法。在我国，PPP模式主要运用于水务、燃气、收费道路、垃圾处理等基础设施建设领域。PPP项目是一个复杂的系统，运作程序十分繁杂。妥善安排… 显示全部

PPP模式在城建基础设施的运作分析

通过 PPP模式使用私营资本建设基础设施已经成为发达国家和发展中国家广泛采用的方法。在我国，PPP模式主要运用于水务、燃气、收费道路、垃圾处理等基础设施建设领域。PPP项目是一个复杂的系统，运作程序十分繁杂。妥善安排各参与方在项目中的权利和义务，完善项目结构，合理分担项目的风险是PPP项目成功的基础。

一、项目选择

每个PPP项目都具有自身的特性，因此每个项目都可以采取不同的建设模式及运作方法。PPP项目因为投资巨大、合同关系复杂、特许期长等特点注定了只能在某些特定的项目中运用，符合以下条件的可以考虑采用PPP模式进行融资建设。

（1）有稳定的收益作保证

私营企业之所以愿意将资金投入到公益性的城市基础设施建设中来，其根本原因在于该基础设施自身具有较强的获利能力，这也体现了私人资本的逐利性。在大冶污水处理厂BOT项目、汉阳黄金口污水处理厂BOT项目等项目中，项目公司每月均能获得政府支付的污水处理服务费，保证了项目具有稳定的收益。

（2）良好的投资环境

城市基础设施的投资环境包括软环境与硬环境，软环境有：当地人们的文化素质、法律环境、政府的办事效率、政府对私营企业的支持等；硬环境有：当地的财政经济实力、人民生活富裕程度及购买力、城市现有的基础设施水平等。作为江苏的省会城市，华东第二大城市，南京的长远规划是要建设具有较高现代化水平和开放度的国际性大城市。南京以其雄厚的工业基础、经济实力、独特的地理环境优势，吸引了国内外投资人积极参与南京的城市基础设施建设。我公司先后运作了南京市高淳县污水处理厂TOT BOT项目、高淳新区管理服务中心BT项目、南京长江三桥股权融资项目等PPP项目，引入了实力雄厚的投资人，建成了一大批城市基础设施项目，改善了城市环境，促进了南京城市化水平的提高。

二、项目的各参与方及其职责确定

PPP项目模式运作中，利益主体包括政府、社会投资者、特许经营PPP项目公司，金融机构、咨询公司、承包商及供应商等。为了平衡政府部门、社会投资者、PPP项目公司、金融机构等利益主体的不同利益和要求，首先应明确各利益主体的职能。

1、政府

政府部门（政府或者政府授权的部门）通常是PPP项目的发起人，它们在法律上既不拥有项目，也不经营项目，而是通过给予项目某些特许经营权和给予项目一定数额的从属性贷款或贷款担保作为项目建设、开发和融资安排的支持。政府需要对项目的可行性进行分析，并组织项目招标，对投标的私营企业进行综合权衡，确定最终的项目开发主体。汉阳黄金口污水处理厂BOT项目中，武汉市水务局确保项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂场地范围内的土地，并且协助项目公司获得法律许可的与履行项目协议相关的税收和电价优惠等，给予了项目公司强有力的支持，为项目的成功打下了良好的基础。

2、私营企业

私营企业和代表政府的股权投资机构合作成立PPP项目公司，投入的股本形成公司的权益资本。政府部门在选择私人投资机构的时候往往比较慎重，因为PPP项目的资金规模非常巨大，花费的时间长，需要私人投资机构具备雄厚的资金实力和良好的信誉。私营企业作为发起人，负责召集PPP项目公司成员。投标以前，各成员就联合成立项目公司达成一致，以合同形式确定各自的出资比例和出资形式，并推选成员中的几人组成项目领导小组负责PPP项目公司正式注册前的工作。参与PPP项目的一般均为实力雄厚的企业，香港地铁公司、中国中信集团公司、北京桑德环保集团有限公司等实力雄厚的国内外企业均积极投身到我国PPP项目的建设中，成功完成了北京地铁4号线PPP项目、国家体育馆鸟巢BOT项目、襄樊市污水处理厂30万吨/日BOT项目等重大项目。

3、项目公司

PPP项目公司是为PPP项目的建设以及运营而专门设立的公司，由政府和社会投资者联合组成。PPP项目公司是PPP项目的实施者，从政府或授权机构获得建设和经营项目的特许权，负责项目从融资、设计、建设和运营直至项目最后的移交等全过程的运作。PPP项目公司正式注册成立后，负责整个项目的运作。项目特许期结束，经营权或所有权转移时，PPP项目公司清算并解散。在项目运作过程中，PPP项目公司的职能主要包括投标与谈判、项目开发、运营和移交、确保项目的服务质量等。大冶市污水处理厂BOT项目中，项目公司对污水处理厂进行投融资、设计、建设，并在特许经营期内，按照特许权协议的条款对污水处理厂进行运营、维护和修理。在特许运营期结束后，项目公司将污水处理厂的资产移交给大冶市政府，并保证项目设施的性能符合协议中规定的性能标准。

4、银行等金融机构

在PPP模式下，向项目提供贷款的银行主要是国际金融机构、商业银行、信托投资机构等。在PPP项目的资金中，来自私营企业以及政府的直接投资占的比例通常比较小，大部分的资金来自银行和金融机构，且贷款期限较长。为了保证项目贷款的顺利回收，贷款人通常要求PPP项目公司或其参与者提供履约保函或担保函，从而避免或减少由于开发或运营不善带来的损失。同时，贷款人为了保证贷款的安全性，通常要求PPP项目公司质押他们在银行的帐户，如基本帐户、营业收入帐户、还款帐户等。

5、咨询公司

由于PPP项目运作参与合作者众多、资金结构复杂、项目开发期较长、风险较大，因此在项目的全寿命期内都需要咨询公司的介入，指导项目的运作。我司作为PPP项目的政府方顾问，在城市基础设施PPP项目方面积累了丰富的经验和案例。在PPP项目中的主要工作包括组织尽职调查、设计基础设施PPP项目方案，设计项目交易结构和招商程序，设定边界条件、遴选标准等，建立财务模型并进行商业预测分析，编制招商文件，组织实施招标或竞争性谈判等公开竞争性招商程序，参与商务谈判及协助签订项目特许经营协议等。具体职能如下：

（1）提供政策咨询

由于项目的运作涉及国家的产业政策、行业政策、税收、金融等各方面的政策，咨询公司可以帮助PPP项目公司了解这些政策，并按照政策的要求设计项目框架，规避项目的政策风险。

（2）协助确定融资方案

合理的融资方案是项目成功的重要因素。咨询公司可以充分发挥自身的专业优势，依据其掌握的市场信息和融资经验，帮助PPP项目公司设计适合项目特点的最佳的融资计划，确定合理的融资结构。

（3）协助制定风险管理方案

在PPP模式下，项目面临的风险众多，咨询公司能够对项目全生命期内风险作出较为准确专业的判断，制定合理的风险分配方案，使项目的风险管理合理有效。

（4）协助选择合作伙伴

项目的建设需要有众多的合作伙伴参与，包括设计单位、建设单位、监理单位等等，咨询公司可以协助PPP项目公司选择信誉卓越、技术精专的合作伙伴，协助进行工程的合理安排，有效控制工程的进度、成本和质量。

（5）协助项目开发运营

咨询公司可以为PPP项目公司提供长期的市场分析和预测，设计规避市场风险的有效方案。项目开发运营过程中的相关报告、文件以及会议等等也都在咨询公司的协助下完成。

除了上述的利害关系者以外，设计单位、保险公司、运营公司、建设单位、材料供应商等也都在PPP模式运作过程中发挥者重要的作用，他们与PPP公司和各合作方的协调和密切配合是项目成功的重要因素。

三、设计项目结构

PPP模式是一个内在结构相对灵活的合作模式，根据不同类型的项目、不同的项目参与者、不同的融资形式，可以设计出符合项目自身的融资模式。PPP模式基本结构较为简单，主要的参与者为政府授权的公共部门、民营企业、金融机构等。根据项目的不同，可能会涉及到更多的参与者，如保险公司、投资咨询公司等。PPP模式的项目结构的设计如图所示：

图：PPP模式的项目结构

四、完善政府激励措施

对于大多数政府公共部门来说，PPP模式的运用属于创新事务，从政策的制定、项目执行以及后续的监管都应有完整的规划。目前我国在促进私营企业参与城市基础设施方面的相关法律还不完备。因此，政府应在考虑我国国情的基础上，参照国外先进国家的做法，研究制定相关推动措施，促进私营企业以PPP模式参与城市基础设施建设。

1、成立具体的管理和推动部门。在英国，政府商务办公室为国家PPP的政策单位，负责制定整体PPP项目实施政策和策略、研究制定PPP项目实施及合同管理作业程序、提供地方政府PPP模式的实施策略等。我国并没有设置推动PPP项目实施政策的部门，只是由建设部出台了《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加强市政公用事业监管的意见》等文件，建议在国家发改委或建设部设立专门负责PPP项目的部门，以推动我国PPP项目的实施。

2、制定相应的政策和建立各级政府机关联合互动的促进体系。各级主管部门应通过评估确立PPP模式适宜的范围和原则。政府可以考虑成立跨部门的协调推动小组，由发改委、财政部、交通部、建设部的涉及城市基础设施项目审批与执行部门联合参与。省各级部门成立相应的推动小组，负责辖区内的政策制定、项目及前期研究和监管。

3、研究制定通用的PPP项目实施规范。由于城市基础设施性质不同，与之相应的PPP项目的实施也有所不同。在国家体育馆鸟巢BOT项目中，由于实施规范的缺乏，也产生了很多问题，在签订合同后，市政府要求减少体育场中的商业设施，取消活动屋顶等，限制了项目公司对体育馆的商业化运行，损害了项目的公司的经济利益。因此主管部门和行业协会应加紧研究制定行业通用的PPP项目实施规范和专用标准。一方面利于政府部门参与协调和监督，另一方面也有利于吸引私营企业的积极参与。

4、提供激励措施。由于目前我国相关法律法规的不完善，未能有效的推动PPP在我国的应用，因此政府在实际操作PPP项目时，可根据项目的特点采取投资赞助、协助融资、政府担保、税收优惠等具体的激励措施吸引私营企业参与基础设施PPP项目的投资。在汉阳黄金口污水处理厂BOT项目，盐城城南污水处理厂BOT项目等项目中，政府均保证项目公司在整个特许经营期内无偿使用污水处理厂内的土地，并且协助项目公司获得与履行项目协议相关的税收优惠等。

五、风险的合理分担

PPP项目能否顺利实施，需要双方对项目中的风险进行合理的分担。采取合理的风险分担的方式，从项目整体风险管理的角度，遵循合理分担的原则，共同应对风险。因此，项目参与方应根据项目实施过程中诸多的风险问题，采取合理的风险分担方式，积极的应对措施，最大限度地化解了项目的风险。按照风险分配的原则，对比分析政府及私营企业的风险分担偏好和实际风险分担。

PPP项目与非PPP项目竞争性磋商有啥区别？

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《磋商暂行办法》）规定了政府采购项目采用竞争性磋商采购方式的适用范围、具体程序等，而针对政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership)项目政府采购(以下简称PPP项目采购)的操作要求则在《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（以下简称为《PPP采购办法》）作出规定。

《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》第三十六条规定“相关法律制度对政府和社会资本合作项目采用竞争性磋商采购方式另有规定的，从其规定。”因此，同样是采用竞争性磋商采购方式，PPP项目采购的要求就因其特殊性而与非PPP项目采购有所不同。本文试图简单区别其中的主要不同之处，供业界人士参考。

【公告内容】

PPP项目采购——资格预审公告：资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。

非PPP项目采购——磋商公告应当包括以下主要内容：

（一）采购人、采购代理机构的名称、地点和联系方法；

（二）采购项目的名称、数量、简要规格描述或项目基本概况介绍；

（三）采购项目的预算；

（四）供应商资格条件；

（五）获取磋商文件的时间、地点、方式及磋商文件售价；

（六）响应文件提交的截止时间、开启时间及地点；

（七）采购项目联系人姓名和电话。

【磋商供应商的选择】

PPP项目采购——PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。

非PPP项目采购——通过发布公告、从省级以上财政部门建立的供应商库中随机抽取或者采购人和评审专家分别书面推荐的方式邀请不少于3家符合相应资格条件的供应商参与竞争性磋商采购活动。

【合格（实质性响应）的供应商不足三家的处理】

PPP项目采购——项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审；项目经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的，可以依法变更采购方式。

非PPP项目采购——提交最后报价的供应商不得少于3家。市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目，提交最后报价的供应商可以为2家。

【采购文件内容】

PPP项目采购——包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应当提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、PPP项目合同草案及其他法律文本、采购结果确认谈判中项目合同可变的细节、以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。项目采购文件中还应当明确项目合同必须报请本级人民政府审核同意，在获得同意前项目合同不得生效。

非PPP项目采购——磋商文件应当包括供应商资格条件、采购邀请、采购方式、采购预算、采购需求、政府采购政策要求、评审程序、评审方法、评审标准、价格构成或者报价要求、响应文件编制要求、保证金交纳数额和形式以及不予退还保证金的情形、磋商过程中可能实质性变动的内容、响应文件提交的截止时间、开启时间及地点以及合同草案条款等。

【项目现场考察或者答疑会】

PPP项目采购——项目实施机构应当组织社会资本进行现场考察或者召开采购前答疑会

非PPP项目采购——不需要

【合同需要政府审核同意】

PPP项目采购——必须要

非PPP项目采购——不需要

【对供应商资格考察核实】

PPP项目采购——可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。

非PPP项目采购——不需要

【评审小组的组成、评审专家的选定】

PPP项目采购——评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。

非PPP项目采购——符合本办法第三条第四项规定情形的项目，以及情况特殊、通过随机方式难以确定合适的评审专家的项目，经主管预算单位同意，可以自行选定评审专家。技术复杂、专业性强的采购项目，评审专家中应当包含1名法律专家。

【采购结果确认前的谈判】

PPP项目采购——应当谈判： PPP项目采购评审结束后，项目实施机构应当成立专门的采购结果确认谈判工作组，负责采购结果确认前的谈判和最终的采购结果确认工作。

非PPP项目采购——不得谈判：采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选供应商中，按照排序由高到低的原则确定成交供应商，也可以书面授权磋商小组直接确定成交供应商。采购人逾期未确定成交供应商且不提出异议的，视为确定评审报告提出的排序第一的供应商为成交供应商。

【预成交结果公示】

PPP项目采购——需要公示：将预中标、成交结果和根据采购文件、响应文件及有关补遗文件和确认谈判备忘录拟定的项目合同文本在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上进行公示，公示期不得少于5个工作日。

非PPP项目采购——不需要公示：采购人或者采购代理机构应当在成交供应商确定后2个工作日内，在省级以上财政部门指定的政府采购信息发布媒体上公告成交结果。

【后续合同签订】

PPP项目采购——需要为PPP项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署PPP项目合同，或者签署关于继承PPP项目合同的补充合同。 非PPP项目采购——不得改变合同的主体：采购人不得向成交供应商提出超出磋商文件以外的任何要求作为签订合同的条件，不得与成交供应商订立背离磋商文件确定的合同文本以及采购标的、规格型号、采购金额、采购数量、技术和服务要求等实质性内容的协议。

【履约保证金最高限额】

PPP项目采购——履约保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%，无固定资产投资或者投资额不大的服务型PPP项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月服务收入额。

非PPP项目采购——适用《政府采购法实施条例》规定的不得超过合同金额的10%。

【采购过程的时间长短】

PPP项目采购——时间较长：如提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日；预中标、成交结果公示时间不得少于5个工作日；项目实施机构应当在预中标、成交社会资本确定后10个工作日内，与预中标、成交社会资本签署确认谈判备忘录。

非PPP项目采购——时间较短：无资格预审、无预成交结果公示、无成交结果确认前的谈判等。

【评审报告的作用】

PPP项目采购——采购结果确认谈判工作组应当按照评审报告推荐的候选社会资本排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就项目合同中可变的细节问题进行项目合同签署前的确认谈判，率先达成一致的候选社会资本即为预中标、成交社会资本。

非PPP项目采购——采购人应当在收到评审报告后5个工作日内，从评审报告提出的成交候选供应商中，按照排序由高到低的原则确定成交供应商，也可以书面授权磋商小组直接确定成交供应商。采购人逾期未确定成交供应商且不提出异议的，视为确定评审报告提出的排序第一的供应商为成交供应商。

PPP融资成为下阶段主要任务，最受哪类金融机构青睐？

2010年以来，随着地方政府债务规模不断扩大和国家加大对地方融资平台公司清理整顿力度，在基础设施和公共服务领域通过PPP模式引入社会资本得到各界的高度重视。特别是去年国务院颁发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），要求彻底剥离融资平台公司的政府融资职能之后，社会各界对于PPP的关注与讨论更是呈白热化的状态。多位业内专家向记者表示，2015年，随着金融机构的全面对接和试点项目的示范效应，PPP将进入深化发展的下一阶段。

初步动员已经完成深化学习还需继续

“忙！”几乎所有的PPP业内专家在形容自己2014年的工作状态时，都是这个字。各部委忙着起草文件、发布政策。律师、咨询机构、大学教授忙着向中央部委建言献策，同时向各地方政府解读政策、进行PPP培训。而各地方政府忙着学习和推出PPP试点项目。“让全社会了解PPP，让社会资本明白政府的态度，大量文件的出台形成了强大的政策导向，吸引各路人马杀向PPP。可以说初步动员的工作已经完成，PPP的基本概念、政策背景对于地方政府或者社会资本，几乎是无人不晓。”济邦咨询董事总经理张燎对记者说。

“但是，大多的PPP项目建设属于地方事权，从中央部委几个文件政策的推出到具体工作有序、顺利地进行还有很长的距离。由于PPP项目的复杂性和专业性，随着项目工作的推进，还是暴露出了地方官员对于PPP认知和操作能力不能满足现实需要的问题。”张燎建议道，“针对当前各级政府部门自身对PPP运作相关知识和经验缺乏的问题，应当有组织、有计划地开展专门的PPP培训，增进政府部门特别是经办人员对PPP的认识和了解，提高政府部门实施PPP项目和实施有效监管的能力。”

国家发展改革委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平还建议道，各地方应当建立PPP部门联席会议制度。建议会议由地方发展改革部门和财政部门牵头，住建、交通、工信、水利、环保等部门参加，重点研究解决三类问题：一是有关PPP法律法规实施中的问题及其与既有法律法规协调问题；二是重大PPP项目的投资、价格、税收和土地等支持性政策；三是重大PPP项目建设和运营中的突出问题。“我国近30年的PPP实践中，大量的外企、国企、民企已经参与进来了，各方权利义务边界清晰，收益模式明了的项目已经得到了实施。剩下的，多是需要大量投入和设计，方可成形的项目了。”吴亚平指出。

融资成为下阶段主要任务

“随着PPP各项目采购程序的逐渐完成，政府与社会资本完成签约的越来越多。下一步，寻求融资支持将成为PPP工作的重点之一。”张燎说。大岳咨询总经理金永祥也告诉记者，“2014年PPP热是虚火，一是在中心城市热度非常一般，二是民营企业一直疑心重重，致使金融机构对于PPP没有太大反应。到年末，金融机构终于感觉到‘狼来了’，对于PPP态度急速升温，具有指标意义的是请我们讲PPP的金融机构排了队。慢慢的，金融机构开始了解PPP内在的结构设计和风险管控措施，从而改变自身的风控文化。”“我认为这个过程会持续到2015年的下半年，金融机构对PPP的认识才会到位准确。”张燎说。

“很多基础设施建设的PPP项目动辄几亿甚至几十亿，上百亿，往往一个大的PPP项目需要要几个银行财团联合投资，才有可能完成融资责任和融资过程。”中国国际工程咨询公司研究中心处长、教授级高级工程师徐成彬说，“而金融机构也需要资金出口。以往银行表外业务多以明股实债的形式投向了平台公司，随着平台公司政府融资功能的关停，平台公司失去了对表外资金的吸引力，但表外资金数额巨大，PPP项目就成为最具潜力的资金输出口。”

PPP融资不同于以往抵押融资、担保融资，项目融资主要依赖项目自身未来现金流量及形成的资产，而不是依赖项目的投资者或发起人的资信及项目自身以外的资产来安排融资。建设运营PPP项目的项目公司通常为一家有限责任公司，仅负有限追索责任。如果项目失败了，母公司不承担赔偿责任。“虽然将项目风险转嫁给了银行，但银行可以相应提高贷款利率。并且，如果银行选择正确，得到的是长达二三十年稳定的收益。”徐成彬说。张燎表示，PPP模式应用给商业银行基建融资业务带来的最大变化之一是客户对象和关注重点的改变。从瞄准政府客户到主攻PPP项目投资人/社会资本及其设立的项目公司；从注重政府财力和信用考察，到更加关注PPP项目基础交易的质量和财务可行性。银行需要习惯于和更广泛运用依靠项目自身现金流及项目资产权益保障的有限追索项目融资，提供长期限债务融资。需在传统担保方式之外，尝试主要靠收费权、合同收益权、保险权益转让及直接介入等综合增信担保措施。

对于其他金融机构如何对接PPP项目，张燎也有自己的思考。第一关于券商，他认为，金融机构中，券商在PPP介入深度不太可能超过银行、私募基金和信托，其发力点主要在地方政府债、项目收益债、ABS等固收类产品，资管计划及PPP项目并购财顾业务上寻找机会。

第二关于信托，信托在PPP业务中其实处于非常尴尬位置，既不如银行贷款成本低成为PPP项目债务融资主渠道，又不像真正的基础设施基金能提供PPP项目股权资本，甚至比不上券商可以承销发行项目收益债。但信托可以在两方面对接PPP业务，一方面是做PPP项目过桥性融资，以名股实债、高息债或夹层融资形式介入，对应风险较高的PPP建设期；另一方面是发起和管理信托计划，作为基础设施基金的优先级投资人。

第三关于保险，保险资金“安（全）、大（额）、长（久期）”的特点，本应是基础设施最佳资金来源之一，但囿于现行监管政策和交易结构特点，参与PPP业务的对接点有：资产端，专项债权计划可以为大型PPP项目解决部分债务融资并且通过保险资管公司等工具，险资成为PPP基金的优先级LP（有限合伙人）是很有前景的资产配置方向。负债端，保险公司开发信用险种，为某些政府付费PPP项目的履约风险承保，可增加PPP项目结构设计的灵活性。

试点项目发挥示范作用

财政部于去年12月，公布了30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及多个领域。财政部表示，PPP示范项目实施是推广运用规范PPP模式的重要抓手，旨在形成可复制、可推广的实施范例，形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。对于这些项目的进展，金永祥表示，这些项目都在推进当中，近两个月内还无法签约，仍需要做大量前期准备工作。

安徽池州市污水处理及市政排水设施政府购买服务项目是目前这30个项目中首例签约的，于今年1月1日开始建设。该项目创新的一点是“厂网一体”市场化运营。池州项目是按照“以市带县”方式，将市区及各县区项目整体打捆，包括污水处理厂、市政排水管网、泵站等，通过“厂网一体”实现排水管理行政权力归集和运营主体合一。该项目总投资7.12亿元，将池州市目前两座污水处理厂污水、雨水750公里排水管网、7座污水泵站打包作为一个整体，授予项目投资公司特许经营权。

并且，不同于其他的PPP项目，池州项目中采取中标单位持股80%，池州自来水公司持股20%的形式，组成混合所有制公司，来实现社会资本和政府补贴的有效结合。“这样的作法，既充分体现了社会资本与政府的合作，也调动了社会资本与政府的积极性，堪称该项目的一大亮点。”作为该项目的财务咨询方的金永祥分析道。据了解，在池州项目出台之后，社会资本对其格外青睐，不少金融机构争相对其贷款。而目前，经过了两个多月的运转，据金永祥的介绍，该项目正在按照合同进行，移交已基本完毕。“现在池州每天都有几波人前来交流、学习，令接待人员压力倍增。当从另一个方面讲，池州项目也起到了示范的作用。随后辽宁大连、安徽铜陵也是按照池州模式进行操作的。”

另据了解，我国首个集河道治理PPP、竞争性磋商、海绵城市改造于一体的项目——南宁“海绵城市”试点项目——竹排江上游植物园段（那考河）PPP项目采购工作在今年2月正式完成，成为广西首个签约的PPP项目。据介绍，该PPP项目由南宁市政府授权南宁市城市内河管理处采用竞争性磋商方式采购，北京城市排水集团有限责任公司中标。按照工作计划，投资人中标后30天内在南宁组建项目公司，随即开展项目建设各项前期准备工作，力争在2015年3月30日前开工建设。

海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。该项目引入北排集团作为社会投资人与政府方合作10年，由社会资本承担大部分的风险，政府以按效付费的方式，通过绩效考核逐年支付服务费，减轻了政府的风险和负债。“本项目的成功采购，为南宁市其他内河的综合整治从建设理念到融投资、运营、管理、移交等工作提供了经验借鉴，对南宁市实施“中国水城”建设，打造水生态文明城市和“海绵城市”具有重大意义，并产生深远的影响。”作为南宁市政府项目交易顾问的张燎说道。

PPP项目运作过程

1、政府主管部门（投资主管部门、行业主管部门或专门的PPP推进机构）根据经济社会发展需要，研究策划或选定PPP项目，并授权有关机构（如投融资平台公司、国有企事业单位）作为项目发起人。

2、授权机构组织项目可行性研究，确定项目目标和产出、服务范围、需求量、建设规模、建设内容、建设标准、选址等内容。完成项目可研报告报批手续。

3、根据项目可研报告及其批复结果，聘请专业化的咨询机构研究制定PPP实施方案，包括：PPP方式、投融资政策、招标方案、社会投资者的准入条件（资产规模、专业资质、专业人员资质、经营业绩、相关项目经验等），盈利模式、价格形成机制、监督评价、资产移交办法等。

4、组织实施项目法人招标（公开招标、邀请招标或竞争性谈判、竞争性磋商），主要工作包括编制招标文件，确定协议（如投资合作协议、特许经营协议、服务购买协议、租赁协议）主要条款，制定评标条件和标准，面向社会招标，择优选定中标者，商务、技术谈判，签署相关协议。

5、中标企业（与政府授权机构）组建项目公司，组织编制项目初步设计和概算以及施工图设计，完成项目开工前其他各项审批手续。

6、项目公司具体负责项目的融资和建设管理等工作。项目建成后，项目公司承担运营和维护工作。

,