城市更新改造新模式（城市更新平改坡）

澎湃研究所研究员 赵忞

从2020年起，全国开始全面推进老旧小区改造。出于多年来各地市民的反映，新一轮更新比以往更加注重屋面和墙面防水。因此很多城市也在实际上采用平屋顶改坡屋顶，即“平改坡”。但“平改坡”并非新生事物，在1990年代末至2010这十余年中，中国曾普遍推行过一次。只是如今平改坡已不再是城市更新的重点，而仅作为防水系统更新中一个重要的子分类。回望这20年，“平改坡”有哪些经验和教训？

实践过“平改坡”的城市绝大多数位于华北和华东地区，这与当地财政实力有较大关系。

上海，实用主义的阶段性实践

上海是最早实行“平改坡”策略的城市，有非常强的实用主义导向。1960-1980年代，为缓解住宅紧缺，上海曾建设了一批外型类似“火柴盒”的老式公房。但由于建造年代较久、建设标准偏低，保温隔热性能较差，冬冷夏热，居民苦不堪言。

1999年6月，上海提出了“平改坡”政策，即在建筑结构许可条件下，将多层住宅平屋面改建成坡屋顶，并对外立面进行整修。从1999年8月到2005年，上海累计完成了7190幢改造，“平改坡”多次被列为“实事工程”。2006-2008年间，“平改坡”逐渐收尾，被视为是面向2010年世博会的阶段性成果，在反对方看来则是“被叫停”。但实际上，在后续的几年中，“平改坡”依然作为改善居住环境的一个策略被延续，只是离开了舆论视线。特别是伴随着2018年后“美丽家园”项目的启动，以老小区存量较多的杨浦最为积极，2020年的目标为每年50-60万平方米的改造量。

北京，寻找自我的城市美化？

北京则在“面向奥运”和城市美化运动上表现得更充分。由于抗震需求比上海更高，北京的平改坡工作从2002年开始准备，到2004年正式成为城市环境建设规划的“折子工程”。最开始目标是临街的平顶住宅楼都进行“平改坡”，2003年提出三环内“消灭平头”，2004年全面铺开，大约在2006年全线完工（但也不是所有平屋顶都被改造，而依然是能体现城市形象的区域）。

北京“平改坡”的一大目的，在于复兴“大屋顶”，作为对民族性的表达。由于它与法国城市规划家柯布西耶提出的现代城市形态相左，“平改坡”也被反对者再次以“不受外国人待见”（意为“不现代”）的理由成为了发泄的出口，但争论双方完全忽略了居住者的真实感受。毕竟，中国传统的坡屋顶与欧洲传统的“斜天花板”有着结构上的不同，由于中式“坡屋顶”上的“空”空间存在，对顶楼起到了明显的保温作用。

与上海的“平改坡”很大程度上强调防水和抗台风不同，北京居住者的最大诉求是保温，因为早期砖或混凝土结构平屋顶多出于“节省原材料”的考虑，保温一直是硬伤。这是澎湃研究所研究员的亲身经历，西城区百万庄街道一座1983年建成的3层平屋顶，3楼由于处于供暖管道末端，冬季室温常年只有18度。在加建屋顶之后，可以达到室外-10度时室内22度左右，保温效果明显。但需注意，无集中供暖地区由于老建筑墙体更薄，更容易散热，仅平改坡不会达到类似效果，需要更注重墙体保温。

但这种运动式做法又与之前某些运动式改造产生了矛盾，如屋顶加装太阳能热水器。由于在特定时间段热水器没有光照，不光很多居民不得不拆掉原来单位或个人的装置，改用电热水器，甚至连矛盾本身都成了著名的高中地理考试题。

建设成本，心有余而力不足

除北京之外，一些集中于2007-2012年阶段性完工的城市也有面向节事活动，需要提升城市风貌的需要，因此青岛、武汉、南京会更加偏重运动式更新，在新建道路或城市主干道边集中采用“平改坡”。这就到了比拼城市财政的阶段。新华网曾报道，上海从1999-2003年总计投入6.5亿元，2001年的南京则斥资18亿元，目标仅为136栋，工作时长5个月（面向9月举办的华商大会）。而根据2005年沈阳的成本，大约每平米100元，南京则是300-400元，这在当时对于很多城市而言是天价。

部分城市如杭州，会采用市、区两级政府各承担一半的做法，同时，为鼓励单位产权房屋实施“平改坡”，采取“自家孩子自家抱”的政策，政府出20％的资金补贴。

一些财政吃紧的城市不得不压缩工期。如沈阳，将项目缩短至两年，其结果是很多居民盼望平改坡，但项目分配不到。因此会有市民询问自费平改坡。理论上，自费项目经过政府部门的审批合格后即可实施。但由于“平改坡”工程造价较高，受益者是顶楼住户，不可能要求全楼住户都付费。而这部分费用都由顶楼住户来承担的话，费用又太高，难以推行，因此无疾而终。

而长江流域的另一些城市，则鼓励顶层居民自行改建，如先行一步的无锡和后期的南京。相对特殊的是武汉，仅做出初步尝试便放开了自行改建的市场。但它又导致了顶层住户对屋顶的私有化，如果是顶层住户改建造成漏水、噪音甚至疫病（如鸽子传播禽流感），究竟是顶层住户负责，还是小区物业，责任权属模糊不清。最后要么“一刀切”重拳打击，要么政策反复。

随着自行改建的开始，不再享有政策高光的“平改坡”逐渐从公众视野中退去。但实际上，在一些城市，如南京，“平改坡”一直作为自上而下的老旧小区改造方式之一。

因漏水而被嫌弃

2012年之后，“平改坡”几乎在全国范围内销声匿迹。一方面是2008年北京奥运会、2010年上海世博会的政策窗口期结束，另一方面，也是一些人发现原本被寄予厚望的“平改坡”，有可能四五年之后便开始漏水，逐渐让人们对其产生了不满和质疑，甚至买房时平改坡成为了减分项。最典型的是绍兴，2012年时政府依然有政策鼓励，但已无人申请。为什么防水效果可以更好的坡屋顶，反而要背漏水的锅？

老旧小区改造的根本原因是建筑的老化。21世纪前十年改造的对象大部分修建于文革时期和改革开放初期。当时受技术、条件、资金限制，还需要解决大部分人的住房难，因此防水本身就没有住房商品化后建设的质量好。平屋顶常见的“四青三皮”，即四层沥青刷在3层毛毡上作为防水，搭配细石混凝土，上面再罩方砖（学名“水泥隔热凳”）。现在测算使用周期为10年，保修年限通常为1-2年。甚至还有“三青二皮”使用周期仅为5年的劣化版，与现代防水材料的20-25年使用周期，保修5-10年不可同日而语。从2001年“平改坡”开始至现在来看，大部分老房子漏水都是因为沥青或者细石防水混凝土开裂。

而后期日常管理不到位——例如屋面屋顶清洗和检查，发现裂缝需要及时修补，以及屋顶防水层需要按使用周期替换，让一些本来就超负荷使用的房屋老化得更快，而一些尚未到使用年限的房屋则会因为建筑不达标而提前老化。

破损的平屋顶。

平改坡的本意之一，是将“危机重重”的屋顶罩起来，一般会采用钢结构外铺防水的沥青瓦，通过卧梁固定在原有的屋顶，并且基本不沿用过去的屋顶排水系统。但在实际操作中，尤其是运动式建设，最后材料质量下降，忽视原有的结构，甚至为了赶目标和工期粗制滥造。而且并不是所有的老房子都能承受坡屋顶的负荷，反而因为片面强调建设数量导致了不规则沉降。

后期维修谁负责

2021年夏，上海杨浦区有居民反映自家小区从2009年改造后就一直漏水，十几年来居民们多次反映，却始终未能解决问题，年初接手的物业也无能为力。物业经理的答复是每栋顶楼都要全部拆开才能重新做防水（因为结构失误，细节见链接内照片），维修基金不够。

这就暴露了之前的运动式建设另一个严重的问题：政府或单位只负责建设，而后期维修的责任则转移给了小区或居民个人，尤其是更有渗漏风险的顶楼住户。而实际上后期管理才应该是整个项目投入精力和资金最大的阶段，尤其是屋顶防水这种一次只能保不到5年（不代表“平改坡”之后坡屋顶的使用周期只有五年），需要反复检查、维修的项目。这种貌似 “公众参与”的做法导致的直接后果便是居民承担了更多的经济压力，甚至包括将原有建设拆除的成本。但在最初的决策上，他们并不一定了解平改坡可能带来的问题，也因为专业能力不足无法监督，甚至在某些情况下，他们只是被动地接受。

值得一提的是，杨浦区最后通过“美丽家园”项目，将该小区纳入了“坡改坡”更新范畴。但纵观全国，虽然各大城市均开启了老旧小区改造的新阶段，但之前改造过的小区是否会被纳入，之前改造的失误将如何弥补，都是一个未知数。

所以，在这一轮全国范围内的老旧小区更新中，必须摒弃“只管建不管修”思维，而且要实事求是做好老旧小区的前期调研。如果采用“平改坡”，必须保证其建筑在结构上可行，建设时也要充分注意材料选择、施工监理、屋顶与现有结构的搭接，明确后期维修周期和成本分配。

此外，城市更新并非一蹴而就，而是循序渐进，要以问题为导向，以解决问题为目标，以可持续管理提升服务质量。“平改坡”等一系列更新方式有自己的使用年限，而且需要定期管理，但申请专项资金则可能有明显的时间限制。如何能够通过社区基金的筹集，免于陷入“运动式更新-资金不足而停止-等待下一次问题集中爆发-集中申请资金-运动式更新”的恶性循环，需要更深入的研究。

责任编辑：吴英燕 图片编辑：张同泽

校对：施鋆