地方城投资源错配的后果 深度城投地产与城镇化

以下文章来源于三万英尺Z ，作者Z老板

本文要回答三个问题，分别是：

①对于城投平台而言，土地出让下滑背景下如何保刚兑？

②对于出险房企而言，如何解决短期流动性难题？

③如果说前两问只是城投、地产主体短期面临的战术问题，那么从长期有待解决的战略问题上看，无论是城投的长期化债，还是房企的销售改善，本质上都离不开国内城镇化的高质量发展。对于地方政府而言，在城镇区域扩张带来的农村人口“被动进城”可能难以为继、人口增长明显趋缓的背景下，城镇化战略可以考虑提前做出哪些调整？

一问城投

首先聊聊城投在土地出让下滑背景下如何保债券刚兑？

自2021年下半年起，房企自由现金流下滑导致低能级城市的土地出让成交放缓，进而导致部分过于依赖土地出让的地方财政无力回款城投平台，最终导致城投平台债务暴雷的观点便引发市场关注。但回顾2022年，全年城投债市场仅新增兰州一处技术性违约，虽然当地城投风险暴露与土地出让收入下滑自然难脱干系，但Z老板认为更深层次的原因在于当地过去20余年积累而成的省市矛盾，属于“人祸”，相关细节此处暂且不表。

如此看来，上述城投平台债务暴雷的逻辑链条似乎并未得到实证的有力佐证，即使在财政收入下滑看似已无法保障当地城投债券付息需求的部分区域，也不乏苦苦坚守“债券保刚兑”政治底线的真实案例。

究其原因，从Z老板及朋友们近期对13个省份、36家城投平台的调研反馈上看，上述地区的债券刚兑有赖于以下7条路径，大体可分为城投平台自救、省级政府援助2类。

之所以特别强调省级层面的援助是由于，早在2018年，中发[2018]27号文便提出，坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责,省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。因此出于对全省融资环境的整体考虑，由低层级出险城投向上层层申请，最终由省政府协调各方提供援助在国内已司空见惯。需要特别注意的是，下列很多措施为地方政府为应对短期财政压力而采取的应急措施，事实上存在很大的违规嫌疑，如新增隐性债务、将政府性债务风险转嫁为系统性金融风险等，实务中并不推荐采用。

在城投平台自救层面，

1.争取政府赋予特许经营权以拓展经营性现金流。对于市场化转型而言，城投平台既无动力、也无能力。之所以缺乏动力，是由于市场化业务占比过高会削弱投资人的“政府救助信仰”。对于长期开展公益性业务、积累了大量应收政府类账款的城投平台而言，这种投资人认可度的削弱将对债务借新还旧产生非常不利的影响。

而之所以缺乏能力毋需多言，大部分国企的市场化竞争能力偏弱早已是市场公认的事实，特别是由体制内转任的城投平台领导更不具备民营企业家的市场化经营及竞争能力。在此背景下，争取政府赋予特许经营权，凭借区域垄断优势获得利润率相对较低的准经营性业务，进而拓宽经营性现金流以支付有息负债利息成为众多城投平台的选择。

具体而言，这类特许经营权通常涉及国企/学校/医院后勤、砂石开采、殡葬、危废处理、停车场、充电桩等资源。值得注意的是，这种为了拓宽短期偿债资金来源而进行的业务拓展与为了平台转型而开展的市场化转型截然不同。

2.包装项目以争取专项债、项目贷、产业投资基金等资金。从债务压降角度考虑，近年城投平台主要依赖的是地方财政的土地出让价款、特殊再融资债置换隐性债务，城投自身经营性现金流亦能构成一定补充。2022年在土地出让下滑、建制县置换暂停、15号文限制涉隐主体新增流贷的背景下，即使剥离子公司以争取新增流贷，部分城投平台仍面临偿债资金的巨大缺口，因此这些平台选择包装项目以争取使用专项债、项目贷、产业投资基金等资金。

具体而言，城投可以将经营性项目（预期未来有现金流）与公益性项目（预期未来无现金流）打捆绑定，做大拟投规模；同时适当增加项目预算，将项目预算超出真实预算的部分腾挪后用于偿债，最终通过调整项目建设节奏完成做账。对于部分实在难以满足专项债或项目贷申报要求的项目，地方财政可与社会资本（以银行等金融机构为主）联合成立产业投资基金，通过交易结构的调整安排，最终将资金投向特定用途。

在省级政府援助层面，

1.协调四大AMC或省级国企收储低层级城投平台资产（含入股）。对于省级以下政府而言，除制定政策的权力这一最核心的资源外，还有国企股权、土地等资源。因此为帮助低层级城投平台兑付债务，部分省政府积极争取四大AMC介入，或直接交由省属AMC等省级国企以高于真实市场价的评估价收购特定区域的土地资产及国企股权，此外通过高层级国企兜底拿地亦不失为一种“输血”选择。

事实上，早在2022年初财政部已内部通知地方财政着力约束国企兜底拿地、虚增土地出让收入的行为，但地方政府考虑到自身必须维持政府性基金收入在一定水平，以实现压降债务率的目标，同时避免因“以收定支”而触发财政重整，此外上级政府往往很难界定“兜底”概念，因此这一政策在事实上并未得到认真执行。

2.增资省内城商行，进而成倍数放大对城投授信规模。城商行一方面大股东多为地方政府或地方国企，经营行为受地方政府的影响很大。另一方面自身吸收存款成本偏高，特别是在经济欠发达地区缺乏合适的放款对象。与小微客户、民营企业相比，城投平台作为与地方财政关联密切的国企一员，更符合城商行的投放偏好。个别城投债务风险暴露较早的地区至今仍未发生债券违约，很大程度上依赖的是省政府协调当地城商行大量放款，而集中度限制、涉隐限制等监管限制均可以通过不同国企间进行拆借的方式予以规避。

但经过多年债务滚动后，目前部分城商行由于自身资本不足，已经面临较大的经营压力和监管约束，因此部分省政府选择以财政资金增资省属城商行，进而在满足资本充足率的前提下，成倍数放大对当地城投的授信规模。相比直接对城投平台提供政府补助，通过这种增资行为，等额的财政资金事实上能够发挥更大效力。

3.协调省属金控平台出资，或以财政资金撬动银行资金成立债券平稳基金，进而参与当地城投一级债券发行或二级收购债券。考虑到非银投资人对大量尾部城投的债券收益率要求已超过8%甚至12%，相关城投存量债券二级估值居高不下，进而导致当地城投债一级市场化新发逻辑已基本丧失。因此部分省政府为维护二级市场估值，同时降低未来真实偿债负担，出面协调省属金控平台出资，或以财政资金（劣后）撬动银行资金（优先）成立债券平稳基金，进而在二级市场收购相关债券。

不过，这一行为受到严禁国有资产流失的硬性约束，因此成交通常不能大幅偏离估值。此外，在仍有一定市场化发行能力、但市场化资金不足以完全满足发债需求的区域，省政府也可能协调上述资金参与差额部分的一级认购，即类似于官方主导的结构化。即使日后需要发债主体返还对应资金，这一行为至少也能起到维持存量债券规模，便于日后争取债券借新还旧批文的效果。

4.动用省级转移支付等资金或协调省属国企出资以信保基金形式向下拆借资金。当城投平台因风险暴露较为明显而难以获得债券批文时，上述通过省属金控平台出资，或以财政资金（劣后）撬动银行资金（优先）成立债券平稳基金的方式也将难以为继。此时为保债券刚兑，省政府往往要采取一些“擦边球”举措，如动用转移支付资金甚至地方债资金、社保资金，缓发财政供养人员工资，降低“三保”开支等。

但在财政审计日益严格，“三保”督察持续高压的环境下，大部分省级主官不愿采取上述极端行为，而是协调仍有一定再融资能力的省属国企出资，以信保基金等形式向下拆借资金。

为保障相关省属国企的自身财务安全，实际用款主体及其上级政府需提供股权、土地等资产充当抵质押物，尽管这类资产通常短期内并不具备实际处置价值，更多是满足形式上的合规需要，但部分省属国企仍会按照1：3甚至1：5的比例要求用款主体提供资产抵押增信，其根本目的在于降低用款主体的道德风险，督促其尽早还款。

5.协调省内银行展期降息、省外非标转标。对于少数债务负担过重的省份，省政府已经没有足够能力长期通过上述方式帮助各市县解决各类偿债难题，此时对城投有息负债协调展期降息成为当地最终不得不选择的路径。

• （1）对于银行机构而言，一方面各个分支机构开展业务需接受所在地金融办、银保监局的监管；另一方面银行不同于非银投资人，可通过财政存款等其他方式获得收益补偿；因此省政府主导城投与银行协调展期降息最为多见，个别地区的银行贷款利率被迫降低至2%甚至0.5%，期限最长可达20年以上。
• （2）对于非标机构而言，虽然注册地在省外的信托、租赁等机构受到当地政府的监管较少，理论上存在不配合展期降息的空间，但债务负担过重的省份对非标普遍采取“拖字诀”，即使诉诸诉讼、申请法院执行依然于事无补，因此部分非标机构被迫选择接受地方政府非标转标的方案，通过认购当地新发债券以换取当地按比例偿还部分存量非标，这一比例至高可达1：2。
• （3）对于债券投资人而言，由于债券调整还款安排需召开投资人会议，展期与实质违约在实际负面冲击上相差无几，因此这种措施并非地方政府的首选。但考虑到不乏弱资质城投平台或地方官员曾向Z老板表示“绝不当第一、争取当第二”的躺平态度，因此Z老板预计，未来可能会有越来越多的城投债通过到期前调整还款安排、债券置换、政府施压国有机构提高政治站位等额续作等方式提前化解风险。
• 未来城投债最有可能爆发风险的路径是：此前仍有一定市场认可度的中游城投平台，因地方财政收入恶化而被非银机构抛弃，存量城投债中非银持有部分发生净偿还。同时由于当地城投之前市场认可度较高，因此当地政府对紧急协调资金的重要性认识不足、政府支持能力不足，最终当地发生城投债技术性违约。至于技术性违约最终是否会转变为实质性违约，Z老板认为这主要取决于2023年新一届中央领导班子就职后，高层对政府性债务的处置态度是否发生重大调整，如2018年推出中发[2018]27号文。
• 二问地产

其次聊聊出险房企如何解决短期流动性难题？

销售断崖式下滑、新增融资主要用于保交楼导致部分出险房企陷入境内债券二次甚至三次展期，尽快敲定一揽子处置方案已迫在眉睫。对于出险房企而言，公司发生公开市场债券展期甚至违约后，新增融资十分困难。当前即使地产行业政策密集出台，但主要支持方向为保交楼领域，短期内难以帮助房企解决流动性困难。在新增融资不畅的同时，一方面由于居民收入预期的改善需要政策机会和传导时间，因此短期内全国商品房销售颓势依旧；另一方面房企出险后，在售楼盘时常因购房群体对交楼不确定性的担忧、住宅质量的担忧等因素而发生销售断崖式下滑，短期内房企内生现金流（销售）同样持续恶化。因此融创、龙光、世茂等一众出险房企已发生二次展期甚至三次展期，对于类似企业而言，对境内债券作出统一安排已迫在眉睫。

与境外法律支持协议安排不同，境内目前仅支持破产清算、破产重整、债务重组3条主要路径，其中债务重组是当前最可行的路径。在出险房企的境外债券一揽子处置方案中，Scheme of Arrangement是最常见的路径，其法律依据是无论在纽约法还是英国法下，修改债券到期日期等重大特定条款时往往需要75%甚至100%的高比例同意，但根据开曼/BVI公司法下的协议安排，只要公司与持有公司债券余额超过75%、持有人数量占比超过50%的主要债权人达成一致，则法院可判决整体重组方案对全部债权人生效，最终达成修改债券兑付条款的目的，即重组难度有所下降。但在境内目前的法律框架内，上述操作尚无明确法律支持，可供选择的主要路径只有破产清算、破产重整、债务重组3条。其中，

• （1）破产清算将严重削弱出险房企大量尚未完工的商品房价值，将房企流动性问题直接转变为资不抵债问题，不利于保交楼工作的落实也难以保障原购房群体的合法权益，实务中应尽量避免采用。
• （2）破产重整虽然能够避免破产清算带来的上述后果，但实务中流程颇为漫长，从程序开始到法院裁定确认重整计划执行完毕即终止程序至少需要4个月以上的时间。考虑到房企的债券持有人结构、表外负债等复杂因素影响后，这一流程大概率将更加漫长，如此对短期内化解出险房企的流动性风险没有太大意义。
• （3）综上所述，通过债务重组，在债务人发生财务困难的情况下，由债权人按照其与债务人达成的书面协议或者法院裁定书，就其债务人的债务作出让步，即对出险房企提供一段喘息的空间，保障企业将有限资金优先用于“交付-销售-回笼资金”的过程中去，通过“以时间换空间”的方法，最终更好地保障债权人利益成为上述出险房企当前的不二选择。

在出险房企债务重组过程中，银行、非标可协商展期，债券应充分利用持有人会议机制，同时尽可能设置小额刚兑条款。银行、非标的债务重组不在本文讨论范围内，对于债券而言，持有人会议机制事实上提供了类似于Scheme of Arrangement的处置路径。特别是相比银行间市场规定“除法律法规另有规定或发行文件另有约定外，持有人会议决议应当由持有本期债务融资工具表决权超过总表决权数额50%的持有人同意后方可生效；针对特别议案的决议，应当由持有本期债务融资工具表决权超过总表决权数额 90%的持有人同意后方可生效”，部分交易所债券在募集说明书中约定的表决通过比例更低，实务中更容易达成。值得注意的是，在出险房企力所能及的范围内，债券重组应尽可能设置小额刚兑条款，进而降低发生群访群诉事件甚至线下流血冲突所可能导致的不利后果。

债务重组的指定方式有实物抵债、债转股、修改其他债务条件3类，落地到实操层面，建议积极探索利息资本化、新券置换、差额置换3项小策略的应用。从政策依据上看，《不良金融资产处置尽职指引》曾提出，对债权进行重组的，包括以物抵债、修改债务条款、资产置换等方式或其组合。在出险房企的实践中，

（1）实物抵债依赖于公司存量尚未融资的优质资产，但一方面出险房企符合条件的资产本就所剩无几；另一方面参考大宗市场交易现状，预计投资人能够接受的抵债比率很低，如此事实上并不利于后续盘活资产以保障全体债权人的长期利益，因此实物抵债实操价值不高，相关资产更适合用作重组方案的增信措施。

（2）债转股是此前Z老板在《从郑州看出险民营房企如何谢幕》一文中讨论的方案，但近期通过与各方的沟通，Z老板已认识到这一方案过于理想化、落地难度很大，因此不再纳入讨论范围，相关细节此处不表。

（3）综上所述，修改其他债务条件成为债券重组过程中最具实操价值的路径。其中，Z老板建议积极探索利息资本化、新券置换、差额置换3项小策略的应用。其中：

• ①利息资本化的价值无需多言，目前境内出险房企大多为全国性房企，业务规模、有息负债规模较为庞大。考虑部分房企大量高成本的非债券债务后，付息开支是其短期内难以弥补资金缺口的主要来源之一。因此将部分利息计入本金很大程度上能够缓解企业短期内现金支付压力，有利于争取更好的重组方案和更多投资人的支持。
• ②新券置换是解决展期后债券到期日不统一问题的关键，如果在原有债券到期日基础上统一设定展期时间，那么不同债券将在未来不同时点到期，由于重组方案提供的增信措施名义上一视同仁，所以理论上债券较早到期的投资人享有的增信保障力度会更优，如此容易引发其他投资人对重组方案的抵触，因此Z老板建议可以考虑将出险房企的存量债券统一置换为同一到期日的新券，确有必要时再考虑对原到期日较早的投资人提供一定补偿。
• ③差额置换是实操中难度较大的一类措施，但Z老板认为在近期政策不断要求银行加强对房企资金支持的背景下，该措施或可值得尝试。考虑到部分出险房企的债券持有人中仍有银行等机构，这些机构在该企业的开发贷等融资上沉淀了一定债务，在地方层面面临保交楼专项借款配资的压力，否则项目停工将迟迟无法保障开发贷偿还，最终带来银行计提拨备等不良后果。因此在拟纾困项目后续货值难以保障保交楼配资安全性的前提下，如果债券重组的方案较优、发行人未来履行方案的可能性较高，可尝试协调相关投资人以持有债券的一定倍数差额置换新券，此时需严格限定超额部分的资金用途，致力于配合地方保交楼工作的开展及银行新增地产授信的政策要求。
• 三问城镇化

最后聊聊地方政府应当如何调整城镇化战略？

如果说前两问只是战术问题，那么从战略问题上看，无论是城投的长期化债，还是房企的销售改善，本质上都离不开国内城镇化的高质量发展。对于地方政府而言，在城镇区域扩张带来的农村人口“被动进城”可能难以为继、人口增长明显趋缓的背景下，Z老板认为城镇化战略必须提前作出有效调整。

在讨论调整城镇化战略之前，首先要明确城镇化的核心理念，虽然国外所称的城市化与国内所称的城镇化均对应Urbanization一词，但二者的深层内涵却大有不同。按照马克思、恩格斯的观点，伴随工农业分工，新生资产阶级在资本原始积累阶段将农村劳动者从土地中赶走，使其成为廉价的手工业劳动力，然后利用工业技术的进步彻底摧毁底层手工业，逼迫农村独立劳动者破产并沦为雇佣劳动者。资产阶级使农村屈服于城市的统治，乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中，导致了两类劳动者的割裂，这仅仅适应于工农业发展水平还不够高的阶段，这种状态是一切进一步发展的障碍。

建设共产主义社会要求消除城乡差别，具体可以将农业同工业结合起来，促使城乡之间的差别逐步消灭。建国之后，毛主席对此提出了消灭“三大差别”的目标，即消灭“工农差别”、“城乡差别”和“体力与脑力劳动差别”，其中消灭“城乡差别”的方式是“乡村工业化”，即在乡村大举兴办工业企业，因此一众乡村因人口聚集而逐渐升级为小城镇。改革开放初期Urbanization理念传入国内后，主流思想仍然认为社会主义国家实现工业化不是出现加剧城乡对立的城市化，而是出现消灭城乡差别的城乡一体化，因此应当鼓励农民就近进入小城镇，在防止农民背井离乡和农村破产的前提下，就地推进工业化和城镇化。

最终，我国选择聚焦于城镇化而非城市化道路，反对将过多人口集中于大城市以免产生“大城市病”，长期以来秉持控制大城市发展，鼓励发展中小城市和小城镇的方针。即使在2022年，中央政府仍印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调要重视发展以县城为代表的小城镇。

从经济意义上看，城镇化对经济的推动作用来自“集聚效应”，打造集聚工业即产业集群的优势不仅体现在有形的优化供应链角度，同样体现在无形的刺激创新方面。如Z老板在《土地金融还能支撑城投发展吗？》一文中的介绍，改革开放极大地解放了国内农村剩余劳动力，后者从农业部门流向效率更高的部门，从农村进入城镇地区工作、生活乃至定居。在这一城镇化水平不断提高的过程中，“集聚效应”将充足且廉价的农村劳动力（人口）、以住宅用地高价出让补偿的工商业用地廉价出让（土地）、城投平台大量举债投资于基建项目（资本）3大生产性资源组合起来，极大地推动了我国国民经济的长期高速发展。“集聚效应”在我国目前主要反映为集聚工业，集聚服务业仍在快速发展阶段。

而打造集聚工业即产业集群的核心优势：

①一方面在有形角度体现为产业链集中在特定区域、构成产业集群，有助于降低供应链成本、提高供应链运转效率，如2010年浙江诸暨大唐镇袜子产业集群里有2453家袜子生产企业，550家原材料公司，400家原材料经销商，312家做袜子花边的企业，5家做印染印花的工厂，305家包装企业，208家机械配件供应商，635家袜子经销商和103家货运服务公司，还有一个拥有1600个店铺的“大唐袜业轻纺城”；

②更重要的是，另一方面在无形角度体现为企业家、专业技术人员等人才聚焦在同一区域内，交流的便利性极大地刺激了创新精神的发展，而这恰恰是一个国家提高长期竞争力、提高全要素生产率的重中之重。但遗憾的是，这也是近年超常规疫情封控措施对经济发展所造成的、难以快速愈合的疤痕。

农民工进城、城镇区域扩张带来的农村人口“被动进城”是国内推进城镇化的两大核心因素，但当前国内城投、地产行业的债务困境折射出后者可能已难以为继。参考国务院的研究，从城镇化的推动因素上看，居住在城镇的人口即城镇人口的增长来自3个方面，分别是①城镇人口自然增长、②农民工进城以及③城镇区域扩张带来的农村人口“被动进城”。2000-2010年，城镇人口自然增长对城镇人口增长的贡献仅为15%，占比很低；而农民工进城以及城镇区域扩张带来的农村人口“被动进城”分别贡献了城镇人口增长的43%和42%，是城镇人口增长的两大核心驱动因素。

2021年，城镇区域的扩张对城镇人口增长的贡献达39.6%，依然是第一大贡献来源，这导致我国的城镇化水平“含水量”略高，即部分地区的城镇化率数值提高可能只是偷换概念的数字游戏，最终并无法借助“集聚效应”真正助力经济增长。

而从当前国内城投、地产的债务困境看，自2017至2021年，为应对规模庞大的基建投资需求和城投偿债需求，地方政府土地出让收入持续大幅上升，可供出让的土地绝大部分来自征收农村土地、拓展城区建成区面积，这些被征收土地的农民在获得货币或实物安置后，相应贡献了刚需、改善性等住宅需求。

但一方面，城投平台举债垫资进行拆迁的行为与完成土地整理后方能出让土地的行为构成时间差，2022年国内房地产市场下行导致土地出让不畅后，大量城投平台陷入“利滚利”的恶性循环，被迫新增融资以偿还存量借款的利息支出，最终加剧了政府性债务风险。同时，由城投平台存量债务的兑付压力倒推土地出让压力，也导致地方政府对通过土地一级开发最终高价出让住宅用地的热情高涨，如此并不利于落实“房住不炒”的政策基调。

另一方面，从中指研究院的统计上看，2022年1-11月，国内一线城市仍有相对较高的人口吸引力，少量房地产刺激性政策仍能带动当地商品房市场结构性回暖，这类城市销售面积同比下降约24.9%。但二三四线城市的人口吸引力相对较弱，原计划吸纳的农村人口拥有的社会资源有限、抗风险能力较弱、近年受疫情的冲击尤为明显，收入预期难以恢复的背景下即使农民进城工作，其进城置业的意愿也明显下降，因此这些城市即使密集出台房地产刺激政策，仍然难以扭转当地商品房销售颓势。

三四线城市今年前11个月的销售面积同比下降36.0%，二线城市这一数值更是高达38.8%。综合看来，当前国内城投、地产行业的债务困境折射出大力依靠城镇区域扩张带来的农村人口“被动进城”推动城镇化可能已难以为继，地方政府必须提前对此作出有效政策调整。

城镇区域扩张带来的农村人口“被动进城”可能难以为继、人口增长明显趋缓的背景下，通过发展产业吸引农民工进城务工乃至落户或将是未来推进城镇化的最重要途径，对此Z老板建议地方政府重视产业集群而非开发区的培育。如Z老板在《土地金融还能支撑城投发展吗？》一文中的介绍，目前地方政府培育产业发展主要依赖的是“园区工业化”，旨在通过招商引资将工业企业集中在某一园区，通过对这一特定区域提供税费减免、标准化厂房配套、建设高规格基础设施等支持，降低企业经营成本，进而培育当地长期受益的税源、就业岗位。

“自上而下”推动的开发区建设因①区域营商环境不佳导致落户企业可能只为套取补贴资金和②地方主官好高骛远导致招商引资目标不切实际而容易演变为无效投资。根据Z老板的经验，开发区的培育通常是地方政府“自上而下”的操作，即地方政府结合产业基础、区域优势等因素圈定若干当地未来计划重点发展的产业后，由行政官员（管委会、商务局等）赴经济发达地区，通过允诺税费减免、廉价土地供应等优惠条件招商引资。

这一过程往往会遭遇两大问题以至于园区开发最终效益不佳、大量前期基建投入沦为无效投资：

①区域营商环境如果较差，拟通过招商引资引入的企业往往不抱长期经营希望，只为套取短期政策补贴资金，或变相勾地以开发房地产业务；

②大量地方主官发生“自上而下”的重大决策失误，即由于缺乏对本地经济发展基础的清醒认识，因此在招商引资中好高骛远，一味争取“500强企业”、“跨国企业”、“专精特新”等所谓龙头企业落户，而对能够实现产业链配套的中小企业不闻不问，最终导致落户企业仅凭单打独斗很难提高竞争优势，长期经营业绩不佳。造成这种现象的一部分原因是地方主官自身能力不足、没有接受过系统的经济学教育；但还有更大一部分原因是地方主官的任期普遍较短、跨区域调动频繁，进而导致其只考虑短期落地企业的政绩，而不考虑当地支柱产业长期健康发展的可持续性问题。

产业集群不仅具备信息外溢、企业间劳动分工专业化、发展熟练劳动力市场等优势，作为“自下而上”的自发过程较“自上而下”的行政推动确定性也相对更高。参考世界银行和大量经济学家的研究，产业集群具备3个广受认同的主要优势-信息外溢、企业间劳动分工专业化、发展熟练劳动力市场。具体而言，产业集群的形成使得同一区域内不同企业间交流效率提高，生产技术、下游市场等关键商业信息的分享更加便利。分工愈加专业化降低了新企业进入行业的技术和资本门槛，大量小企业可以通过聚焦于某一细分领域而进入该产业链。借助于供应链金融的发展，存量龙头企业的业绩、融资优势更容易带动上下游企业的融资及扩张。

相比“自上而下”推动的开发区建设最终引入的企业可能千差万别，难以充分发挥协同效应，产业集群的发展往往是“自下而上”起步的，即个别优秀企业家（特别是民营企业家）因能力突出或偶然性因素而在经营业绩上崭露头角，进而能够带动产业链上下游布局当地。这种“自下而上”的自发过程较“自上而下”的行政推动确定性更高，对地方主官的个人能力要求也更加宽松。

此外，发展产业集群与建设开发区事实上也并不冲突，只是后者应当作为配合产业集群发展的工具，地方政府通过建设园区为企业经营创造更加有利的经营条件也是发展产业集群的重要支持力量。在实务过程中，除基础设施等有形资产的建设外，地方政府对区域营商环境的改善同样必不可少，从具体操作看，组织当地民营企业家定期召开“务虚会”可能不失为一种良好的开端。

对于已经具有成熟产业集群的城市而言，持续大力鼓励创新、保持技术进步是避免“解聚效应”的关键。考虑到一方面很多行业具备周期性特征，特别是钢铁、有色、化工等重工业陷入行业低谷时必将冲击相关产业集群的经济贡献；另一方面任何一个行业都不是一成不变的，胶卷、方便面等大量行业都曾因新兴技术的开拓而遭遇重创，甚至行业几近消亡，因此实务中与“集聚效应”相对，同样有“解聚效应”的概念。

参考国务院相关研究，对于并非极度依赖某一地区特有资源的行业，在其行业生命周期的早期阶段，先进技术及企业家能力能够赋予多个地区产生集聚效应的有利条件。

但当行业进入成熟期后，原有的先进技术可能变得十分普通，其他区域和企业的模仿成本将大大降低，甚至可能由于更为低廉的成本优势、技术改进的后发优势等后来居上，则该行业很可能会发生地理分散，即“解聚”。因此，对于已经拥有一些产业集群的城市而言，唯有持续大力鼓励创新、保持技术进步才能推动本地产业升级，从宏观层面上提高我国在国际舞台的产业竞争力、从微观层面上避免企业自身及所在区域走向衰败。

事实上所谓“解聚效应”可以理解为产业转型升级不畅，这也正是柳州、潍坊等昔日优质的工业城市如今支柱产业疲弱、地方财政无力偿还过去繁荣时期指导城投上马的大量公益性业务欠款，最终导致当地城投平台债务出险的根本原因之一。

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