美国倒按揭制度研究（美国按揭凯恩斯主义的前世今生）

有为政府的理念在中国始终是盛行的，近年来尤为昌盛。政府官员抱持这一理念自不待言。在新自由主义退潮和新发展主义兴起的背景下，这一理念在学界的拥趸也日益增多。将中国经济奇迹归功于“两手抓”，即市场“看不见的手”与政府“看得见的手”的联合作用，成为中国模式论（无论何种版本）的核心观点。

不过，有为政府的中国式论述，还有很多含混之处，其部分原因在于“有为”和“无为”这类字眼蕴含着很多漫无边际的智慧，也为论述者提供了许多可资论辩的空间。甚至有中国学者和机构提出了如此这般的“有为政府论”：只有积极开展那些对社会经济发展有利的政府作为，才是有为政府的特征。

实际上，遍览世界上通行的各种社会政治经济理论，除了无政府主义，大多都主张政府应该有所作为，只不过其倡导的政府作为，在边界和方式上都有所不同。政治哲学中的自由至上主义

（libertarianism）

主张最小国家，这同经济学中古典自由主义传统（主要为奥地利学派以及一部分芝加哥学派学者所倡导）是交相呼应的。在经济学中，淡水学派与咸水学派的争论绵延80年了，在可见的未来依然不会消停，前者被视为新古典主义的气宗，而后者则成为新古典主义的剑宗，号称新古典综合派，其争论的核心就在于凯恩斯主义的政府干预是否可取、是否有效。即便同属奥地利学派，米塞斯和哈耶克对政府干预的看法也大有差别：米塞斯反对一切形式的福利国家之举，而哈耶克则明确主张，政府应该确保给予每一个人最低限度的食物、住房、衣物等保障，即维持身体健康及工作能力的基本条件。

理论上如此，现实生活中也是如此。没有哪个国家的政府会禁得住政府干预的诱惑，因此有所作为的政府真可谓无所不在。但问题在于，有为政府的哪些作为对其治下国土的社会经济发展真正有益？从思想史的角度来看，理论争论无疑是重要的，但从学术史的视角来看，没有经验研究支持的理论之争往往陷入意识形态之争而无法自拔。经验研究需要考察的是，哪些（或哪些类型的）政府干预在何种条件下对经济社会发展产生了何种影响。

本文所评之作，《过剩之地：美式富足与贫困悖论》（以下简称《过剩之地》），就是一部经验研究的杰作。此书考察的是美国的经验。一般认为，美国奉行自由放任，甚至是这个星球上唯一奉行自由放任施政理念的国家，政府干预举措少，范围窄，力度弱。简言之，美国政府不是有为政府，甚至可归为某种解释下的“无为政府”，并达到了“无为而无不为”的至高境界。很多人认为，消极政府干预主义正是美国兴旺发达的根源。甚至有不少（中国）经济学家认为，美国经济的发达带来了美国经济学的发达，而正是其消极政府干预主义的主导性，促成了新古典主义在美国乃至全球经济学中的正宗地位。当然，对他们来说，中国经济学家要想在国际学界出人头地，就必须借助中国经济奇迹的助推，发展出以积极政府干预主义为核心内容的、具有中国气派的新经济学学派。

《过剩之地》，作者： [美]莫妮卡·普拉萨德，译者：余晖，版本：世纪文景| 上海人民出版社2019年1月版

然而，《过剩之地》一书首先破除了全球知识界当中的一个刻板印象，即美国奉行消极政府干预主义的国策。实际上，美国政府同世界各国的政府有一点是相同的，即力行政府干预的冲动一点儿也不弱。简言之，美国其实也是政府积极干预的国家，美国政府也是有为政府，美国国家也是强国家。

但破除刻板印象并非《过剩之地》这本书的大功，实际上也非此书的首功，因为美国国家强悍的命题，在此书出版之前，已经在美国社会学界和政治学界（而非经济学界）成为常识了，相关的经典论著早在世纪之交就已多有问世。此书的大功在于揭橥了美国积极政府干预主义的核心特征，即奉行所谓的“按揭凯恩斯主义”，与欧洲国家奉行“社会凯恩斯主义”的积极政府干预大异其趣。美国独特的积极政府干预之道给美国政治经济带来的深远影响，即一方面未能发展出更具公平性的福利国家，造就了丰饶与贫困并存的奇景，另一方面成为数次金融危机的滥觞，有损美国经济（乃至全球经济）的稳定发展。

比较历史政治经济社会学的新经典

《过剩之地》于2012年由哈佛大学出版社出版，之后一举获得了六项大奖。由此一跃成为历史社会学、政治社会学、经济社会学的新经典。此书出版时，其作者莫妮卡·普拉萨德

（Monica Prasad）

还是美国西北大学社会学系的副教授，现已晋升为正教授。2015—2016年，她当选为美国社会学学会比较历史社会学部的主席。

普拉萨德是印度裔学者，2000年从芝加哥大学社会学系获得博士学位，其博士论文获得了该校社会科学部最佳博士论文奖。后于2006年在芝加哥大学出版社出版，名为《自由市场的政治学：新自由主义经济政策在英国、法国、德国和美国的兴起》该书得到了历史社会学界领军人物查尔斯·蒂利

（Charles Tilly）

的高度赞赏，并于次年获得了美国社会学学会比较历史社会学部巴林顿·摩尔

（Barrington Moore）

最佳著作奖，为普拉萨德的学术生涯奠定了坚实的基础。《过剩之地》的出版，不仅使普拉萨德成为巴林顿·摩尔奖的两届得主，而且还在政治社会学、经济社会学和社会经济史学界奠定了普拉萨德顶级学者的学术地位。

普拉萨德两部获奖著作的论题大为不同，但其研究思路和框架实际上是一脉相承的。首先，两部著作的论述重点都在财税政策，均采用财税社会学

（fiscal sociology）

的分析框架，只不过普拉萨德及其同好倡导的是所谓“新财税社会学”，要旨是将财税制度安排作为自变量，来考察不同国家在不同历史时期的政治、经济与社会，而相对来说的“旧财税社会学”主要考察社会结构对财税制度的影响。新财税社会学名为社会学的一个分支，但其倡导者强调这其实是一个横跨社会学、经济学、政治学、公共管理学、法学和历史学的全新社会科学领域。之所以依然沿用“财税社会学”这个名号，是为了向伟大的经济学家和社会学家熊彼特致敬，正是他早在1918年就开启了财税社会学的研究。

其次，两部著作都是历史社会学领域的杰作。历史社会学属于社会学领域，其作品杰出与否，要看是否对社会学的学术发展做出贡献，但同时也要关注历史叙述从史学的角度来看是否扎实并且有新意。由此可见，要想在历史社会学领域做出贡献，难度尤大，笔者与一些社会学同好一般都不鼓励年轻的博士生进入这一领域。如果从取得博士学位的2000年算起，普拉萨德在短短的12年间就出版了两部历史社会学的巨作，足以让我辈惊为天人了。其学术天赋自不待言，但她付出的学术努力一定是超乎常人的。最后，两部著作的内容在一定程度上具有某种历史相关性。

《自由市场的政治学》考察的是积极的政府干预主义在四个国家的命运，而《过剩之地》考察的是积极的政府干预主义在美国的起源和影响。两部著作都是在比较政治经济社会学的框架中书写，而后一部著作之所以仅以美国为案例，原因有二：其一，有关欧洲国家积极政府干预主义起源的经典论著早已多有问世，无需赘述；其二，学界对于美国的积极政府干预主义多有误解，亟待深入研究以正本清源。《过剩之地》真可谓生逢其时。

美国积极政府干预主义的历史根源

《过剩之地》考察的是19世纪中叶到20世纪中叶的美国百年财税史。财税史论著，无论是在英文还是中文世界，都汗牛充栋，但大多是流水账的写法，水平高低仅在于流水描写的文学功底和账目记述的准确程度。普拉萨德的历史社会学写作则从欧美比较的视野，发展出一种政治经济社会学的“需求侧理论”，描绘出欧美积极政府干预的差异所在，并分析其导致的结果，尤其是揭示了美国政府如何通过塑造大众消费走上了与欧洲国家大异其趣的社会经济发展之路。

《过剩之地》的书名“The Land of Too Much”在20世纪30年代由美国民粹主义政治家休伊·朗

（Huey Long）

提出，用来指生产过剩。普拉萨德借用这一说法作为其书名，则是指美国的政府干预不仅范围广，而且力度大。此书开篇，普拉萨德绘声绘色地讲述了美国食品与药物管理局

（FDA）

一位基层官员基于专业谨慎延阻一种进口药在美国上市的故事。这则英雄主义的规制故事在规制研究者当中是耳熟能详的。在后俘获规制学术中，这则故事被视为“官僚自主性”的经典案例，用作证明俘获规制理论的武断性；而在俘获规制理论中，这则故事则被视为规制失灵的典型案例，因为该药品的延阻上市并不具有公益性，不少人因此白白丢了性命。普拉萨德用这个故事来例证美国自由放任政府的神话。

美国是一个典型的自由主义国家，这个看法在社会科学的各个学科中都根深蒂固。正统的经济学自不待言。即便是在政治学家和社会学家当中，这一看法也颇为流行。20世纪90年代以来，国际比较政治经济学和经济社会学界兴起了“资本主义多样性”的研究，其正宗的分析框架是将形形色色的资本主义分为两类：英美为代表的自由型资本主义和德日为代表的协调型资本主义。

《过剩之地》主体内容共有三个部分，每一部分有三章。第一部分的前两章，通过一种虚构的美国农民旅欧游记的写法，记述了美国政府所奉行的积极干预主义国策。至少在19世纪中叶到20世纪中叶这段历史时期，与欧洲相比，美国看上去是一个自由更少的国家。美国在打击大的商业巨头的同时还向富人课以重税，且都更甚于欧洲国家。同时，美国还以损失债权人的利益来帮助债务人，对于公司的管制也更为深广。实际上，这些记述从史学的角度来看并非新颖。20世纪80年代以来，美国史学界兴起了一股“修正主义”学术浪潮，对美国自由放任主义以及“弱”国家的神话，给予了毁灭性的打击。普拉萨德的记述建立在修正主义美国史的学术基础之上。

不仅如此，普拉萨德的记述还通过与既有文献中四个研究传统的对话，分析了造就美国积极政府干预主义的根源。这四个传统分别是阶级论、制度论、文化论和结构论。阶级论源自马克思主义，在当今比较政治经济学界发展出许多精致的阶级论版本，基本上以劳工社团、工党（左翼政党）以及劳动力的非商品化为基础，来解释国家行动，尤其是福利国家的兴起。制度论建筑于政治科学中的历史制度主义，强调国家与社会行动者在历史演进而成的制度架构中互动，造就了公共政策和社会经济制度在不同国家和不同历史时期的差异。文化论将各国政府干预以及福利国家发展的差异归因于不同国家的政治文化。结构论则从社会结构的视角来解释政府干预，而最常援引的结构性因素就是种族分裂。

自由主义经济学家路德维希·冯·米塞斯

在与丰富文献的对话中，普拉萨德确立了自己在学界的定位，即接近于历史制度主义中的新国家主义学派。新国家主义者的学术口号是“找回国家”，这也是一部经典性论文集的标题（此文集有中译本）。对这一学派而言，国家具有自主性，国家行动者固然受到社会行动者的影响，但不会被社会利益集团轻易俘获，反而会基于自主的视野、能力和愿景对国家行动产生独立的影响。对于美国积极政府干预主义的塑造而言，最为重要的国家行动者是民粹主义政治家，而最为重要的社会行动者则是农民（农场主），而不是产业工人团体。修正主义美国史的记载以及普拉萨德的分析都显示，面对生产过剩所导致的困局，当时的美国农场主作为一个利益集团具有强烈的国家主义倾向，施压政府采取强有力的干预措施，以保障他们的利益。民粹主义政治家、知识分子和媒体人则好风凭借力，将特定的利益诉求转化为有为政府的公益性论述。

需要澄清的是，美国史修正主义学派也好，普拉萨德的历史社会学也罢，并非通过历史的论证表明美国国家对经济生活的干预程度要强于其他国家。在某些领域，美国政府的确更具有干预性；在另外一些领域，别的许多国家的政府干预性更甚于美国。所有发达的资本主义国家都在干预市场，而且就每一个国家而言，有些政府干预会促进市场经济，而有些则破坏之。

问题的关键不在于政府干预的规模，而在于政府干预的方式。在普拉萨德看来，历史制度主义者将研究重点放在劳工与资本力量的集体谈判，以及国家力量对集体谈判的形塑，或许有失焦之嫌，至少对美国来说如此，因为在美国，劳工组织对福利国家建设并不热心。尚未厘清的真正问题在于，政府干预往往体现在财税制度和政策之中，而不同的财税制度和政策为什么产生是需要加以研究的，而这些财税制度和政策的不同影响，也是需要加以研究的。这正是财税社会学对于比较政治经济学至关重要的原因所在。

走向按揭凯恩斯主义：美国社会结构与利益集团的影响

为此，普拉萨德宣称要发展出一个需求侧理论，对美国积极政府干预主义的兴起加以解释。依照这一理论，美国积极政府干预主义源自“大萧条”的酝酿期，而在“大萧条”期间，农场主这个庞大的利益集团滋生出强烈的国家主义倾向，并与民粹主义国家行动者互动，最终导致美国走向了凯恩斯主义的消费国家而不是福利国家。由于技术进步、移民涌入以及其他有利的因素，美国农业生产自19世纪中叶以来取得了长足的进步，出现了产能过剩的问题，进一步引致了美国国内各种商品的价格下降（通货紧缩）和大西洋两岸贸易的不平衡。为了应对国际贸易的不平衡，欧洲国家采用了保护主义措施，而美国固然也会还以颜色，但贸易保护主义对于消化产能过剩无济于事。于是，美国农民转而游说政府采取措施，保护农产品的价格，从价格补贴、低息贷款到政府建立粮食储备制度，不一而足。实际上，最后一类政府干预在古代中国有着悠久的历史，早在战国时期，李悝就提出并在魏国实施了“平籴法”，后来发展为常平仓制度，并在“大萧条”期间被美国学者津津乐道，视为挽救危局的良方。可是，尽管农民的游说行动不可谓不成功，美国政府扶助“三农”的政策迭出，“大萧条”仍然不期而至。

大萧条时期

面对经济危机，强力政府干预无论如何是不可避免的，不管后世对具体的政府干预措施如何评价。现在，众所周知的是，政府对经济危机的应对之道就是凯恩斯主义，而凯恩斯主义的内功心法，一言以蔽之，就是提振总需求。凯恩斯主义武学博大精深，其中有些内容是由凯恩斯亲自阐发的，另有一些则是从凯恩斯的武功秘籍衍生出来的，从而使凯恩斯主义发展成三个分支。

第一支就是众所周知的宏观经济学，其武功招数就是财政政策和货币政策，我们姑且称之为“经济凯恩斯主义”；第二支是凯恩斯主义福利国家，通过扩大政府财政在社会福利和社会发展领域的支出，尤其是注重教育、医疗卫生、社会保障、社会服务的发展，以确保国民经济的总需求保持一定程度的稳定，这一支在国外的社会学和政治学中被称为“社会凯恩斯主义”；第三支就是普拉萨德在《过剩之地》一书中所描绘的武学，并称之为“按揭凯恩斯主义”，其要旨是通过促进信贷消费，提振对国民经济的总需求。

“大萧条”时期及以后，美国政府以征收累进式所得税和鼓励消费信贷双管齐下的方式，对经济生活实施强力政府干预。无论实施何种政府干预，征税都是必要的，而税收征管能力是国家强弱的一个显著评判指标。然而，征税型的政府干预会遭遇纳税人的强力反弹，而美国的纳税人有能力通过跨界利益集团的政治运作推动旨在减税（或至少不增税）的反政府干预型政策。普拉萨德用一章的篇幅，详细记述了容易导致价格普涨的国家销售税立法在美国一次又一次遭到挫败的政治经济历史，用另一章的篇幅记述了累进性的所得税如何在农民国家主义和民粹主义的支持下变成了美国税收体系的主干。

在此政治背景下，美国式政府干预更多地依赖于鼓励消费信贷，而这种政府干预措施貌似给予了所有利益集团成员以短期好处，因此不容易引致政治上的反弹。这一点被普拉萨德称为“信贷的民主化”。消费品生产商对此大为欢迎自不待言；即便是广大的消费者，对此类举措即便不热烈欢迎，也不至于加以反对。更何况，积极鼓励消费信贷还容易获得金融界的大力支持，而金融界的政治游说能力超强，他们完全可以制造出各种消费信贷具有公益性的说辞，以作为政府有为的理据。

消费贷款一般以抵押贷款的商业模式进行，因此“按揭凯恩斯主义”的另一个译法就是“抵押贷款凯恩斯主义”。在中文中，狭义的“按揭”特质房地产抵押贷款，而广义的“按揭”则泛指一切形式的抵押贷款，因此本文以“按揭凯恩斯主义”来翻译mortgage Keynesianism一词，以与“经济凯恩斯主义”和“社会凯恩斯主义”并行。凯恩斯主义的精粹在于政府对国民经济进行需求管理，而普拉萨德的书揭示，同是需求管理，欧洲国家多采用常规的经济凯恩斯主义式的经济政策和社会凯恩斯主义式的社会政策，而美国则采用了独树一帜的按揭凯恩斯主义。

按揭凯恩斯主义消费国家：美国丰饶与贫困并存、增长与危机交替的制度根源

按揭凯恩斯主义的出现，使得大西洋两岸西方发达国家的政治经济社会发展模式出现了一个大分野，即形成了欧洲的社会凯恩斯主义福利国家和美国的按揭凯恩斯主义消费国家。由此，美国也形成了一个以本国消费拉动增长的经济发展模式，这一模式也为中国财经界和政界的精英们所津津乐道。

可是，普拉萨德对这一模式则是不以为然的。按揭凯恩斯主义式的政府干预，不仅对扶贫毫无助益，反而加重了贫困。首先，按揭凯恩斯主义导致信贷民主化，但信贷民主化并不能让贫穷者优先受益，而是让消费大户受益良多。其次，政府对抵押贷款的鼓励措施必定伴随着税收的减少，这样也就减少了政府财政对社会福利项目的支出份额。再次，政府在金融领域推行的新自由主义放松规制措施，在弱福利国家中，往往会刺激消费信贷的膨胀，这对贫困家庭的脱贫并没有帮助。简言之，与福利国家相比，消费国家的兴起固然在一定程度上有利于经济增长，但对于降低经济不平等没有助益。进而，不平等的扩大，又对经济增长造就了新的不利因素。

实际上，福利国家在美国是有的，只不过与欧洲福利国家相比，美国福利国家规模较小，因而显得相对孱弱一些。全民健保或全民医保直到今天都未在美国实现，这恰是美国福利国家孱弱的一种体现。这一点对于学者来说已是常识。对于普拉萨德来说，更重要的不是福利国家的规模，而是福利国家的运作方式。美国福利国家常常以税收优惠的方式来实施，诸多社会福利项目并非由政府财政支出的方式获得财务支撑，而是通过税收优惠的方式激励民众参与。在社会政策领域，这种福利国家被称为“隐形福利国家”，其独特筹资方式被称为“税务支出”，而一般的筹资方式则是财政支出。这种独特的福利国家运作方式导致了私人福利的兴起，即美国很多社会福利是通过民间机构（既包括非营利组织也包括营利性组织）来提供，而政府只是提供税收优惠而给予了适当的激励。这样的福利提供方式与所谓的“公益福利”有别，最大的特色在于不具有普惠性，也不具有公平性，使得穷人收益的比重相对较低。

按揭凯恩斯主义固然刺激了美国经济长达几十年的增长，但也是美国金融危机市场发作的制度性根源之一。对此，普拉萨德进行了抽丝剥茧般的分析，乃至此书刚出版时，有中文自媒体推送时仅仅突出了此书对金融海啸的远因分析。实际上，美国对金融业的管制范围之广，力度之强，远非欧洲能比，但吊诡的是，强有力的金融管制并未阻止系统性金融危机在美国的间断性爆发。同民粹主义有关，美国的金融管制不利于工商界而有利于普通民众，例如债务管制（破产法）有利于债务人，银行法有利于储户，证券法有利于投资者，对全能银行的管控也有利于风险控制。但是，民粹主义式的信贷民主化，却成为21世纪初美国次贷危机的远因。政府为了达成提升住房自有率的社会政策目标，并为了通过房地产相关的消费来促进经济增长，建立了在美国极为罕见的国有企业房利美和房地美，最终导致了抵押贷款在按揭证券化的过程中风险失控，引致美国的金融海啸并危及了全球经济。

政府应该有所作为，这一主张的理据千千万万，而有为政府的推动力也来自四面八方。由此，有为政府实际上无所不在。可是，在现实生活中，有为政府并非永远是一个好东西。只要政府有所作为，其结果既有可能好，也有可能坏。有为政府所奠定的制度，还有可能在不可预计的未来产生深远的影响。有为政府积极干预的范围固然值得研究，而有为政府积极干预的方式更是既有研究的薄弱环节。《过剩之地》讲述的是美国有为政府的故事，而这个故事以及讲述故事的方法，特别值得中国学人仔细品味。

作者：顾昕，现任浙江大学公共管理学院教授，博士生导师，浙江大学民生保障与公 共治理研究中心专职研究员。本文首发于《读书》杂志 2018 年第 1 期。本文是《过剩之地》代译序，收录时略有修改。

编辑：沈河西

,