ppp项目做清单前必须做预算吗（PPP项目全过程造价控制管理与评估审计）

中建政研集团 马海顺

五矿二十三冶建设集团 吴维艳

安阳工学院 陈晓霞

前言

伴随着国内PPP行业的快速发展，PPP项目全过程造价控制管理是PPP项目建设与运营企业得以快速成长的核心优势。整个PPP项目操作过程中，参与到项目建设与运营的单位很多，主要有政府方、社会资本方、SPV公司、金融机构、工程承包商（含总承包和专业分包与劳务分包）、供应商(材料和设备及专利技术)、运营商、使用者（产品与服务购买方）、咨询公司及保险公司等十几家主体单位参与。建立一整套专业化、规范化、程序化的PPP操作运作体系，最大限度地保证SPV公司管理的PPP工程项目，按照统一标准、流程进行操作，对PPP项目全过程造价控制管理与评估审计，有利于最大程度地保证工作质量与效率。

整个PPP项目操作流程及工作事项，有关键的“五个阶段十九大步骤”如图1所示，被分置于“审批、操作、融资、办证、工程、验收、运营、移交结（决）算”共八条主线上，整个PPP项目操作流程及工作事项，与“五个阶段十九大不步骤”协调联动，各主线间密切联系，缺一不可。八条主线中，审批、操作、融资、办证服务于工程建设，运营管理效率和收益是项目实施的根本目的，而工程实体建设是运营的基础，所以工程主线起着承上启下的作用，要想搞好PPP项目全过程造价控制管理，必须按照PPP项目的操作流程和工程管理的实施过程，在主要以下四个阶段：规划设计及审批； 施工图设计、预算、招标采购；工程建设；项目竣工验收、移交结（决）算，对PPP项目全过程进行造价控制管理与评估审计。

图1 PPP项目操作流程图

第一阶段：规划设计及审批造价控制与评估审计

项目启动一般由PPP工程项目发起单位（政府或社会资本方）提出申请，在得到正式批复文件后方能正式启动，以规避操作风险。特殊情况下，政府会直接发文给PPP工程项目发起单位，要求对某个项目实施启动，这源于政府决策层对市场走势的精准判断和政府发展规划的整体战略目标。要有效地对PPP项目造价实施管控，必须把管控重点转移到前期工作阶段和设计阶段上来，同时对项目的造价进行跟踪评估和审计，防范超“限额设计”风险。

一、项目定位

项目定位依靠大量的市场调研资料，要分析项目所在地的周边环境，各行业PPP项目操作状况，各个行业的PPP项目的实施顺序、市场接受度等，结合周边的区域特性、基础设施建设配套、公共服务类项目的区域匹配、交通情况等相关因素，对区域内的各种类型个案进行统一归纳、分析，尽量避开激烈竞争，找出市场盲点和群众需求。

市场定位要准，找准市场定位，就找准了项目的生存区域。解决好“为什么群体实施PPP项目”，“实施么行业什么类型多大规模的PPP项目”，“哪些是政府和群众急需解决的问题”等。不能坐在办公室里空想，要作市场调查，了解市场动向，发现潜在市场趋势，按长远发展规划筛选准备项目。

《项目定位报告》以PPP工程项目为主导进行编制，并可寻求咨询机构的帮助，报告最终由政府决策层审批执行。项目定位的最终成果是《项目定位报告》及《项目建议书》，需要强调的是PPP项目的确定，必须要在了解使用者需求并兼顾考虑使用者支付能力的基础上，充分挖掘使用者潜在需求，通过市场调研掌握不同使用者之间的比例关系和偏好，从而确定PPP项目在各行业的规模比例。

二、项目预算

为保障项目操作的各项费用支出合理，严格控制项目成本，PPP工程项目在项目定位确定后应着手编制项目预算并报决策层审批后执行。正式的项目预算一般包括土地成本、前期费用、规费、建安成本、外线及环境配套、管理费用、财务费用、不可预见费等几个部分，每一部分均需提供详细的费用组成，《建设项目总投资组成》如附件1所示。

另外，“三通一平”作为项目“前期费用”的一个重要组成部分，要求PPP工程项目在上报项目预算时将其作为附件与项目预算一同上报。SPV公司是“三通一平”方案主审部门，PPP工程项目在上报项目预算前可以就“三通一平”方案与SPV公司进行预沟通，以缩短预算正式上报后的过程审批时间。“三通一平”重点是与政府确定临水、临电的路由并缴纳相关费用，对影响现场施工的高压线、房屋拆迁、地下构筑物等要提早介入，避免对正常进场施工形成阻碍。

项目预算是目标、是指令，是做事的准则，预算一旦制定即相对刚性，预算执行及管理的程序不能违背，超越预算就是超越权力。对于不重视预算、不按预算办事的现象，要进严肃惩戒，当然也支持利好性调整。

三、规划设计

规划阶段的主要工作是总平规划方案设计及内、外部审批、单体规划方案设计及内、外部审批两大部分内容。

项目定位是规划设计的基础，绝不能越过定位而进行规划设计。规划设计必须通过招标，确定两家以上的单位单独进行，并进行经济对比分析，设计合同对PPP项目总投资进行限定，细分为对项目的分布投资进行控制，根据不同的产品定位进行不同的部品配置，超过预计成本的方案将不被采用，仅支付基本的设计工本费用或不支付费用。应严格执行“限额设计”，设计委托书编制要详细，并注意过程沟通，通过合同约束把控设计进度，如在设计周期中要求设计单位按期分步骤提供设计的中间成果。

在项目概念方案设计阶段，PPP工程项目应以《规划设计任务书》的形式向设计公司下达任务指令，提供《项目产品定位报告》、项目地块概况、政府批文和要求、用地地形图等文件等。此项工作进行的前提是“项目定位及产品建议报告”获得决策层正式批复。PPP工程项目在对各规划方案内部评审后独立提出中选方案和备选方案，向决策层进行报批，期间可能要进行多次修改或推翻重来，内部审批的阶段性成果是经政府职能部门正式批复的“项目规划总平图”。总规报批另一个重点内容就是“项目功能和规模审核”，针对项目功能和规模审核PPP工程项目必须根据市场调研及区域规划分析结果，明确提出自己独立的审核意见，以供决策层参考。

对新建、改建、扩建PPP项目，都要通过各种渠道与当地政府规划设计审核部门进行沟通，了解在满足国家规范的前提下对相关专业等有无特殊规定和要求，包括所在地的《城市规划管理技术措施》及《配套技术指标》，项目所在地的地形、地貌、现有建筑的现状，周围环境、道路、交通、市政管线、供电、供热、通讯等情况，项目用地内的地质情况（初勘）、水文等资料，并将这些要求和重要资料及时提供或告知设计单位，若非首个新项目或改扩建项目，还要提供给设计单位一份历次的政府审图意见，同时要加强与设计单位的日常沟通，及时反馈政府主管部门意见，避免少走弯路，浪费时间。

总平面方案项目内部审批完成后即进行政府报批。一般政府总规报批需要提供总平图、日照分析图及分析报告、功能分区图、设备定位图、公共绿地图、效果图及鸟瞰图等在内的一整套设计方案图册及其电子光盘。规划设计完成至规划设计方案内部审批完成之间阶段，在取得决策层相对肯定的意见后，PPP工程项目就应提前与政府相关部门进行充分沟通，以保证项目规划设计方案内部审批完后进行政府报批过程中，不会进行大量实质性修改，避免反复。总规政府报批的阶段性成果是“总平面图盖章”，即控制性详规确定。

依据政府批复的总平面方案，设计公司应及时出具单体定位图，功能分区图和分析报告，交通分析图，带详细指标的项目单体图，竖向设计图，典型单体的组合平面图等，并按要求向决策层进行报批，内部审批的阶段性成果要经决策层正式批复。根据前面政府批复的规划总平面图和决策层批复的“单体建筑结构方案及外立面效果图”制作图册进行政府报批，确定修建性详规。

在规划设计阶段，PPP工程项目要对产品的细节设计进行重点关注，以往的固定资产投资建设项目由于在该阶段设计中考虑不周，或表达不清，经常出现问题。

因规划方案设计及报批阶段均与政府保持了充分沟通，故规划设计方案在进行政府报批时应该没有大量的实质性修改。如果存在大量的实质性内容修改，则PPP工程项目必须重新启动规划设计报批程序。

修建性详规确定后现场即可进行勘查，根据勘查结果进行桩基及上部基础的设计，在此期间，应取得用地规划许可证，现场开始“三通一平”，为桩基（若有）施工单位进场创造条件。

总规报批的同时即可进行单体建筑和结构设计方案，建筑平、立、剖的设计，其间应向设计公司提供地质勘查报告、规划批复文件等设计资料，并进行全程跟踪和监督。获得对单体平、立、剖方案的批复后，即可制作单规报批图册向政府报批，单规政府报批的阶段性成果为取得“建筑工程规划许可证”。

PPP项目的审批部门相当繁多，从取得土地、项目立项、规划审批到工程报建，涉及的本级政府部门二十几个，有时还要上报市、省、部等上级部门备案或确认。做前期规划不仅仅是通晓工程各专业基础知识和相关法规，还要知晓基础设施和公共服务类的行业联系，要结合当地情况，做充分的了解，要了解当地对日照、消防等有无特殊要求，与国家规范规定有什么差异，所有这些都要事前了熟于心，PPP工程项目要在政府与设计师之间架起一座沟通的桥梁，避免规划反复调整，缩短审批间隙，在最短的时间内取得需要的批文。

第二阶段：施工图设计、预算、招标采购造价控制与评估审计

作为项目前期工作的一部分，PPP工程项目多数情况下会委外实施施工图设计、预算、招标采购与评估审计，对此阶段的进度能够较好地把控，通过第三方咨询机构控制施工图设计、预算、招标采购与评估审计的实施质量，防范项目实施风险。

一、施工图设计及预算

施工图设计是PPP工程项目通过《施工图设计委托书》的形式向设计单位下达设计任务的，同时将其作为《工程设计合同》的副本对设计单位加以规范。《施工图设计委托书》由PPP工程项目公司负责编制，要求编制应详尽，有针对性，在决策层审核无误后下达执行。

在确定施工图设计单位后，应组织方案设计单位和施工图设计单位进行设计文件的交接和技术答疑会议。由方案设计单位的主创人员讲解方案的创意内涵和在施工图设计阶段应注意的事项（特别是对有特殊工艺要求的区域或设备布局区域要进一步明确），并对深化方案存在的技术问题进行答疑；此次会议内容应由PPP工程项目负责人进行整理、审定，并形成会议纪要，下发给施工图设计单位。

为保证最终出图质量，PPP工程项目要依据设计单位的进度安排进行相应的中间成果控制。中间成果一般是指在建筑、结构及各设备专业初次互提及终提两个阶段所提资料过程图。对其过程图进行详尽的审查，提出整改意见，尽量把错漏控制在设计阶段。同时，关键的沟通成果要以文本的形式保存下来，并形成知识积累。在施工图设计总的时间管理上，一定要作好设计进度时间表，严格控制关键点的时间安排，保证按期出图。

PPP工程项目除了做好中间设计环节的质量把控外，还要加强对“图纸内审”和“图纸会审”的管理控制，严防设计质量通病，力求把施工图出现的错、漏、碰、缺控制在施工之前，重点是单体外立面，公共部位水、暖、电等箱体的配放、工艺设备布局的处理等。PPP工程项目的单体、设备间、外线、市政、园林间在竖向标高、外线走向及埋深、景观布局、相互对接等方面的许多问题会给现场工程管理造成麻烦。

在设计期间PPP工程项目应联系好施工图的政府图审单位，在设计单位完成施工图设计后立即提交进行政府图审，在此期间要做好协调沟通工作，力争在最短的时间内取得政府的图审意见，把政府图审意见和PPP工程项目内审意见一同交给设计单位进行施工图修改，并要求设计单位在规定的时间内完成设计图纸的修改，所有的图审意见均应落实在图纸上，不得以设计变更的形式出现；设计单位修改完成后，按设计合同约定进行出图。

为合理进行穿插，设计单位在完成施工图设计后，委托政府图审前，至少必须提供施工图分别给施工单位和造价公司用于预算编制。公司预结算部负责对造价公司的施工图预算进行审核，并最终提供预算清单和招标参考价。PPP工程项目采购和预算部门在造价公司、预结算部间要发挥好沟通协调作用，进行材料市场询价，确认图纸问题等，最终确定统一全面的施工图预算。

二、总承包单位招标

对总承包单位招标是成本控制的重要环节，主要通过对招标方案的设计、合格供应商的引入，以及招标过程的充分竞争，实现采购结果的高性价比，择优选择适合PPP项目和SPV公司管理的总承包单位。

在总规政府报批完成、修建性详规确定之后，即可进行总承包单位的考察和筛选工作，PPP工程项目的SPV公司作为行为主体，负责撰写考察报告上报核准备案。考察主要针对总承包单位的资信、实力、项目的进度和质量管理情况、特别要对拟承担项目建设的项目经理进行深入细致考察。PPP工程项目的SPV公司应对所考察的总承包单位的数量和质量负责，保证能够充分竞争。经过资格审查，对符合条件的总承包单位分阶段发放经公司审核的招标文件、施工图纸和工程量清单，并组织清单答疑等。总承包招标的内部开标由SPV公司负责招标的部门组织，或委托招标代理机构实施招标工作，预结算部提供招标参考价，由负责招标和预算（成本控制）部及PPP工程项目的有关专家和领导共同谈判及最终定标。PPP工程项目将定标报告的拟签订的总承包合同报公司招标组织者，经各职能部门评审和修改后，最终与总承包单位完成施工合同的签订工作，整个工程应有专业的评估审计人员全程监督，并对成果出具评估和审计监察报告。

在评标环节中，商务标是准入门槛，技术标中所列的关键工序的技术措施、不同阶段工序和工种交叉组织、工期和人员安排计划、冬雨季及农忙季节施工组织等才是评标的重点，从技术标中可以不难看出一个单位的施工组织能力和水平，是否有针对性，这也是判断其能否达到SPV工程项目质量、进度、造价、安全等各方面控制要求的先决条件。

由政府职能部门组织的开标，PPP工程项目的SPV公司负责监督、督促和配合。在中标单位取得中标通知书后完成合同签订和备案工作，随后开始进行开工手续的办理，过程中应重点关注总承包单位的质监、安监备案和农民工保证金的缴纳。正常情况下，在此之前还应完成政府联合审图、监理招标备案等重要工作，组织总承包单位陆续进场，现场应完成“三通一平”及桩基施工。当一个项目开工手续办理完成，现场有实际开工动作并能够保证连续生产时，方视其项目真正开工。

PPP项目全过程造价控制管理与评估审计可参照《工程总承包费用计算构成》分析计算工程总承包费用，如附表1所示。

注：表中“√”指由建设单位计算出的全部费用；“大部分费用”“部分费用”指由建设单位参照现行规定或同类与类似工程计算出的费用扣除建设单位自留使用外的用于工程总承包的费用。

第三阶段：工程建设造价控制与评估审计

工程建设阶段是工程主线上的一项重要内容，该阶段启动的前提是取得“建筑工程施工许可证”，该阶段结束的标志性成果是项目单体工程施工完毕，取得参建五方（建设单位、勘察设计单位、监理单位、检测机构、施工单位）签字盖章的竣工验收报告。

PPP工程项目管理的目标三个是 “质量”、“进度”和“成本”，而质量是第一位的，三者之间是辩证统一的关系，通过管理要使三个目标科学、和谐发展。通过提高建造质量来提升质量；通过发挥技术和充分竞争来降低成本；通过继续深入实行规范化、标准化管理来提升效率；通过加强过程执行和惩戒力度来加快节奏，既是对PPP工程项目建设与管理工作提出的具体要求，也是PPP工程项目的工作方法和努力方向。这个阶段对PPP项目开展评估与审计工作对工程项目的质量、进度、成本和项目团队建设意义非常重大。

一、质量管理

质量是认识、品性等的本质。在市场竞争中，质量是品质、信誉、责任和文化的集合，质量是始终如一的一种追求，质量的外在表现是品牌。质量不仅是产品，也是企业“人品”的一种外在表现。卓越的质量，常常使产品的使用获得超值和满足的体验，继而将这种体验传递给周围的人一起分享，形成良好的口碑传播，对产品的销售和品牌形象的提升起着直接的推动作用。

PPP工程项目的SPV公司作为项目实施阶段工程质量控制的主体，在贯彻执行中应注意做好以下几方面工作：

1．总承包单位编制的降水方案、地基处理方案、超深基坑开挖、边坡支护方案及脚手架安全措施方案等重大技术方案要按要求进行专项评审和备案。

2．通过合同约束总承包单位执行样板引路、数据上墙和分段验收三个质量控制方法。

3．加强对“原材料、设备进场验收”、“隐蔽工程验收”两个关键质量控制环节的过程检查。

4．加强对过程工序节点的检查，预防施工质量通病，过程100分，结果必优良；通过对项目建造过程监督、检查，将实体的使用功能缺陷及时反馈到设计，避免同一设计问题的反复出现。

5．在内部验收前，组织总承包单位、监理单位完成分项验收，特别是屋面闭水、外窗淋水、设备试运行等环节，除了加强过程质量控制外还要提前自检验收，保证移交结（决）算前合格率达到百分之百。

为对PPP工程项目过程建造质量实施有效监管，SPV公司Y要根据职能分工定期对在建项目进行工程巡检、组织月抽查、季度联查、“冠名”评比等活动，通过过程质量评比和奖罚对PPP工程项目的质量管理产生刺激作用，促进PPP工程项目质量标准和目标的落实。

二、计划管理

计划管理就是对计划的制定、执行、检查、调整的全过程进行有效控制与管理，在合理地利用人力、物力和财力等资源、有效地协调内外部各方面关系的条件下实现生产经营目标、产生经济效益的活动。通过对各工程节点进度的合理把控，从而有效加快操作节奏，达到实现SPV公司整体目标、保持和提高公司核心竞争力的目的。

PPP工程项目在制定计划过程中要综合SPV公司内各部门的意见，计划编制要详细，可操作性要强，计划本身要能体现出甲方的施工组织设计管理水平，包括前期规划设计、招标采购、施工过程管理、造价控制等环节，如工序间的衔接施工，项目设备什么时间安装完毕。尤其是分析清楚要达到项目按期竣工，单位工程中什么时候穿插某个专业进入交叉施工最有利，市政外线与厂区外线对接碰头、厂区综合管网与各单体建筑对接碰头施工，涉及的各专业间如何交叉等，充分体现地下、地上单体、、外线、园林景观间的先后组织关系。缺乏计划性，就会给现场的施工管理带来问题。

为加强计划管理，发挥SPV公司对PPP工程项目进度的监管、督促作用，应继制定相应管理措施和制度，具体如下：

1．实行“开工令”制度：各项目在具备开工条件的情况下，在进行实质性的开工建设前，必须报公司审批，杜绝非法开工给PPP项目带来的经营风险。

2．节点考核制度：开工、竣工、试运行和移交结（决）算四个重要节点完成标准，在人力部门设置考核专员，对PPP工程项目进行按计划节点进行考核，将考核结果与绩效相挂钩，调动和激发各级管理人员的积极性，保证项目目标按进度计划和标准顺利完成。

4．进度交底制度： PPP工程项目主要管理者与总承包商间要研究确定各项目阶段性任务，并要求PPP工程项目负责人(包括甲乙方的总经理、副总经理、工程部经理等)签字确认。交底细度根据PPP工程项目实际灵活掌握，按交底完成节点对实施过程进行监督把控，并逐月进行盘点，严格奖惩，对未能按交底要求完成的项目责任人坚决实施硬性处罚，并通报。

5．视频会议制度：建立SPV公司的视频会议系统，由PPP工程项目负责人向政府和社会资本方的工程系统领导定期进行进度方面的汇报，会议采取汇报与点评相结合的形式，通过"面对面"的交流，使政府和投资人对PPP工程项目计划完成情况进行随时、全面的了解，找出项目操作推进工作主要障碍点，并就PPP工程项目生产计划落实工作中的相关问题给予指导，促进PPP工程项目月度分解计划的完成。利用视频会议这个平台，通过建立工程建设进度信息定期同步传输机制，把PPP工程项目周进度完成情况同列进行对比，促进工程进度，利用集体（社会资本方高层及各职能部门）的智慧，共同分析和排解进度落后项目所遇到的技术、管理难题，群策群力，确保项目操作进度按计划完成。

6．进度预警措施：通过公司对PPP工程项目操作进度信息进行定期收集、归纳、整理，并进行相应分析后，形成SPV公司项目操作进度预警材料，及时评估并通报，使得各级管理人员随时了解和掌握PPP项目操作的进度及趋势，尤其使SPV公司管理层明确了解所辖项目操作进度在政府和投资人关注的范围内的进度位置和趋势，不断激励和鞭策PPP工程项目生产计划落实意识。

7．合同激励机制：创造充分竞争的环境，让总承包单位在竞争中合理降低报价，利用“招标降点”反哺“工程进度”，提高PPP工程项目在进度控制方面的主动性。

采用多种方法对PPP工程项目的施工进度进行跟踪和指导，定期或不定期的开展各类评估和审计，对进度落后或重点保障项目采取紧盯策略，上至PPP工程项目（甲乙双方）一把手，下至现场工程师，结合SPV公司工程系统所有的管理智慧，合力解决PPP工程项目所面对的各种问题，保障PPP项目形象进度目标和年度竣工目标的实现。

三、成本控制

造价管理的成本控制是工程建设管理的核心内容，PPP企业要想获得经营利润，除了必须提供适使用者对路的产品外，还要在工程造价管理的成本控制上下功夫。如何有效地控制工程成本，提高企业在市场上的竞争力，增强企业的经营创利能力是每一个PPP项目管理者面临的重要课题，也是企业降本增效，正确体现经营成果的一项重要手段。

对工程造价管理与成本控制，要贯穿于PPP工程项目建设和运营的整个过程，统筹考虑。即项目决策阶段、规划设计阶段、招标采购阶段、工程施工阶段和竣工结算阶段【笔者编写了一套《建设工程造价实操快书入门系列丛书（包含基础知识、建筑工程、安装工程、市政工程、园林绿化工程共六本）》，已由同济大学出版社出版；阅读该套丛书有助于改善SPV公司有关人员对工程造价管理的认识和造价人员对成本控制的进一步理解，可改变“不懂成本控制就不是管理”的现状）】

（一）项目决策阶段

据有关资料，PPP项目前期决策对PPP项目投资费用造成的影响可能达到70％以上。土地是公司的核心命脉，PPP项目的选址和土地的交易方式选择显得尤为重要。土地的数量、质量直接决定着SPV公司的发展。土地获取的多少好坏和土地获取形式的选择，是衡量一家社会资本方及一个PPP项目工程SPV公司综合实力和领导素质的集中体现。没有任何其他因素比土地对PPP项目的影响更深远，比土地所能带来的效益更明显。只有以低价格获得土地或取得与项目配套的划拨土地，才能切实减少投资成本，降低运营风险，获得良好收益。关于土地的获取方式，要从战略入手，围绕“成本”和“售价”进行，做好相关评估与审计，在土地储备方式、数量和质量上寻求突破。

（二）规划设计阶段

PPP项目要采取成本前置管理和加大设计优化力度的方法，达到不断降低成本的目的。

1．成本前置管理：在规划和方案设计阶段对项目总投资进行限定，根据不同的产品定位进行不同的部品配置。

2．设计优化：仔细设计，反复推敲，认真酝酿。

（1）推行标准化建筑，通过对结构体形、装修、机电、设备等标准化和模块化设计来控制建造成本；

（2）规范结构布局和结构体系选型，执行标准化、规范化管理，做到安全、实用和经济。

（3）通过对产品价值的分析，按区域对园林景观进行价值分区，按项目价值区域的优劣对水体、雕塑、小品、照明、植被和铺地进行梯次配置。

（4）对综合管线的种类配置、设备选型、管材选材和管线走向进行综合考量配置。

（三）招标采购阶段

通过招标方式市寻找最好的供应商进行采购的采购方法。它是成本控制的重要环节，主要通过对招标方案的设计、合格供应商的引入，以及招标过程的充分竞争，实现采购结果的高性价比，从而降低工程成本。同时要注意合理规避风险，坚决杜绝先施工后签合同现象，加强过程中的合同履约管理。建立采购评价体系和供应商评价评估体系，遴选优秀供应商，并与之建立长期合作关系，争取稳定的合作，从而达到提高采购效率和质量，降低招标采购成本的目的。

主要措施：

1．利用网络平台公布招标信息，不断挖掘优秀供应商资源，解决合格供应商资源匮乏的问题。由PPP工程项目的SPV公司组织有责任心的工程师和相关领导对参与报名的单位进行考察、遴选，保证供应商具备履约能力，符合公司要求，保证竞争充分。

2．在充分体现招标采购工作公开、公正、公平、透明原则的同时，实现合理低价中标。

3．编制合适的施工预算标底或工程量清单拦标价（这个价格一定要依据工程项目所在地的同期工程定额和建筑材料市场价格信息编制），防止施工单位的不平衡报价。在招标答疑时尽量让总承包单位明确施工过程中所采取的质量和进度控制措施，并将其列入合同执行条款，避免今后双方产生不必要的纠纷，降低变更、洽商发生的可能性，从而达到整体降低成本的目的。

4．发挥集中采购优势，将使用量大，单价高的材料，如外墙砖、电缆、配电箱、防水、钢筋、混凝土、管材、主要设备等大宗部品，尽量统一由SPV公司集中采购，以有效降低采购成本。

5．加强工程变更、洽商管理，合理安排结算时间，在保证公司利益前提下，适当调整各阶段合同付款比例，维护和稳定供应商队伍。

6．完善供应商评估评价体系，建立供应商分级（优秀、合格、不合格）目录，对于优秀供应商在承包价格、工程付款等方面提供优惠和便利，以稳定供应商队伍，降低采购成本。

（四）工程施工及竣工结算阶段

目前PPP项目签订的合同基本是总价合同，施工过程中要严格控制调价、变更和签证【笔者编写了一套《如何提高项目现场签证索赔质量》课程，可为PPP工程项目现场签证管理提供支持】，在结算时坚持既定的结算原则和流程，就能达到合理控制成本的目的。其主要措施如下：

1．严格设计变更、现场签证的审批程序。公司根据PPP工程项目的施工情况，对变更、签证进行检查，对不符合审批程序的签证不予计入结算，在过程中控制成本。尤其注重增减项变更及较大金额的现场签证的检查。

2．严格按照结算流程、办法进行审核。PPP工程项目上报结算资料要按照制度的要求完成，尤其是总承包、分包等项目要同时上报资料，避免重复结算或漏项结算。同时要加强SPV公司预算（成本控制）部职能的发挥，加大内部复核力度和财务评估审计强度，预防超正常现象发生。

3．贯彻项目预算在成本控制中的重要指导作用。平时工作中，对各项成本的发生，要紧密结合项目预算，把各项费用控制在项目预算之内。对于有可能超预算的工程，要按规定及时增补项目预算，做到花钱有计划，落实预算有措施。

4．加强对PPP工程项目成本造价优化管理，把有限的资金用到最需要的地方，不断降低成本造价。

5．提高结算效率，在单体竣工后90天内必须完成项目单体的竣工结算。避免项目结算在项目竣工后一年仍未结算完成，明显属合同违约，影响SPV公司的信誉和发展。要使公司的业务流程更加规范化，从规范招标文件入手，通过合同履约管理和对过程变更、洽商的控制，逐步实现预算即结算的目标，即结算价格为合同价款加上变更、洽商，从而避免不必要费用的发生并提高结算效率。

高质量是要以高成本为代价的，而且质量和成本之间的关系并不成等比关系，质量到达一定程度后，要再提高一点点，所要付出的成本却非常高，反过来讲，当成本质量比达到临界状态时，即便再付出更多的成本，得到的质量改善也是非常有限的。就像考试中得100分和99分之间的差距绝对不是一分之差，而是完美和残缺之间的差距，学生要取得从99分到100分之间的那一分，付出的代价要比从59分到60分之间的那一分多得多。

每一项目有不可压缩的最短周期，要求项目在最短周期完成必须付出最高的代价，这有如照相，照快照和普通照片的收费显然是不一样的。这是因为，第一，赶工需要多付出更多的加班费，紧急采购也要付出较多的成本，这是最简单不过的事情；第二，因为工期的特殊要求，对项目团队成员的专业素养、熟练程度、技术水平也提出较高的要求，对人才的高要求也就意味着人员成本的提高；第三，赶工往往急急匆匆，忙中容易出错，极容易造成返工，事倍功半，付出更高的代价；第四，更严重的是，项目中有很多活动是没有返工的机会的，只能一次性做扎实，比如建筑的地基处理等作业。所以，不要一味追求速度，否则极有可能造成欲速则不达。反之，工作安排不紧凑，无谓的拖延，往往造成项目失败。如果我们求全责备，很可能会造成交付的拖延。

质量、进度和成本三者之间的关系既对立又统一，我们的目标是找准三者之间的最佳结合点，努力协调好这三方的关系,做到三大控制的有机结合，适时开展评估审计工作，防范项目管理风险。

第四阶段：项目竣工验收移交结（决）算与评估审计

竣工验收阶段的主要工作是项目单体工程进行各专业验收及办理竣工备案证明，外线、园林工程施工并通过公司内部验收、运营介入并保障PPP工程项目顺利结（决）算和移交使用。

内部验收是施工质量检验的一个关键环节，结果将与PPP工程项目的工作质量评价和考核相挂钩。PPP工程项目顺利结（决）算和移交使用是政府和社会资本方都十分关注的环节，是企业展示自我形象、提升客户满意度的重要窗口。如何干干静静，漂漂亮亮，完完整整，不缺一草一木地将操作项目交付使用，是该阶段的重中之重。

PPP工程项目顺利结（决）算和移交使用（或按合同约定运营期满将PPP项目移交给政府指定单位）指批次项目所有操作内容全部建设（运营期满）完毕，并通过公司内外部验收，取得相关手续，由总承包商顺利向SPV公司交付竣工项目（或按合同约定运营期满将PPP项目移交结（决）算给政府指定单位）这一过程的统称。

1．批次项目所有操作内容包括：

(1)单体（含义同“单体竣工”中范围）；

(2)外线（包括排水、给水、消防、燃气、供暖、强电、弱电等）；

(3)园林（包括道路铺装、建筑小品、绿化种植、、水系等）；

(4)亮化（包括亮化、项目区域照明、景观照明等）。

2．项目移交结（决）算前应具备的条件有：

(1)单体工程最迟移交结（决）算前一个月通过公司内部验收；

(2)外线、园林工程最迟移交结（决）算前半个月通过公司内部验收；

(3)单体工程室内、外卫生清理完成，达到窗明几净标准；

(4)外线达到通水、通电、通气、通路、通讯状态，具备全部应有使用功能，并通过有关政府部门专项验收；

(5)园林工程出具完整景观形象，卫生清理干净；

(6)运行设备、配套设施齐全；

(7)商业、人防、地下车库等附属设施施工完毕，同步交付业主；

(8)项目通过质检、消防、人防、环境、节能等政府相关部门各专项验收并最终取得项目竣工备案证明，合法移交结（决）算；

有的项目由于前期计划不周、措施不力或决策缓慢、资金安排不合理及一些客观因素影响，项目前期进度滞后、后期内部验收和运营接管验收时间被一再推迟和压缩，移交结（决）算前外线和园林尚未全部完成或或毁损。移交结（决）算是交付产品的履约行为，理应达到国家有关法律、法规和地方政府所要求的条件，是移交结（决）算人向接收人进行移交结（决）算的底线，而为了眼前利益而草草移交结（决）算的结果常常是引发接收人不满，有的甚至对簿公堂，这使得使企业在公众面前经过长期努力树立起来的良好形象顷刻受损，给项目后续的操作来影响。

一般PPP项目的投资建设运营基本全部由SPV公司来管理（也有委托运营公司的），这使得运营公司能够提早介入，从项目规划设计阶段参与方案评估评审，从项目公司注册，到新项目运营公司投标，到竣工项目接管与交付，再到接管项目前期运营服务期结束，运营系统都是一个重要的参与者。但这样同时也带来一个问题，就是PPP工程项目为了完成移交结（决）算任务，无论使用功能完善与否，特别是外线和园林，运营公司都要被动地接收，这也使得SPV公司放松了对最后一个环节的把控，大量的遗留问题被放到了移交结（决）算后解决就会产生维修不及时的现象，使“小问题”变成了“大影响”。

移交结（决）算结束不是项目的终结，在PPP项目操作全部完成（包括工程全部竣工并备案或按合同约定运营期满将PPP项目移交结（决）算给政府指定单位），并完整交付运营系统服务一年后应进行项目后评价工作,项目后评价应对照前期项目可行性研究报告及政府批复的各项文件要求，与项目移交结（决）算前所达到的实际效果进行对比分析，采取定量与定性相结合的分析评价方式进行评估审计，找出差距及原因，总结经验教训，提出相应对策建议，将后评价成果作为规划制定、项目审批、投资决策、项目管理的重要参考依据，以不断提高决策水平、投资效益和项目管理质量。

PPP项目在全过程造价控制管理过程中，要适时开展对SPV的例行评估审计或专项评估审计，防范项目管理风险和经营风险。

参考书目

1.马海顺,梁舰.政府与社会资本合作（PPP）模式[F]北京：中国建材工业出版社.

2.陈晓霞.房屋建筑学[M].北京：机械工业出版社，2017

3.吴维艳.分析PPP项目复杂地质条件隧道施工技术管理[J].中国科技投资.2018,20

4.马海顺,王超,马静雪,丁仁芳.建设工程造价实操快速入门:基础知识［M］.上海:同济大学出版社,2014．

5.马海顺,王超,马海军,丁仁芳.建设工程造价实操快速入门:建筑工程［M］.上海:同济大学出版社,2014．

6. 建办标函[2017]621号,住房城乡建设部办公厅关于征求《建设项目总投资费用项目组成》建设项目工程总承.费用项目组成》意见的函.

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