新时代人才体制机制创新（新时代完善我国人才制度的重要方向）

作者：宋世明（中共中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副主任，教授、博导）

【摘要】在中央人才工作会议上的讲话体现了我国人才自信的精气神。我国在人才资源数量、人才资金投入、人才平台建立、国家制度和治理能力等方面具备显著优势，这是我们人才自信的基础，但客观来讲，支撑我国高质量发展的人才制度体系仍是当前我们必须补齐的短板，发展以服务于原始创新为主要目的的人才制度体系，扬弃以服务于追赶型创新为主要目的人才制度体系，是高质量发展的内在要求，也是新时代完善我国人才制度的重要方向。

人才自信，是在中央人才工作会议通篇讲话的精气神。这种精气神尤其体现在“加快建设世界重要人才中心和创新高地”这一深入实施新时代人才强国战略的目标定位上；尤其体现在新时代人才强国建设聚焦的重点人才主体上，即聚焦于战略科学家、科技领军人才和创新团队、青年科技人才以及卓越工程师；尤其体现在更加重视人才自主培养，即依靠中国高等教育体系“完全能够培养出大师”。当前，在一些关键核心技术领域我国还面临不少“卡脖子”的困境，不难得出一个基本推论：我国关键核心技术领域的高水平人才队伍优势尚不显著，还亟需培养、引进、使用大量战略科技人才、一流科技领军人才和创新团队。那么，如何理解中国人才自信的长久依据与暂时短板？

中国人才自信的长久依据

一是，中国具有人才自信的强大投入优势。

巧妇难为无米之炊。科技创新是大投入换来高收益的领域，实现从0到1的原始创新，更是如此。根据《中国科技发展70年》提供的数据，我国财政科技拨款持续增加。1953年为0.6亿元，1978年为52.9亿元，2012年为5600.1亿元，2019年为10687.4亿元，2020年为10095.0亿元。2020年的国家财政科技拨款是1953年的16825倍，是1978年的191倍，是2012年1.8倍。

中国研发经费以及研发经费投入强度（研发经费占GDP的比重）保持增加态势。1987年，中国研发经费74亿元，研发投入强度为0.61%；2012年，则分别上升至10298.4亿元、1.91%；2019年，则分别上升至22143.6亿元、2.19%。2020年全社会研发经费支出2.4万亿，位居世界第二，研发投入强度到达2.4%，接近欧盟15国的平均水平。根据中央人才工作会议部署，“到2025年，全社会研发经费投入大幅增长”。

同时，据国家统计局发布的《2020年全国科技经费投入统计公报》数据显示，2020年，我国企业研发经费为18673.8亿元，比上年增长10.4%，占全国研发经费的比重达76.6%。中国企业500强研发投入保持持续增加态势，据全国工商联发布的“2021民营企业研发投入500家”榜单显示，2020年这500家企业研发费用总额7429亿元，占全国企业研发投入的64%左右。研发投入强度也相应提高至1.77%，创下历史新高。其中，研发投入最高的企业（华为）2020年研发费用1419亿元。

二是，中国拥有人才自信的丰富人才资源优势。

党的十八大以来，党对人才工作的领导全面加强，人才队伍快速壮大，人才效能持续增强，人才比较优势稳步增强，我国已经拥有一支规模宏大、素质优良、结构不断优化、作用日益突出的人才队伍。据新华社《瞭望》期刊发布数据显示，我国专业技术人才从2010年的5550.4万人增加到2019年的7839.8万人，中国成为全球规模最宏大、门类最齐全的人才资源大国。据《中国科技人才发展报告（2020）》显示，“十三五”期间，中国研发人员全时当量快速增长，年均增速超过7%，已从2016年的387.8万人年，增长到2020年的509.2万人年，连续多年居世界第一。

我国拥有世界上规模最大的高等教育体系，完全能够源源不断培养造就大批优秀人才，完全能够培养出大师。 2020年，全国共有普通高校2738所。其中，本科院校1270所（含本科层次职业学校21所），211、985工程大学共计151所。2020年全国各类高等教育在学总规模4183万人，比上年增加181万人。在学研究生313.96万人，比上年增加27.59万人，增长9.63%。其中，博士研究生46.65万人，在学硕士研究生267.30万人。

我国还拥有世界上最大的出国留学人员队伍，是孕育杰出人才重要策源地。1978至2019年度，我国各类出国留学人员累计达656.06万人，其中165.62万人正在国外进行相关阶段的学习或研究；490.44万人已完成学业，423.17万人在完成学业后选择回国发展，占已完成学业群体的86.28%。

上述庞大的人才队伍基础为培养、涌现顶尖科学家提供了必要条件。截至2019年，两院院士共计1838人。中国科学院院士1991年为509人，2019年达830人；工程院院士，1995年为327人，2019年达908人。截至2019年，中国“国家最高科学技术奖”获得者共有31名，其中，包括“杂交水稻之父”袁隆平院士、著名计算机应用专家王选院士、中国首位诺贝尔医学奖获得者、药学家屠呦呦在内的12名属于我国完全自主培养的一流科技领军人才，其余19位同时具有中外教育背景。

世界知识产权组织发布的《2020年全球创新指数报告》中，中国排名第14位，比2015年提升15位，成为唯一跻身全球创新型国家的发展中国家。我国国内专利授权量由1985年的111件到2020年的3639001件，国内发明专利授权量由1985年的38件到2020年的441000件。2020年，我国授权发明专利53.0万件，同比增长17.1%。而且，国内发明专利结构不断优化、质量进一步提升。2020年我国有效发明专利产业化率为34.7%，其中，企业为44.9%，科研单位为11.3%，高校为3.8%。2020年，国家专利申请量以6.9万件稳居世界第一。

正因为我国高水平科技人才的基础不断夯实，近年来我国基础研究和原始创新取得重要进展；战略高技术领域取得新跨越；高端产业取得新突破；科技在新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用；民生科技领域取得显著成效；国防科技创新取得重大成就。中国科技创新总体处于从量的积累向质的飞跃，从总体追赶向部分引领过渡。

三是，中国拥有人才自信的广阔平台优势。

海阔凭鱼跃，天高任鸟飞。人才的发展需要良好的平台，好的平台才能吸引更多人才。正如因为拥有世界上最先进的实验平台，清华大学的薛其坤院士在国际上首次发现量子反常霍尔效应。当然，中国吸引集聚人才的平台不限于实验平台。当前，我们已经形成由国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业构成的国家战略科技力量属于传统人才平台；未来，根据中央人才工作会议部署，高水平人才高地的战略布局将形成创新生态更加成熟崭新人才平台：“综合考虑，可以在北京、上海、粤港澳大湾区建设高水平人才高地，一些高层次人才集中的中心城市也要着力建设吸引和集聚人才的平台，开展人才发展体制机制综合改革试点，集中国家优质资源重点支持建设一批国家实验室和新型研发机构，发起国际大科学计划，为人才提供国际一流的创新平台，加快形成战略支点和雁阵格局。”

四是，中国拥有人才自信的国家制度和国家治理体系优势。

中国国家制度和治理体系拥有多方面的显著优势。如，坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势；把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的显著优势；坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才制度的显著优势等。“两弹一星”、北斗导航系统、大型盾构机、海底隧道、特高压输电等重大科技创新突破，得益于中国的举国体制。与大团队、系统集成的空天技术相比，以信息技术和生物技术为代表的新兴研发活动则呈现分散分布式特征，如华为的5G技术、华大基因的生物技术、深圳的科技创新生态的生成等，得益于社会主义市场经济体制对科技多元投入撬动与汇聚。要解决“卡脖子”问题，须充分发挥关键核心技术攻关新型举国体制，抓重大、抓尖端、抓基本。既要发挥好政府在重大科技攻关中的组织作用，又充分发挥市场在经济资源配置的决定性作用。

中国人才自信的暂时短板

虽然近些年我国的人才队伍快速壮大，人才效能持续增强，人才比较优势稳步增强，但客观来看，与世界主要创新型国家相比，我们在很多方面依然存在差距：中国原始创新能力不强；关键核心技术存在短板；高层次创新人才匮乏；科技成果向市场转化的通道不畅；激励创新的体制机制不健全，尚未创造出吸引全球顶尖科学家的创新生态。导致上述问题的制度根源是，中国现阶段尚未建成适应高质量发展的人才制度体系。这是中国目前人才自信的暂时短板。根据2021年中央人才工作会议部署，到2030年，才能基本形成适应高质量发展的人才制度体系。

“制度优势是一个国家最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”创新驱动归根结蒂依赖于创新人才驱动，而创新人才驱动依赖于人才制度体系的创新完善。可以说，服务于追赶型创新是我国一段时间以来人才制度体系最鲜明的特征之一。而这一制度体系最鲜明特征是，以权力——货币资本为本，而不是以人才为本配置创新资源。这种人才制度体系与改革开放以来、十八大之前要素驱动、规模驱动发展为主的中国传统经济增长方式生息相连。在这种传统经济增长方式之下，中央政府调动大量要素投入经济建设中去，企业对确定型技术的跟踪学习模仿，地方政府间通过土地优惠、贷款、借贷等方式开展要素投资竞争。2012年中国GDP增长速度跌破8%，是中国传统经济增长方式功效衰退标志性事件，也是从那时起，我国经济增长方式从依靠要素驱动、投资驱动开始转向依靠创新驱动。正如2017年党的十九大报告提出的，“我国已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。

服务于追赶型创新之人才制度体系，在历史中形成，必将在历史中消退，随意对其一概否定没有任何实际意义。有论者认为，中国科技创新仍然属于追赶模式，许多创新活动以跟踪模仿为主。总体来看，中国创新水平正从跟踪为主转向跟跑、并跑、领跑并存，创新方式从引进消化吸收和集成创新为主转向原始创新。适应高质量发展的人才制度体系，必然是服务于原始创新的人才制度体系，必然是以人才为本的人才制度体系。简言之，发展以服务于原始创新为主要目的的人才制度体系，扬弃以服务于追赶型创新为主要目的的人才制度体系，是高质量发展的内在要求。

以服务于原始创新为主要目的的人才制度体系，必然要求面向世界科技前沿：政府稳定支持基础研究，营造自由探索、宽容失败的制度环境。必然要求面向经济主战场：政府引导，解决共性技术难题，完善知识产权保护制度；科技管理部门抓战略、抓改革、抓规划、抓服务；企业主体，进行竞争性技术开发和产品开发；市场机制，优胜劣汰；地方政府从要素投入的竞争转型到创新要素集聚的竞争。必然要求面向国家重大需求：国防军工，上天入地下海，掌控战略制高点，打造“杀手锏”；同时解决“卡脖子”问题，实现高水平科技自立自强。必然要求面向人民生命健康：前端要加大生命科学基础研究支持力度，后端要优化药品监管制度和医保制度。能研制，能生产，能上市；用得上，用得起，用得好。

以进一步创新人才制度继续夯实我国人才自信的底气

我国人才体制机制改革不是今天才有的。2003年12月，第一次全国人才工作会议明确提出了实施“人才强国战略”；2010年5月，第二次全国人才工作会议就全面落实《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》作出全面部署。2021年的中央人才工作会议，则站在全面开启建设社会主义现代化国家新征程的重要节点，以服务于原始创新为主要目的，对我国深入实施新时代人才强国战略，加快建设世界重要人才中心和创新高地作出了部署。

一是，继续提升国家人才制度体系的吸纳力。

国家人才制度体系的吸纳力，是指以人才为本，遵循原始创新内在规律，提高国家对人才包容性程度、对人才权利保护力度、对人才事业吸引力强度。国家人才制度体系吸引力越强，激发人才创新活力的能力就越强。事实上，实现从0到1原始创新的人才，是在“无人区”中探索对未知事物的“开拓者”，是为促进人类进步提出颠覆性理论方法的“突破者”，他们不应是所有创新失败责任的“背锅侠”，不应是被任何人利用的“工具人”，不应是被各种制度束缚的“镣铐人”。为此，要积极为人才松绑，完善人才管理制度，做到人才为本、信任人才、尊重人才、善待人才、包容人才。提出，“要建立以信任为基础的人才使用机制，允许失败、宽容失败，鼓励科技领军人才挂帅出征。”“要赋予科学家更大技术路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权，同时要建立健全责任制和军令状制度，确保科研项目取得成效。”

二是，继续提升国家人才制度体系的整合力。

国家人才制度体系的整合力，主要包括国家科学设定人才强国战略目标定位、战略重点、战略实现路径的能力。“加快建设世界重要人才中心和创新高地”，是新时代深入实施人才强国战略的目标定位。战略科学家、科技领军人才和创新团队、青年科技人才以及卓越工程师，是新时代人才强国建设聚焦的重点人才群体，这一群体应是国家通过政策制度进行创新资源配置的战略重点。要打赢突破我国科技发展领域“卡脖子”难题的攻坚战，战略科学家是“帅才”，一流科技领军人才和创新团队是“将才”，青年科技人才是“精锐部队”，国家战略科技力量是“主力部队”。

因此，要大力培养使用战略科学家，坚持实践标准，在国家重大科技任务担纲领衔者中发现具有深厚科学素养、长期奋战在科研第一线，具备开阔视野、前瞻性判断力、跨学科理解力、大兵团作战组织领导力的科学家。要打造大批一流科技领军人才和创新团队，发挥国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业的国家队作用，围绕国家重点领域、重点产业，组织产学研协同攻关。要优化领军人才发现机制和项目团队遴选机制，对领军人才实行人才梯队配套、科研条件配套、管理机制配套的特殊政策。事实证明，顶尖创新人才的创新活动具有峰值年轻化、积累持续化的规律。435名诺奖获得者中自然科学奖获得者年龄段集中在26岁—45岁，且集中在获得博士学位后12年的时间段以内。因此，我们培养造就规模宏大的青年科技人才队伍，把培育国家战略人才力量的政策重心放在青年科技人才上，支持青年人才挑大梁、当主角，高校特别是“双一流”大学要发挥好人才自主培养的主力军作用。建设制造业强国，离不开大批卓越工程师，因此我们要努力建设一支爱党报国、敬业奉献、具有突出技术创新能力、善于解决复杂工程问题的工程师队伍。

三是，继续提升人才制度体系执行力。

人才制度体系执行力，主要是指确保执行主体充分运用制度资源、物质资源等实现人才制度目的和目标的能力。最关键是实现国家、用人主体、人才三者之间的激励相容。因此，在制度实施过程中，要根据需要和实际向用人主体充分授权，发挥用人主体在人才培养、引进、使用中的积极作用。也要深化科研经费管理改革，优化整合人才计划，让人才静心做学问、搞研究，多出成果、出好成果。同时，也要进一步完善人才评价体系，加快建立以创新价值、能力、贡献为导向的人才评价体系，形成并实施有利于科技人才潜心研究和创新的评价体系。要为各类人才搭建干事创业的平台，构建充分体现知识、技术等创新要素价值的收益分配机制，让事业激励人才，让人才成就事业。

来源： 人民论坛