英国的上议院对下议院有什么权力（英国上议院PK下议院）

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本期导读

英国首相一旦出现意外，谁来继任？这事为何英国人自己都懵圈了？英国首相为何没有美国总统的继任顺位制度？

/栏目主理人/ 邵圣懿

— 配合本期节目阅读文章 —

01 黑天鹅事件差点成真

最近英国首相鲍里斯·约翰逊新冠肺炎的病情出现了一个波动，进了一趟ICU，好在最新的消息是已经转出来了。但是这个过程导致一个现实问题被放到桌面上来讨论了，就是当首相缺位的时候，谁来带领英国政府继续运行？英国有没有一套首相继承的顺位制度？今天咱们就来探讨这个话题。

说到政府首脑突然缺位——这种缺位有可能是意外失踪、突然的去世，或者是失能造成的，当发生这样缺位的时候，谁来接替政府首脑呢？

这个问题大家可能马上就会想到的一个参照系，就是美国。这事儿首先得感谢好莱坞，因为好莱坞的影视剧作品太喜欢拍这种剧情了：总统突然失踪了、总统被绑架甚至撕票了，是吧？这种电影大家都看过。

《纽约大逃亡》剧照

当然美国历史上也真实的发生过很多次总统在任内去世。在这种情况底下，谁来继任总统？当然我相信很多朋友都知道，首先是副总统，再往下其实美国有非常清晰的一条继承线：在副总统之后，第二顺位是众议院议长、第三顺位是国务卿，再往下就是各个部的部长，这是有非常详细的一个继任顺位表的。这个在美国是由他的宪法和总统继任法案来做了清晰的法理上的规定。

但是大家发现好像这事放在英国，这局面就完全不一样了。因为连英国的媒体都在问：在鲍里斯·约翰逊缺位的情况底下，谁是下一个首相人选？当然开宗明义，首先得说，在这样特殊的时刻，希望每一个人都能够平稳度过，包括约翰逊能够尽快康复，所以今天说这个话题完全是一个理论上的探讨。

美国总统唐纳德·特朗普和副总统迈克·彭斯

02 英国竟然没有宪法？

要说英国为什么没有一个首相清晰的继任顺序的法理依据？我觉得这里边最核心的原因在于鲍里斯·约翰逊作为首相，他是英国的政府首脑，但并不是国家的元首。这和美国的总统制完全是不一样的，总统既是国家元首又是政府首脑，同时还兼着武装部队的最高总司令。

英国是一个典型的君主立宪制的国家——大不列颠及北爱尔兰联合王国，这个王国的最高领导人或者叫元首，从法理上来说，仍然是这个国家的君主，也就是现在的伊丽莎白二世女王。在英国的宪法体系当中，关于国家君主的继承顺位，当然是有一套非常清晰、详尽，甚至可以说是复杂的体系，这个是完全有据可查的，但是对于首相就没有做这方面的规定。

有的朋友可能要问了：英国宪法里边也没有写这个吗？宪法不是国家根本大法吗？应该就这种问题做明确的规范啊！还真没有。而且英国的宪法很特别，它叫做“不成文宪法”。也就是说这个世界上你去找一个叫做《大不列颠及北爱尔兰联合王国宪法》这样的文件，你是找不到的，它不存在。

英国宪法是一大套体系，它是在过去几百年间关于国家的一些基本法案当中的重要条例组合起来，加上一系列的政策惯例、包括很多判例，共同构成了英国的宪法体系。

有的朋友一听可能要说了，那你就去找过往的判例，英国历史上那么悠久的历史，有没有出现过首相在任内发生意外的状况？这是有过的，但是上一次出现这样的情况还是在150多年前，一八六几年的时候。但是在那个年代，英国政治体制和今天是完全不同的：君主拥有很大的权利，上议院和下议院也处在互相制衡的一个状态，所以应该说对于今天的局面没有任何的参考价值。

03 英国首相是从哪来的？

所以要分析这事儿，咱们还得说说今天的英国政府是怎么运行的？女王作为君主，仍然是英国的最高领导人，是国家元首。但是这个国家怎么运行？行政权绝大部分都已经转移到了人民选举出来的议会，尤其是下议院的手里。

英国是一个两院制的议会系统，分成上议院和下议院——这个非常好区分，你只要看英文原文，上议院叫“House of Lords”，全部由贵族组成的；下议院叫“House of Commons”，全部由平民组成。这名字一目了然。

英国议会大厦

再多说一句，上议院和下议院他们开会的地点都在同一个地方，就是英国的议会大厦——伦敦最著名的地标“大本钟”底下非常大的威斯敏斯特宫。但是他们俩开会不在同一个厅：上议院开会在“红厅”，所有的座椅都是红色的；下议院开会在“绿厅”，顾名思义所有座椅都是绿色的，两个阶层还是泾渭分明。这和美国的参众两院的这种两院制是完全不一样的，这核心区别其实在于上议院。

上议院（上）和下议院（下）

由于欧洲过去的历史，尤其是封建王权长期存在的历史，所以欧洲产生了大量的贵族，这是英国非常重要的一个社会阶层。而且从历史上来讲，英国议会最早的出现，也是这些贵族想要联合起来限制王权。所以英格兰最早出现的议会叫做“一院制”，只有这些贵族组成的议会，那个时候没下议院什么事。而且下议院成立之后很长的时间内，在和上议院的博弈当中都处在一个下风，处在从属的位置。

这个中间经过了几百年的博弈，最大的变化是20世纪之后，当这种君主制的国家向现代国家迈进的过程中，都必须要做的一件事儿，就是“还政于民”。那么在英国，君权和代表贵族的上议院的权利被不断的压缩，代表平民的下议院的权利不断的扩张，这就形成了一个新的最重要的政治惯例——就是英国政府今天的首相，就是下议院的多数党党魁，也就是政党领袖。

多数党，说的就是在下议院占有最多席位的政党。比如说约翰逊是怎么变成首相的？那就是在去年6月份，他所在的保守党的前任领袖“梅姨”因为脱欧的问题陷入僵局，而辞去了保守党的党魁。那么实际上你辞去多数党的领袖，你也就自动的辞去了首相职务。约翰逊就竞选保守党的领袖，当保守党仍然是下议院拥有席位最多的政党的时候，你变成保守党的领袖，你自然就成为首相。

当然这中间还有一个流程，就是女王要给他一个任命。但是我们刚才也说了，在这种情况底下，君权只是一个象征性的权利，不会干预政府的运作，这完全只是走个形式。那也正是因为英国王室不干涉政府的运作，虽然法理上来说，现在英国首相仍然是由女王来任命的，但是总是尊重下议院的选举结果，下议院的多数党党魁自动成为首相。

04 为什么副首相不能继承？

好，首相产生之后。实际上就是要组阁——组成内阁，英国政府是由内阁来负责运转的。现在的英国内阁，算上首相大概总共有20多个内阁成员。那么大家可能马上就要问了，在首相缺位的情况底下，内阁当中谁顶上？是不是应该由副首相来顶上？这个是完全按照美国那套路来想的——总统一旦出现意外就副总统马上变成总统。

但是你要知道在英国政治体制当中，内阁里头并不常设副首相这样的一个职位。有的时候会有，更多时候其实没有。这个设不设呢，是由首相看情况而定，说白了首相说了算。

上一次在英国政府当中出现副首相还是2010年的时候，当时是大卫·卡梅伦政府。当时设副首相，有个小背景可以解释一下。卡梅伦和梅姨以及约翰逊一样，都是保守党成员，2010年他是党魁。在那年大选当中，保守党是所有政党当中拿到下议院议席最多的，但是数量不够下议院的一半。也就是说他的优势不明显，没有绝对多数。

下议院一共是650个议席，那一年没有拿够325个。这种情况会导致多数党未来执政的时候，在议会当中面临的风险很大。因为你可能会遭遇所有在野党联合起来反对你某个法案或者是提议的可能性，因为你的席位上没有占到绝对多数的优势，这就形成了叫“朝小野大”。

要知道英国政党在下议院的这种竞争极其的激烈，有些朋友可能看过英国议会的辩论视频。在下议院的绿厅里头，首相会和反对党的党魁你来我往、针锋相对，现场议员都非常的热闹，你要是第一次看，肯定不觉得这是个政治辩论，简直像看德云社相声。所以在大选里头，如果多数党没有拿到半数议席的话，是非常危险的。

那么这时候有一个最优选叫做组成“联合政府”。你不是自己的票数不够总数的一半吗？你去找一个其他的党跟你联合组阁，联合组成政府，以后在投票的时候同进同退，你们俩的票数加起来够总数的一半，够325票就行了。

英国前副首相尼克·克莱格

2010年就是这样的情况，当时大卫·卡梅伦就邀请了自由民主党和保守党来组成联合政府。那么在内阁当中，你得给自由民主党的党魁，就是党的领袖尼克·克莱格一个职位，当时就给了他一个副首相的职位。所以副首相更像是一个荣誉职位，他不是英国内阁当中的一个常设职位，比如约翰逊内阁就没有副首相。而且即便有副首相，也和美国的副总统是完全不一样的，他不能够在首相缺位的时候直接顶替首相，这是英国的法律决定的。

05 内阁“四大重臣”为何首选拉布？

好，副首相不现实，那么首相空位的时候谁来补缺？我们已经说明白了，法理上没有严格的规定。但是常规来讲，那就是在内阁当中有四个非常重要的阁员，叫做“四大重臣”。这“四大重臣”包括了首相、然后是财务大臣（财相）、外交大臣（外相）以及内政大臣，这叫“四大重臣”。所以常规来说，当首相空位的时候，应该由“四大重臣”当中的其他三位来暂代首相。这一次英国政府的选择，大家可能也注意到了，是外交大臣多米尼克·拉布。

多米尼克·拉布

为什么是拉布？大家可以去看一下他的头衔，除了外交大臣之外，他还有一个重要的头衔叫做“首席大臣”。“首席大臣”严格来说，等于在不设副首相的情况底下，规定了他是内阁当中仅次于首相的第二号人物。

其实“首席大臣”和副首相一样也是一个荣誉性的职务，所以我们完全可以理解成他和副首相只是一个表述上的不同，本质上是没有区别的。而且更重要的是，内阁成员全部是首相来提名的，所以在首相缺位的情况底下，他提名的“首席大臣”来代替他，这其实已经是给当前局面留了后手。

那么拉布现在就叫“暂代”首相职位，但是要加一个前提叫做“有限暂代”。为什么？这个和美国副总统在总统出事的情况底下，立马宣誓就任总统还是完全不一样的。当副总统就任总统的那一刻起，你就拥有了总统的一切行政权力，也包括在全球调动美军的权利，尤其是包括了非常神秘、大家经常在各种好莱坞大片，包括美剧里头会看到的，美国总统拥有的掌握了一切美国核武器发射密码的“小密码箱”。

但是对于多米尼克·拉布来说，他的权利就被限制的很死了。比如说真正的首相可以开除任何的内阁成员，可以每周见一次女王来商讨国家大事，而且真正的首相也掌握着英国的核弹密码的发射箱。

但是这些，多米尼克·拉布都没有！尤其是关于核武器这个事儿，因为英国也是一个拥核国家，还真有记者在发布会上问了，问内阁发言人说：现在谁掌握着英国所有核武器密码的发射箱？发言人顾左右而言他，外交辞令说：哎呀，你放心！我们有非常严密的核武器的安保程序。就是不告诉你在谁手里。

当然这完全可以理解，这是关系到核威慑能力的最高机密。每一个拥核国家其实都有这样的一个小箱子，掌握在最高领导人或者是政府首脑的手里头。

同时在英国政府的发布会上，发言人还公布了下一步可能的内阁成员暂代首相的顺位——就是一旦多米尼克·拉布也出现了意外的话，那么下一个将会暂代首相的是现在的财务大臣（财相）苏纳克，这也是我们刚才提到的“四大重臣”之一。

英国财政大臣里希·苏纳克

好，最后稍微总结一下。之所以英国没有一个首相的继承顺位的法理性的文件，是因为一方面首相并不是英国的国家元首；另一方面在于英国的不成文宪法，很多时候遇到问题要看过往的先例。但是在首相缺位这个问题上发生的概率又极低，过往的先例并不适用当下的情况。所以还是在内阁的所谓“四大重臣”当中，按照约定俗成的顺序，选择了谁来暂代首相职位。

约翰逊在线主持内阁会议

今天这时间又讲超了，本来想借着这个话题顺便讲讲英国的君主继承的顺位是什么样的。这里边就涉及非常有意思的历史了，包括欧洲的这种宫廷互相通婚、甚至是近亲结婚。看看各位如果有兴趣的话，我们后边讲讲英国君主继承顺位是什么样的？查尔斯王储之后是谁？

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