形式主义官僚主义6方面26问题 林水形式主义官僚主义为何顽固不绝

任何事物都有其质的规定性，形式主义、官僚主义亦不例外。形式主义、官僚主义是党内存在的突出矛盾和问题，也是古今中外政治文明的顽瘴痼疾。党员干部不是生活在真空之中，人类社会发展进步的过程，除了主流文化还有亚文化，除了正能量还有负能量，除了明规则还有潜规则。中国是从5000年传统社会、100多年半殖民地半封建社会逐步过渡到社会主义社会，经历了各种思潮洗礼，形式主义、官僚主义具有深厚复杂的思想文化根源。从文化心理学角度抽丝剥茧，还原其心理特征和文化谱系，对于根治形式主义、官僚主义不无裨益。

油画《清王朝的专制统治》

古代中国很早就建立了统一的中央政府，从社会各阶层中选拔官员，官制、礼仪、典章也相对成熟，官僚阶层很早就成为国家治理、社会教化的中坚力量。政府强控的社会结构、农耕文明的生活方式，逐步形成了根深蒂固的小农意识、繁文缛节的礼治主义、对待权力的迷恋崇拜、庸俗腐朽的政治文化，成为形式主义、官僚主义的文化基因。小农意识源自于熟人社会的羁绊，表现为封闭僵化，缺乏革新意识，在公共问题上各自为政，只顾眼前而不顾长远。礼治主义是古代中国礼俗文化的衍生，恪守君、臣、父、子名分以及贵贱、上下、尊卑、亲疏区别治理国家，造成陈陈相因、办事拖沓、繁文缛节。权力崇拜背后是官本位思想，在“家国同构”的治理格局下，父系家长享有绝对控制权，国君如父，各级官员也被视为代天子牧民、教化百姓的“父母官”，士人以文化换取权力，一旦进入官僚阶层，就一步登天、封妻荫子，可以扬眉吐气，享受当官的尊荣，民间也推崇“朝为田舍郎，暮登天子堂”的奇迹。关系学、厚黑学、官场术、“潜规则”等庸俗腐朽的政治文化，也一定程度推长了柔滑狡狯、麻木不仁、深文周纳、趋利避害、虚与委蛇的官场性格。

《升官记》中柔滑狡狯的官员形象

历朝历代都有形式主义、官僚主义，但表现形式和程度不尽相同。大凡国力强盛、政治清明、政风俭朴之时，从皇帝大臣到地方官员，多以务实为要，倡导康健质朴的政治精神，形式主义、官僚主义多有所收敛。相反，承平日久、国力衰微、积贫积弱之时，形式主义、官僚主义则大行其道。如晋世南渡之后，品藻之风盛行，高门士族竞以言谈清议为尚，以经营俗务为耻，鄙薄实务，官分清流浊流之别，尚书宰相多为人推许，而从事财务、文书等具体事务特别是监督工作的官员则被视为“浊官”。《世说新语》载，王濛、刘惔和支道林一同去探望骠骑将军何充，何充翻阅公文没有理会。王濛对何充说道：“我们今天特意来看望你，希望你能放下日常事务，和我们一起谈论精妙的玄学。你为什么还一直低着头处理日常事务呢？”何充回答道：“我要是不处理好这些本职工作，你们哪还有生存的机会？”宋代冗官冗员冗政，不少官员竞逐文采，避重就轻。冯梦龙《古今谭概》记载，宋代御史王平“垂百日满，而没言事，同僚讶之”。百日期满，“闻进札子，众共侦之，乃弹御膳中有发”。将御膳里发现一根卷曲头发丝一事写成提案呈报上去弹劾御厨，被称为“弹发御史”。明清中央集权空前强化，士大夫明哲保身、及时行乐，重名节轻实务。纪晓岚《阅微草堂笔记》中讲一庸官走进冥府“自称所至但饮一杯水，今无愧鬼神”，反映出官场中不求有功但求无过的普遍心态。乾隆时期元老曹振镛自述“为官之道”：无他，但多磕头，少说话耳。道咸以下呈泛滥之势，曾国藩抨击：“京官之办事通病有二：曰退缩，曰琐屑。外官之办事通病有二：曰敷衍，曰颟顸。”四者的共同特点就是“但求苟安无过，不求振作有为”。清末推行新政，却被不良风气侵染腐蚀，“朝廷颁布一令，政府恭录谕旨寄之督抚，督抚下之司道，以施行于各府各州县，而政府之能事毕矣。其行之有效与否，政府不复过问也”。恭恭敬敬传达，然后束之高阁，或者“从其令不从其意”，阳奉阴违。新政要求裁汰胥吏，臣僚却因无能而离不开胥吏，江西巡抚恩寿闻风而动，命书吏除本名外，各自报上数十假名，以此作为裁撤之人上报，数字好看又保留实惠，王朝却在这种皆大欢喜、拖沓敷衍中走向灭亡。

崇尚清谈的官场文化

谈到形式主义、官僚主义，不可回避的就是官僚政治。官僚制化的国家管理肇始于君主专制时代，在资本主义时代分工更加精细、功能更加强大。从西方资本主义政治发展来看，现代理性官僚制的建立，初衷是建立合法统治的行政组织和高度理性的行政管理体系。1922年，马克斯·韦伯提出“理想型官僚体制”，强调专业分工、层级体制、依法行政、非人性化、量才用人、职业永久化等特征，认为在资本主义政党竞争政治的条件下，保证行政管理的无矛盾性的效率要求和平等、公正、不看人办事的自由市场规则，官僚制的行政管理是危害最小的。抛弃传统政治中的权力习俗化、人格化、神圣化要素，代之以法理权威下技术官僚的标准化流程，将政治行政化、合理化、形式化。官僚制作为一种行政和生产管理的组织形式，也在中外各国被广泛采用。

马克斯·韦伯提出的“理想型官僚体制”有其必然性，但也有消极影响

现代理性官僚制有其历史的必然性，一定程度上体现了科学、法治和理性精神，是一种社会进步，不能简单等同于官僚主义。但这种组织形式下，官僚主义的某些倾向确实得到了加强。一是官僚阶层固化加剧。官僚集团越来越成为独立的食禄阶层，官僚机构成为和实在的国家并列的虚假的国家，结果是经济和政治的决策权掌握在一小群精英手中，正如马克思所说：

“在官僚界内部，唯灵论变成了粗劣的唯物主义，变成了例行公事、成规、成见和传统的机械论的唯物主义。就单个的官僚来说，国家的目的变成了他的个人目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段”。

二是政治的极端抽象化。从管理学角度，科层制泛指以授权—分层、集权—统一、命令—服从等为特征的当代组织形态。这种组织形态带来行为与结果的分离、政治与行政的分离、选举与施政的分离。政治不是人对人的负责，而是对某种抽象原则负责，结果就是无人负责，走向抽象和空洞，形式大于内容、抽象高于具体、原则胜于实际，以更加理性化、合法化、精致化的方式脱离现实和民众生活。三是政府公共服务质量下降。理性官僚制多注重获取公共权力的“输入”维度，即决策是否符合程序和法治，而相对忽视政治体系的“输出”维度，也就是如何提高政府质量，提供有价值的公共服务。政务官与事务官分离，政务官越来越务虚，而事务官越来越冷漠。这就带来政府从本应承担的责任中退却，议而不决、决而不行，朝野倾轧，缺乏共识，办事效率低下，政府动辄关门停摆，就是形式主义、官僚主义造成的消极后果。在这个意义上，文化要素寄生在科层化的制度体系中，制度体系则成为文化的载体。

1976年，法国政治家佩雷菲特在《官僚主义的弊害》一书中列举了充斥政治系统的官僚主义症状，将其命名为“法兰西病”。比如：

以等级制度磨灭人的责任感，取而代之的是一切预先请示；越是滥用职权，越避免用个人名义，连办事窗口都不敢张贴工作人员名字，仿佛滥的是权 力而不是个人；用记录、报告、研究、报表、鉴定总结造成全面掌握情况的假象，只统计数字而放弃活生生的现实；不该做的事尽量做，该做的事偏不做；分配补助变成例行公事，既无益又浪费，等等。

这从一个侧面折射出理性官僚制的隐患和弊端。

三、社会主义政权建设中的弯路教训

形式主义、官僚主义是封建制国家和资本主义国家的产物，同无产阶级政党的性质宗旨和优良作风格格不入。但在建立革命政权过程中，无产阶级政党不可避免受到旧社会的历史传统影响，同时需要借助科层制和官僚制推进工作，一定程度也会导致形式主义、官僚主义滋生。

列宁在《国家与革命》中曾探索无产阶级专政的国家摒弃官僚制的条件，是人人能参加国家管理，但俄国十月革命后，苏维埃政权吸收了大量“旧专家”，一些沙皇时代的旧作风被带进国家机关，加上落后生产方式的观念影响以及政策和措施失当，形式主义、官僚主义弊病逐渐暴露。1918年，列宁在《苏维埃政权的当前任务》中指出：“现在有一种使苏维埃成员变为‘议会议员’，或变为官僚的小资产阶级趋势。”他在一系列文章、书信和指令中，揭露了“泛泛空谈， 空话连篇”“办事拖拉”“开会迷”“摆委员架子”“形式主义”等表现，并将官僚主义者比作俄国文学作品中不思进取、懒惰没落的地主奥勃洛摩夫，尖锐指出，“共产党员成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话，那就是这个”。斯大林时期集权体制进一步强化，党内民主窒息，党群关系紧张，不讲原则的推诿扯皮、眼睛朝上、不负责任和明争暗斗等形式主义、官僚主义现象也随之蔓延。特别是勃列日涅夫时期，机构臃肿、人浮于事现象非常普遍。1971年至1975年间，机关工作人员增加了近22%，文牍主义蔓延，推诿扯皮之风日盛，苏联党政机构决议能得到执行的不到1／10。赫鲁晓夫和戈尔巴乔夫期间曾进行整治，但又错误地依靠“全民国家”“全民党”作为理论支柱，同党的领导对立起来，特别是戈尔巴乔夫以激进“自治”挑战官僚制，改革执政党的组织形式、国家权力机关、国家管理机关，不但没有消灭官僚主义，反而导致了党和国家的崩溃。

作家张天翼笔下的“开会迷”——华威先生

中国共产党始终将反对形式主义、官僚主义作为党风廉政建设和社会主义政权建设的重要内容。在社会主义革命和建设时期，主要将其看成旧社会遗留下来的“灰尘”和“污毒”。1932年毛泽东就提到“中国半封建社会和国民党的官僚主义之传染”，并始终认为官僚主义这种旧社会遗留下来的坏作风，一年不用扫帚扫一次，就会春风吹又生。在毛泽东的思想体系中，骄傲自满—主观主义—官僚主义—腐败现象构成了连锁反应因果链。官僚主义概念涵盖形式主义、享乐主义和奢靡之风，比如把形式主义看成官僚主义的主要表现形式之一，是“幼稚的、低级的、庸俗的、不用脑筋的”。1963年，周恩来在党中央和国务院直属机关负责干部会议上的报告中列举了官僚主义的20种表现。十一届三中全会以后，党开始思考形式主义、官僚主义同高度集中的计划经济和管理体制之间的关系。1979年11月，邓小平在《高级干部要带头发扬党的优良传统》讲话中指出，“我们的官僚主义、官僚机构、官僚制度的害处极大”。这些现象“同我们长期认为社会主义制度和计划管理必须对经济、政治、文化、社会都实行中央高度集权的管理体制有密切联系”。他还说，“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义”。

四、消除形式主义、官僚主义消极文化影响

中国特色社会主义文化，源自于中华传统文化、革命文化和社会主义先进文化，每一种都同形式主义、官僚主义水火不容。整治形式主义、官僚主义，除了加强权力制约和监督，还要从文化根源入手，标本兼治、综合施策，形成长效机制。

消除传统文化负面影响，培育践行核心价值理念。例如：天下为公、行君子道的人生观；精忠报国、以民为本的事业观；清正廉洁、克己奉公的工作观；淡泊明志、宁静致远的利义观；为政以德、守土有责的责任观等。把社会主义核心价值观引入领导干部思想教育体系，抵制封建等级观念，大力弘扬廉政文化，引导干部廉洁从政用权，时刻保持对权力、对人民的敬畏之心。

坚持以人民为中心的政治立场，把党的根本宗旨和群众路线落到实处。要具体地而不是抽象地联系群众，增强群众观念、培养群众感情、提高群众工作本领，着重解决在人民群众利益上不维护、不作为的问题，保持党同人民群众的血肉联系，避免形式主义、官僚主义的腐蚀影响，永葆先锋队的政治本色。

坚持民主集中制组织原则，用好批评和自我批评这一有力武器。这是党的群众路线在党的生活中的自觉运用，也是避免执政党官僚化、行政化的有效方式。要处理好反“四风”与坚持党的领导、加强党的建设、严明党的纪律的关系。避免封建等级制、强迫命令习惯等的影响，充分发扬党内民主，尊重党员主体地位，开展批评和自我批评，努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅生动活泼的政治局面。

树立务实戒虚政治风气，避免陷入事务主义和文牍主义。曾引用东汉荀悦的四“不”—不受虚言、不听浮术、不采华名、不兴伪事，并强调把说的和做的真正一致起来，把对上负责和对下负责真正一致起来。讲实话、干实事最能检验和锤炼党性。要引导干部树立正确政绩观，多做打基础、利长远的事，不搞脱离实际的盲目攀比，不搞劳民伤财的“形象工程”“政绩工程”，真正把心思用在干事业上，把功夫下到察实情、出实招、办实事、求实效上。

【摘自《中国党政干部论坛》2019年第8期。作者系中央纪委国家监委干部】

,