联合国大会的作用（联合国除了开会还会干什么）

叙利亚打了七年，联合国在干嘛？真的没用吗？

2011年爆发的叙利亚内战，已经进入了第八个年头。八年间，伊朗、黎巴嫩真主党、俄罗斯、土耳其、美国、沙特阿拉伯、阿联酋、卡塔尔等国先后介入叙利亚局势，其间还有伊斯兰国等极端组织势力趁乱而入。

▲中国代表团签署联合国宪章

签字者为金陵女子大学校长吴贻芳

身后有顾维钧、董必武等人

这一史无前例的国际性组织及其准则和机制，堪称二战后国际关系的基础，对于维持当今世界总体和平局面起到了无可估量的作用。

对于经历了百年衰败的中国人来讲，能与传统列强平起平坐，拥有联合国创始成员和安理会五大常任理事国的地位，还是非常看重的。但是，“联合国”到底是什么，究竟有没有用，很多吃瓜群众还是一头雾水。

▲人类离世界大同还很远，世界政府？

遥远的未来也许有，但现在没可能

在许多普通人的认知中，既然叫“国”，那就是“国家之上的国家”，就应该能管住加入联合国的各个成员国，就像班主任能管住班里的学生一样，哪怕调皮捣蛋。

然而，这种理解是错误的。联合国并非是一个“世界政府”，既没有制定法律的职能，也就更谈不上什么“执法”了。

联合国的真实定位，更像是一个提出问题，并对问题的解决方案进行协商沟通的“场合”，而非“管理机构”。在进行协商沟通时，秉持“不论大小和贫富，不论其政治观点和社会制度，都在这一过程中享有发言权和投票权”的原则，在此原则下，提出协助解决国际冲突的办法，并就影响其成员的事项拟订政策。也就是说，凡事商量着来。

▲团团坐，吵吵架，这种场景大家都很熟悉了

根据联合国的机构设置及职能分工，对叙利亚内战这类威胁国际和平安全稳定的问题，主要由安全理事会（United Nations Security Council）负责审议和处理。

安理会由包括五大常任理事国在内的15个理事国组成，每个理事国有一个投票权，对于所有事项的决议在获得9票赞成，且五大常任理事国没有任何一国投反对票（即行使否决权）的情况下，方可通过，也就是施行“大国一致”的规则（非常任理事国可以投反对票，但数量凑不够就没用）。

安理会针对此类问题的一般工作程序，基本可以分为三个阶段。

首先，在审议威胁国际和平的问题时，安理会首先探讨和平解决争端的途径，提出解决的原则或进行调解——先礼后兵，能劝和先劝和。

其次，在发生战斗的情况下，争取实现停火，可派遣维持和平特派团协助各方维持休战状态，并采取相关措施隔离对立的武装——实在劝不和就拉架。

第三，在局势不断恶化的条件下，安理会可采取措施强制执行其决定，如经济制裁或下令实行武器禁运等；极端情况下，安理会将授权会员国使用包括集体军事行动在内的“一切必要手段”来执行其决定——拉架也行不通，那就可以开揍了，比如第一次海湾战争就是这样。

▲2015年11月22日，安理会很难得的以15票全票通过决议，授权有能力的国家打击“伊斯兰国”等恐怖势力

但在实际运作过程中，由于各理事国，尤其是常任理事国，对相关问题的性质认定和解决方案所秉持的理念不尽相同，往往难以达成共识，能走到第几步，那就得看情况了。

在此，不妨就2011年7月29日叙利亚武装冲突爆发之后，安理会通过的决议进行简单地梳理，以便于理清联合国安理会对此问题进行应对处理的思路、方式和程度。迄今为止，安理会通过的专题涉叙决议共18份，根据其内容性质，大致可以分为五类：

▲联合国关于叙利亚内战各方停火的决议（部分）

第一类，冲突初期向叙利亚派出监督特派团的决议（3份）

2012年4月14日，安理会通过了首份关于叙利亚局势问题的（2042号）决议，决定“立即设立联合国叙利亚监督特派团，监测所有各方停止一切形式武装暴力的情况”，并将《联合国和阿拉伯国家联盟联合特使的六点建议》以附件形式体现于其中。4月21日通过的2043号决议，决定“立即设立一个最初为期90天的联合国叙利亚监督团（联叙监督团）”。7月20日，2059号决议决定“把联叙监督团的任期最后延长30天”。

之后，由于叙利亚冲突不断扩大升级最终恶化成为全面内战，该监督团被迫于当年6月16日暂停活动；8月20日，监督团任期正式结束——劝架失败。

▲联叙监督团首任指挥官挪威陆

军罗伯特·穆德少将

第二类，禁止各方使用化学武器及将有毒化学品用作武器的决议（4份）

2013年9月27日，安理会通过2118号决议，“认为 2013年8月21日在大马士革省（Rif Dimashq Governorate）使用了化学武器，谴责平民由此被杀害，申明使用化学武器行为严重违反国际法，强调必须追究要对使用化学武器行为负责的人的责任”，“认定阿拉伯叙利亚境内使用化学武器对国际和平与安全构成威胁”；决心执行禁止化学武器组织执行理事会的“消除阿拉伯叙利亚共和国的化学武器计划”。由此，10月6日相关各方展开销毁叙利亚化武工作；10月14日，叙利亚正式成为禁止化学武器组织的成员国。

2014年6月23日，“最后一批”需要销毁的化武原料从拉塔基亚港运出，在国际公海上全部销毁。叙外交部当日发表声明称，叙方将境内化学武器原料全部移交并运送出境，证明了叙政府执行销毁化武协议的诚意。禁止化学武器组织表示，这一事件是“全面销毁叙利亚化武使命中的一个里程碑”，首开“将一种大规模杀伤性武器全部从一个正经历武装冲突的国家运出”之先河。

2014年1月7日，首批装载有叙利亚化学武器物质的船只离开了叙利亚北部港口城市拉塔基亚，中国海军“盐城”号导弹护卫舰与俄罗斯、丹麦、挪威的护卫舰组成护航编队为化武运输船只护航。远方为丹麦海军“艾斯本·斯奈尔”号作战支援舰（HDMS Esbern Snare），舷号L17。

此后，2015年3月6日，2209号决议“最强烈地谴责阿拉伯叙利亚共和国境内任何将氯气等有毒化学品用作武器的行为”，“重申叙利亚的任何一方都不得使用、开发、生产、获取、储存、保留或转让化学武器”。

2015年8月7日，2235号决议再次“最强烈地谴责任何在阿拉伯叙利亚境内把有毒化学品用作武器的行为”并建议“设立一个禁化武组织—联合国联合调查机制并使其开展工作”。2016年10月31日，2314号决议决定相应地延长“联合调查机制的任务期限”。2016年11月17日，2319号决议再次决定将“联合调查机制的任务从本决议通过之日起再延长一年”，并敦请其“尽可能查明在阿拉伯叙利亚共和国境内把化学品用作武器……的个人、实体或团体”。

▲一边做出决议，一边照打不误

第三类，对叙利亚人道主义局势恶化表示担忧并提出相关要求和建议（6份）

2014年2月22日，2139号决议对“叙利亚境内暴力升级”造成大量平民和儿童伤亡的惨剧表示震惊，敦促“所有各方立即停止一切使叙利亚人民遭受痛苦的暴力”并“挽救叙利亚丰富多彩的社会和文化遗产”。

首次“强烈谴责与基地组织有关联的组织和个人、基地组织下属团体和其他恐怖团体发动更多的恐怖袭击，造成大量伤亡和毁坏”。“要求所有各方立即停止所有对平民的袭击以及不加区别地在居民区使用武器的行为”,包括炮击、轰炸及使用“桶装炸弹”等。

▲装填炸药、燃料（纵火剂）、

废金属件（杀伤破片）的“油桶炸弹”

由运输直升机投放，杀伤力极大

2015年12月22日，2258号决议对“叙利亚境内严峻的人道主义局势仍在恶化”表示忧虑，对叙境内ISIS等极端主义组织“对叙利亚和该区域的稳定产生的不利影响”表示严重关切，呼吁“所有国家根据国际法采取步骤，防止和制止外国恐怖主义战斗人员加入”此类组织之中。

2016年12月19日，2328号决议“对阿勒颇灾难性的人道主义局势继续恶化以及众多阿勒颇居民如今需要紧急人道主义疏散和援助感到震惊”，“要求所有各方允许联合国……向民众提供人道主义援助，以满足基本需要”。2016年12月21日，2332号决议对2258号决议的内容进行了重申。

▲设在约旦的叙利亚难民营，这规模足以

见证战争带来的人道灾难

2017年12月19日，2393号决议在之前各项决议的基础上，要求“停止所有对平民和民用物体的袭击”、停止将“故意断水……平民挨饿作为作战手段”等。2018年2月24日，2401号对部分重点地区的人道主义局势再次表示忧虑，并要求“各方毫不拖延地在叙利亚全境停止敌对行动至少连续 30 天”——这就是在拉架，但谁也不听，失败。

第四类，要求以叙双方脱离接触决议（3份）

2013年12月18日，2131号决议强调有关方面“必须遵守《1974 年以色列和阿拉伯叙利亚共和国之间的部队脱离接触协议》的规定，并严格遵守停火”，强烈谴责“在隔离区内激烈交战”的行为和“危及联合国人员安全保障的事件”。此后的2294号（2016年6月29日）和2330号决议（2016年12月19日）的内容，与之基本一致。

第五类，对有关方面的停火和和平斡旋努力表示支持（2份）

2016年2月26日，2268号决议对“国际支持小组联合主席美国和俄罗斯联邦 2016年 2月 22日关于停止敌对行动的联合声明和声明所附叙利亚境内停止敌对行动条件”表示认可，对其“设立一个国际支持小组人道主义工作队和国际支持小组停火工作队”的声明表示欢迎。2016年12月31日，2336号决议“赞赏地注意到俄罗斯联邦和土耳其共和国为协助阿拉伯叙利亚共和国实现停火而开展的调解努力”，“期待阿拉伯叙利亚共和国政府和反对派代表在哈萨克斯坦阿斯塔纳举行会议”。

▲叙利亚内战的复杂度，

远远超过了中国军阀混战的时代

（图片来自公众号“北叙利亚通讯”）

从以上这些安理会决议内容性质和实际执行效果来看，存在三个方面的根本性问题：

首先，从对叙利亚内战问题的介入程度（工作阶段）来看，撇开实际效果不谈，2042号决议的附件——《联合国和阿拉伯国家联盟联合特使的六点建议》，勉强可以算做是“和平解决争端的途径”，而随后的派出联叙监督团等决议措施，则是“争取实现停火”的努力。

▲墙上的枪似乎寓示了什么

但叙利亚武装冲突的内战特性和外部势力牵涉其中导致的极端复杂性，使得相互掣肘的安理会在这一问题上从未迈入采取“强制措施”的第三步。而授权相关国家和方面使用“极端”（武力）手段介入其间“以战止战”，则完全不可能实现。这恐怕是世人印象中，安理会在叙利亚问题上的表现“无奈且无力”的根本性原因。

简单地讲，就是劝架劝不了，拉架也拉不开，该揍谁，又谈不拢，所以就只能让他们接着打下去了。

▲联合国的决议很难穿过各方的

重重矛盾惠及普通民众

其次，从这些决议的性质来看，其主要作用仅限于以国际法、武装冲突法等对相关方介入事态进行控制（要求以色列与叙利亚脱离交战、控制外国武装分子投入战斗等）、对交战各方的使用的作战手段进行限制（禁止使用化学武器和有毒化学物作为武器、禁止不加区别的进行武装攻击、禁止以剥夺平民基本生存条件为作战手段等）、对人道主义局势的不断恶化表示关切这三个方面。

显而易见，这三个方面的工作根本无法彻底解决叙利亚内战问题。而且就其中表面上执行效果最佳的2013年叙政府销毁化武而言，能够实现根本动因也是美俄双方在安理会场外达成的一致意见（禁止化学武器组织执行理事会 2013 年 9 月 27 日决定），而且从后来的战事及相关决议之内容来看，此项工作的执行实际效果似乎十分值得怀疑。

▲了解一下叙利亚的大乱斗

第三，安理会机制内难以促成和平甚至停火斡旋，从第五类决议内容中可以明显看出，叙利亚国际支持小组及其停火工作队也是美俄双方某种程度上在安理会场外相互妥协的结果，而其后意在促成叙利亚政府与反对派之间实现永久性停火的阿斯塔纳会议，则基本上完全可以看作俄罗斯、土耳其和伊朗三方联合斡旋的结果。

▲如果情况不那么复杂，联合国还是有用的

比如联合国曾短暂接管了柬埔寨

并实现了和平

总的来说，在叙利亚内战——这场早已演变成“由外部势力主导、以内战为表现形式”的新型“代理人战争”——问题来说，联合国特别是安理会组织的表现，似乎确实是“无奈而无力”甚至有些“无助”。因为，联合国本身只有道义之力，而无现实的强制约束力，如果大国商量不成，那就没有用。

▲大国一票否决，避免了世界大战这种最坏局面，本身已是大用

这种窘境，是安理会的工作机制和叙利亚内战问题的复杂性共同导致的结果。毕竟，联合国安理会工作理念和机制形成于二战结束之时、成熟于冷战对抗之间，虽然在破除“一国独霸”或“几方共治”和维持全球总体和平稳定大局方面做出了无可替代的贡献，但在应对当今世界“大发展大变革大调整”过程中出现的新问题时，不可避免地会暴露出一些软肋甚至“盲点”。

▲至少，安理会的一票否决权对中国还是非常有用的

那么，联合国是否真就完全没用呢？话并不能这样讲，在全球治理体系没有发生根本性和颠覆性转变的前提下，维持世界长治久安的根本依然在于维护联合国机构的权威和地位。别的不说，联合国的决议和授权，仍然是非常重要的道义和法理来源，美国身为唯一的超级大国，很多时候，在动武之前还是要尽可能地争取到联合国的授权，争取不到再单干。

所以，在此基础上，针对安全治理方面的新问题、新需求，积极推动联合国安理会改革，以实现“使之具有更广泛的代表性、更高的效率和透明度，进一步加强联合国效力与合法性，加大其决定的执行力度”的目标，还是一条虽然有些艰辛和遥远，但仍然可行，甚至是唯一的道路。

联合国不是没用，而是没你想的那么有用。

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