检察人员分类考核机制（检察人员考核工作指引的理解与适用）

为深入推进检察人员考核工作，最高人民检察院印发了《检察人员考核工作指引》（以下简称《指引》），自2021年10月14日起施行。为便于正确理解和适用，现就制定《指引》的背景和考虑、起草过程和把握的原则、主要内容、重点要求等作以说明。

一、研究制定《指引》的

背景和考虑

干事创业，关键在人。党的十八大以来，对干部考核提出了一系列新理念新思想新要求，为进一步做好干部考核工作指明了方向，提供了根本遵循。最高检党组主动跟上并落实，于2020年印发《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，构建起办案质量、效率、效果三个考核维度的检察官业绩考评体系。经过一年多的实践，业绩考评在推进政治机关建设、检察忠诚履职，提升检察队伍政治、业务和职业道德素质中有效发挥了“风向标”“指挥棒”作用，检务管理水平和检察工作质效明显提升。随着业绩考评逐步落实落细，一些地方反映，对不同层级、不同规模检察机关、不同类型检察人员的考核机制和方法需进一步细化，对考核制度和工作的认识需进一步统一。

在此期间，党中央对干部考核工作提出了完善高质量发展绩效评价办法和指标体系，党政领导干部考核、公务员平时考核、公务员绩效管理、高质量发展政绩考核制度体系等一系列更高要求。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，要加强过硬检察队伍建设，全面落实司法责任制。2021年7月，政法领域全面深化改革推进会提出要完善“考责”制度机制，逐步建立起以办案质量、效率和效果为基本内容，体现人民群众综合评价的业绩评价指标体系。特别是中央部署开展政法队伍教育整顿，更需要把强化考核作为加强领导班子建设、转变干部作风、提升工作质效的有力抓手，树立信任不能代替监督、考核就是监督的理念。

在这样的大背景下，最高检党组在检察官业绩考评工作取得初步成效的基础上，进一步提出将考核对象从检察官拓展到包括检察辅助人员、司法行政人员在内的全体检察人员，将考核内容从业绩拓展到对德、能、勤、绩、廉的全面评价，将考核方式从注重年度考核拓展到平时考核与年度考核相结合，从最高检做起，逐步推向全国各级检察机关，实现对检察人员的“全员、全面、全时”考核。出台《指引》就是对上述工作部署要求的系统规范。

二、《指引》起草过程

和把握的主要原则

《指引》起草工作自2020年下半年启动，历时一年多。起草过程中，最高检持续跟进了解各地检察人员考核工作情况，总结提炼地方经验做法，广泛征求、充分吸收最高检各部门及地方检察机关意见，并在中共中央组织部有关部门的具体指导下作了调整完善。起草工作主要把握四项原则：

第一，突出政治与业务深度融合。检察机关是业务性很强的政治机关，也是政治性很强的业务机关。《指引》坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻法治思想，将关于绩效评价和干部考核的重要指示精神作为起草的基本遵循。检察人员考核按照政治与业务深度融合要求，重点评价检察人员的政治素质和工作实绩。

第二，全面落实干部考核、公务员考核要求。检察人员考核不是在干部考核、公务员考核方式（平时考核、专项考核、定期考核、任期考核）之外另搞一套考核方式。检察人员作为国家政法类公务员，应全面落实中共中央组织部关于干部考核、公务员考核的各项规定和要求。同时，通过优化完善业绩考评对象、内容、方式，将业绩考评与干部考核、公务员考核评价体系紧密结合，融合为“检察人员考核”，减轻基层考核负担。

第三，体现司法规律和检察职业特点。落实司法责任制、检察人员分类管理、检察官员额制管理等要求，按照最高检党组提出的质效导向、科学管理等新要求，细化检察人员考核的内容、标准、程序、结果运用及相关事宜。《指引》未作规定的，执行干部考核、公务员考核有关规定。

第四，坚持问题导向。《指引》聚焦前期检察人员考核推进过程中各地反映集中的焦点、难点问题，注重指导性、实用性、操作性。需要统一规范的，结合检察实际从顶层设计提出明确要求；需要继续探索优化的，在总结地方经验做法的基础上提出解决思路和总体方案，给各地创新实践留出空间。

三、《指引》的主要内容

《指引》在《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》基本理念和指标体系的基础上，对深化完善检察人员考核工作提出一系列新要求。《指引》分为总则、考核指标和方法、检察官考核、检察辅助人员和司法行政人员考核、等次确定及结果运用、附则等6章，共33条。

（一）厘清检察人员考核的概念和基本要求

第一，明确检察人员考核是检察机关按照管理权限贯彻落实干部考核、公务员考核规定，结合司法规律和职业特点，以政治素质和工作实绩为重点，对检察人员德、能、勤、绩、廉的了解、核实和评价。第二，强调检察人员考核实行分级分类考核，检察官、检察辅助人员、司法行政人员以及领导干部分别有不同的考核重点和考核方式。第三，提出检察人员考核应建立实时动态考核管理机制，发挥考核在日常检察业务和队伍管理中的抓手作用。第四，要求在推进检察人员考核的基础上，加强组织绩效和个人绩效的衔接，统筹开展部门考核、条线考核、检察院考核工作。

（二）完善检察人员考核指标体系

明确检察人员考核采取量化评分的方式进行，得分由业绩指标得分、共性指标得分和综合评价得分三部分组成。第一，业绩指标侧重不同类别人员岗位职责、工作特点，主要从质量、效率、效果三个维度具体设置考核指标和计分分值。其中，效果指标突出政策性、灵活性和阶段性，根据党中央决策部署及时调整、动态设置，充分发挥抓落实、补短板、强弱项的“指挥棒”功能。第二，共性指标侧重评价政治品质、道德品行、能力素质、精神状态、廉洁自律等。共性指标内容主要根据2020年中共中央组织部《公务员考核规定》关于德、能、勤、廉有关要求，结合检察工作特点具体设置。第三，综合评价则由一定范围人员对被考核对象履职情况进行综合评分，实现主客观评价相统一。实践中，综合评价可以结合民主测评等形式进行。2019年中共中央办公厅《党政领导干部考核工作条例》及《公务员考核规定》均对民主测评提出要求，《指引》第八条也对综合评价方式提出原则性意见。

（三）细化检察官考核要求

第一，明确检察官考核比较原则。考核应遵循人员类别、岗位职责、考核规则的一致性。《指引》第十一条明确检察官考核以同部门比较为原则、跨部门比较为例外的要求。这主要是考虑不同检察业务条线的办案类型差异较大，检察官岗位职责内容、考核项目、评价指标各不相同，即使效率指标可以通过设置办案强度系数、案件类型系数和个人贡献度系数进行换算，质量、效果指标也不具有可比性。检察官在部门内部或者职责相近的本院同类岗位之间进行排名比较，更具有可比性、科学性。同时，从全国来看，大部分基层检察院的编制少于50名。对于这些规模小的检察院，同一部门内的检察官人数较少、难以形成有效竞争，或者从事的业务类型差别较大、难以对其履职情况作出有效比较评价，因此对于“小院”有必要在全院范围内跨部门比较评价。

第二，明确检察官考核跨部门比较方式。《指引》第十二条明确了检察官考核跨部门比较的两项重要参考因素，对从事相同业务的检察官进行“同业比较”。根据检察官所属部门条线在本地同级检察院中的考核排名情况，或者根据检察官在全市相同条线检察官中的考核排名情况，对检察官业绩指标原始得分进行调整换算。调整换算时，可以根据考核排名直接赋分、进行加减分或者按照一定规则转化为系数。详细计算方式可以参考2021年6月最高检印发的第一批检察人员业绩考评范例。运用这一方法的前提是上级检察院要对辖区基层检察院各业务条线检察官分别开展统一考核，或者对辖区基层检察院的各业务条线开展业务考评。同时，还应综合考虑不同检察院在编制规模、办案数量等方面的差异，科学划定比较范围，提高排名科学性。此外，政法专项编制在30人以下的检察院，检察官人数大约在10人左右，除去担任领导职务的，普通检察官的人数很少。如果再设置复杂的考核方式和规则，无异会加重管理工作负担，故《指引》明确此种情形可以由院领导或考核委员会统筹确定考核等次。

第三，明确“一人多岗”检察官考核方式。一名检察官从事多个条线业务，或者在考核周期内进行岗位调整的检察官，可以根据《指引》第十二条跨部门比较方式计算各条线业绩指标得分后，按照平均分或者加权计算总成绩。权重的标准，可以考虑上级检察院业务考评的条线分值比例、不同业务条线的工作量、本院工作重点等因素研究确定。

第四，明确检察官办案组考核方式。根据司法责任制改革有关要求，司法办案实行独任检察官或检察官办案组的基本组织形式。以检察官办案组形式办理案件或其他检察业务的，可以由部门负责人或主办检察官根据办案组成员承担的工作量和发挥作用的大小，合理确定每名检察官得分。

（四）细化担任领导职务的检察官考核要求

担任领导职务的检察官作为检察官中的“关键少数”，应按照2017年中共中央办公厅《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》要求带头办案。《指引》第十五条明确对入额领导干部的考核要注意把握以下几点：第一，重点考核以“从政治上看”的站位带头办理重大复杂敏感案件、新类型案件和在法律适用方面具有指导意义案件情况。第二，考核应契合领导干部岗位特点。除对办理案件等业务工作情况考核计分外，还要结合入额院领导对分管业务部门的监督管理、审核把关、业务指导等职责，合理设置考核分值构成，全面反映组织、管理、指导等履职质效。第三，积极落实中央关于干部双重管理的有关规定，主动配合地方党委组织部门按照干部管理权限做好考核工作，将入额院领导考核情况作为推荐使用干部的重要依据。第四，健全和完善与考核相配套的分案轮案、监督管理、结果运用机制，推动入额领导干部办案规范化、制度化、常态化。

（五）细化检察辅助人员考核要求

第一，明确检察辅助人员考核方式。检察辅助人员考核总体上采用基础分结合加减分的方式，工作职责内的各项日常工作都包含在基础分里，再根据工作质效设置加减分项。基础分一般取平均分，可以根据检察辅助人员辅助检察官办案情况，按照所在办案组、所在部门的检察官平均分设置；也可以根据工作量、检察官考核结果、领导了解掌握的情况等因素对平均分上下浮动。

第二，明确检察辅助人员考核指标设置内容。检察辅助人员考核，重点评价在检察官指导下参与和承担审查案件材料、草拟法律文书等检察辅助事务情况。2015年最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》明确了检察官助理的职责，《指引》第十八条根据相关职责针对性提出了指标设置建议。

第三，明确检察官对检察辅助人员的考核等次有一定建议权。2021年最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》赋予了检察官对检察辅助人员的工作分配权和一定的考核建议权。《指引》相应作出要求，通过检察官与检察辅助人员“绑定式”考核，实现检察官与检察辅助人员的良性互动，提升办案团队建设。

（六）细化司法行政人员考核要求

司法行政人员岗位职责种类繁杂、差异很大，日常工作既难以完全量化，又难以直接横向比较，很难有一种考核办法“包打天下”。《指引》第十九条提出了基础分（平均分）结合加减分、目标绩效评价、按件计分结合加减分以及综合评价四种考核模式，各检察机关可以根据人员岗位职责合理选用。此外，主要采取通用考核指标、统一评价标准的，可跨部门排名比较；主要以个性化指标考核的，可只在部门内部排名比较，也可结合对部门的考核结果、部门内排名等情况进行跨部门排名比较。

（七）强化考核等次结果运用

第一，明确检察人员考核统一执行公务员考核的结果等次、比例。即根据《公务员考核规定》及2019年中共中央组织部《公务员平时考核办法（试行）》等有关规定确定考核的结果等次、比例。

第二，明确检察人员考核实行逐月累计计分、实时动态排名。主要有三点考虑：一是体现检察业务工作的延续性，有助于增强计分排名与工作实绩和综合表现的一致性，符合司法办案规律。二是有利于发挥检察人员考核的管理功能。分管院领导、部门负责人能够掌握检察业务和人员的实时状态，并根据考核数据反映的动态变化趋势及时作出调整部署。三是体现允许和鼓励“后来居上”的考核导向。

第三，明确平时考核等次确定方式。平时考核的等次主要根据检察人员对考核周期内工作态度、工作质效、工作作风等情况的个人小结，并可将当期考核的实时累计计分排名作为重要参考。同时，根据《公务员平时考核办法（试行）》有关规定，在承担急难险重任务、处理复杂问题、应对重大考验时，表现突出、有显著成绩和贡献的，当期考核结果可以直接确定为好等次。

第四，明确年度考核等次确定方式。年度考核等次主要根据检察人员全年累计考核得分排名确定。《公务员平时考核办法（试行）》规定，平时考核结果与年度考核结果挂钩。《指引》相应明确，年度考核确定为优秀等次的，应当从得分排名靠前，当年平时考核结果好等次较多，且无一般、较差等次的人员中产生。

第五，明确将检察人员考核结果作为绩效奖金分配、评优奖励、职务职级晋升、交流任职、检察官等级升降、退出员额的重要依据。需注意的是，绩效奖金一般按照考核等次发放，也可以根据考核得分排名划分不同档次发放，这主要考虑到“考核结果”不仅体现为考核等次，还包括考核得分和排名。具体到各个检察院，既可以根据考核等次（优秀、称职、基本称职、不称职）设置不同绩效奖金档次，也可以根据考核得分和排名设置不同绩效奖金档次。

（八）完善检察官考核退出机制

《指引》第二十四条、第二十五条明确建立“考核 评审”的检察官员额退出工作机制。需说明的是，检察人员考核没有硬性规定不称职等次的比例，也不要求对考核排名靠后的检察官实行末位淘汰，但可以通过对排名靠后检察官的业务能力进行评审，让不能胜任职务的检察官退出员额。实践中，评审结果分为三种情形：第一，经评审认定能够继续履职的，可以确定为称职等次。即，如果同一部门的检察官都很优秀，即使排名靠后，也只是“特别好”和“很好”的差别，仍应给予肯定。第二，经评审认定符合公务员基本履职要求，但不能胜任检察官职务的，应当确定为称职或者基本称职等次，免除检察官职务，按照人岗相适的原则转任其他岗位。这种情况属于正常的干部交流转任，主要考虑检察官在办案业务素能要求上高于其他公务员，不能胜任检察官办案要求的，未必不能胜任其他公务员岗位，甚至可能在其他岗位上表现更为出色。第三，经评审认定具有不称职等次情形的，应确定为不称职等次，免除检察官职务，按规定程序降低一个职务或者职级任职。具体程序执行检察官单独职务序列管理和员额退出有关规定。此外，根据2019年最高检《人民检察院检察官员额退出办法》有关规定，上级检察院发现下级检察院的检察官具有退出员额情形，但下级检察院未启动退出员额程序的，应当督促下级检察院尽快启动相关程序。上级检察院应当压实领导责任，督促下级检察院严格规范开展“考核 评审”工作。

（九）提出特殊情形考核指导意见

《指引》第二十六条、第二十七条对考核实践中的特殊情况进行了规范。一是明确不便或难以累计计分排名的考核方式。对于参与重大任务、重点专项工作、岗位职责调整等特殊情况的，可以按照现任职部门同类检察人员相应考核周期内的平均得分赋予基础分并根据工作质效加减分，或者由考核委员会直接确定考核等次。二是明确统一调用检察人员的考核方式。根据人民检察院组织法有关规定，上级检察院可以统一调用辖区的检察人员办理案件。与上述参与专项工作等特殊情形不同，检察人员被统一调用，主要是参与办理特定的案件，考核主体仍在其所在检察院。故《指引》明确由所调用检察院提供调用期间办理案件的质量、效率、效果情况，再按照被调用人员所属检察院制定的考核指标规则进行考核计分。

四、适用《指引》

应注意的几个问题

（一）以检察官为重点，做优全员考核

“全员”考核，就是将检察官业绩考评的理念和思路拓展运用到检察辅助人员和司法行政人员。同时，按照分级分类考核原则，“全员”考核不意味着“无差别”考核，还需要针对不同类别检察人员、不同岗位检察工作特点优化考核指标和方式。第一，三类人员考核都要将政治深度融入业务，实行指标化评价、量化计分排名，特别是要淡化单纯的工作量考核，突出质效导向。第二，检察官考核要在现有工作基础上继续做深做细。按照司法责任制改革“责权利”相统一的要求，检察官应承担更重责任，受到更严监督，接受更细考核，落实“能入能退”要求。之所以要求细化检察官考核指标，就是要压实检察官办案责任，让干与不干、干多干少、干好干差、是不是主动服务大局、是不是注重办案“三个效果”有机统一区别开来，将不能胜任办案、不能独立承担司法责任的检察官比出来、把员额退出来，让优秀的检察官有动力，形成能者上、平者让、庸者退的动态管理机制。第三，对检察辅助人员、司法行政人员的考核更加注重简便易行。检察辅助人员、司法行政人员的职能定位、工作职责与检察官差异较大，考核管理模式应当有别于检察官。

（二）以政治品质和工作实绩为重点，做实全面考核

第一，检察人员考核是对检察官业绩考评有关理念、要求的重申和进一步明确。按照《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，检察官业绩考评以办案和业务工作为考评内容，但最高检党组在部署业绩考评工作时反复强调，没有脱离政治的所谓单纯的检察业务。研制检察官考核的160项质量指标、106项效率指标、46项效果指标，核心就是将看似抽象的“讲政治”转化为一个个具体的考核指标，落实到检察人员每项工作、办理的每个案件中。《指引》是对上述理念和要求的进一步巩固、深化，以期全方位促进提升检察人员政治素质、业务素质和职业道德素质。第二，政治素质、履职能力、作风表现等不是孤立的，很大程度体现为“案”“事”等工作实绩。《公务员考核规定》明确，对公务员的考核重点在政治素质和工作实绩；检察官法规定，对检察官的考核重点在检察工作实绩。《指引》强调政治与业务深度融合，要求检察人员考核评分中业绩指标分值不低于满分分值的60%，就是上述考核导向的体现。第三，实现对检察人员的全面考核评价。考核是干部管理的基础工作，既是对人的考核，也是对事的考核，要以事察人、知事识人。《公务员考核规定》要求全面考核德、能、勤、绩、廉。检察人员考核同样要突出“人”与“案”“事”的结合，把反映“人”的政治建设、思想建设、纪律作风建设等情况融入对“案”的考核指标，通过业绩来印证和评价德、能、勤、廉。

（三）以发挥检务管理功能为重点，做好全时考核

检察人员考核不仅要落实公务员平时考核有关要求，把过去的“年底算总账”转为“平时算细账”，更重要的是树立“全时段管理”的理念，向科学管理要“检察生产力”。确定考核等次本身不是目的，更重要的是实现“全时”管理，根据考核实时计分排名情况，分析点评工作，鼓励先进，帮促后进，更好地发挥考核的激励引导作用。《指引》明确建立“一月一分析、一季一报告、半年一评估、年度总考核”的实时动态考核管理机制，就是强调要把考核管理融入平时。第一，每月召开部门负责人办公会，汇总本部门检察人员考核情况，对指标计分、综合评分是否客观公正，重点工作质效评价和加减分是否准确等进行审核把关，对计分结果与实际表现有无明显偏差进行分析评判，统筹调整考核得分。特别是要结合部门例会、专题工作会等开展工作总结点评，更好指导改进工作。第二，每季度检察人员考核工作落实情况、考核结果情况应向院党组进行专题报告。院党组结合检察队伍管理、干部能力素质、业务数据分析情况，研究提出调整干部、优化分工、改进业务等工作举措。第三，每半年组织评估各部门检察人员考核开展情况。各部门评估本部门考核指标、计分规则及结果运用情况，进行合理化调整。第四，每年结合公务员年度考核有关工作安排，及时组织检察人员年度考核，根据得分排名开展等次评定、绩效奖金分配、交流任职、员额退出等工作。

（作者系最高人民检察院政治部干部二部部长丁旭涛、最高人民检察院政治部干部二部检察官管理处处长王一鸣、最高人民检察院政治部干部二部检察官管理处干部黄畅。本文节选自2022年《人民检察》第6期）

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