司法所调研社区矫正工作（颜九红司法所社区矫正国家工作人员探讨）

颜九红

社区矫正被称为“最人道最文明最经济的非监禁性刑事执行制度”。[2] 我国社区矫正工作自试点到试行，再到全面推进，乃至《社区矫正法》正式颁行，由点到线，由线到面，由局部探索到全面实践，在全面贯彻依法治国、提升司法文明方面，意义非凡。截至 2019 年底，全国累计接收的社区矫正对象总数是 478 万人。近几年来，每一年全国新接收社区矫正对象的数量都超过 50 万人。[3]社区矫正成本远远低于监狱执行成本，仅为监狱执行成本的 10%，[4] 而社区矫正对象的再犯率，不仅在社区矫正期间而且在社区矫正解除以后，都远远低于监狱。从“严打”的重刑主义价值取向到社区矫正的轻刑主义开启，从封闭式单一机构矫正到开放式政社契约合力，[5] 从国家主义的硬性治理到多元社会主体协同参与的柔性治理，[6] 我国在行刑领域开展的社区矫正工作，堪称推进国家治理能力现代化的创新标杆。对于社区矫正工作取得的重要成就，一支脚踏实地、默默奉献的社区矫正工作队伍功不可没。尤其是，曾经名不见经传的小小司法所，从幕后走到前台，负责琐碎的社区矫正日常工作，堪称社区矫正的伟大中坚。在司法所从事社区矫正工作的，有专门国家力量和社会力量。[7]专门国家力量属于社区矫正核心力量，他们是社区矫正执法工作者，包括司法所编制内的司法助理员，还包括从监狱或戒毒所借调或抽调的干警。那么，对于司法所司法助理员和借调的监狱（戒毒所）干警，2020 年 7 月 1 日正式施行的《中华人民共和国社区矫正法》是如何定位的呢？

一、司法所司法助理员在社区矫正法中的定位比较模糊

（一）《社区矫正法》颁行前的定位

在《社区矫正法》颁行以前，社区矫正的规范性文件《社区矫正实施办法》[8] 规定 ：“司法所承担社区矫正的日常具体工作。”

1. 司法所托起矫正日常。尽管《社区矫正实施办法》规定由县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正对象予以监督管理和教育帮助，但是，社区矫正的日常具体工作，从社区矫正对象入矫到解矫的全程具体工作，则是由司法所承担的。可以说，司法所既是最基层的社区矫正力量，又是社区矫正工作日常具体开展的核心。就实践而言，司法所司法助理员具有社区矫正执法工作者的身份和地位。所谓“三位一体”的社区矫正工作队伍，核心正是司法所的司法助理员。围绕着司法所司法助理员这一核心执法工作者，社区矫正的执法协助者，例如社会工作者、社区矫正志愿者等，在社区矫正机构的指导和组织之下，具体参与司法所社区矫正相关工作。

2. 司法所承担矫正主责。社区矫正工作的责任追究制度很严格。例如，若因玩忽职守而使社区矫正对象脱管或者导致社区矫正对象重新犯罪的，该年度内便不得评优、评先、入党、提拔等。[9]这意味着，镇街司法所的司法助理员，承担社区矫正主责，而且工作压力很大。由于有时社区矫正对象脱管或者重新犯罪，有着很大的突发性和不确定性，即使尽职尽责也可能防不胜防，因此，一旦遇到这等情况，司法所司法助理员一年的辛苦付出不仅不会受到任何褒扬，反而要为此承担很大的责任。近 20 年间，尽管人力、物力、财力匮乏，且责任重大，但肩负社区矫正监督管理、教育矫正、帮困扶助三大任务的主力，正是司法所。尽管司法所司法助理员为社区矫正工作的有效运行，做出了很大贡献，但遗憾的是，社区矫正规范性文件对司法所的法律定位很模糊，对司法所司法助理员的法律定位也十分模糊。

（二）《社区矫正法》的定位

根据《社区矫正法》第 9 条第 2 款的规定 ：“司法所根据社区矫正机构的委托，承担社区矫正相关工作。”在《社区矫正法》公布 6 个多月以后颁布的《社区矫正法实施办法》[10]，其第 10 条的规定，与《社区矫正法》的上述规定完全重复，未做任何具体展开。据此，可以做如下理解 ：第一，司法所承担社区矫正相关工作。第二，司法所从事社区矫正，来自社区矫正机构的委托。从社区矫正“日常具体工作”到“相关工作”的文本表述上的变化，似乎可以通过文理上的解释，认为根据《社区矫正法》及其实施办法，司法所的社区矫正工作范围变少了。但情况并非如此。根据《社区矫正法实施办法》的规定，社区矫正机构的委托事项有 ：为社区矫正对象确定矫正小组 ；入矫宣告 ；制定矫正方案 ；联络走访 ；执行定期报告 ；保外就医的社区矫正对象依照规定提交病情复查情况 ；离居审批 ；外出期间监督管理 ；变更执行地初审 ；定期考核 ；教育矫正 ；组织公益活动 ；提供临时救助 ；解除矫正宣告。从以上规定可以得出结论，所谓承担“社区矫正相关工作”，与承担“日常具体工作”没有明显的区别。从矫正对象入矫、日常考核、监督管理、教育帮扶、再到解矫，司法所的工作与《社区矫正法》颁行以前，都是全流程参加。尽管《社区矫正法实施办法》对司法所应承担的社区矫正工作，规定的是或选制，即“执行地县级社区矫正机构、受委托的司法所应当……”，字面意义似乎可以理解为 ：既可以由县级社区矫正机构承担，也可以由司法所承担，但是由于县级社区矫正机构人员编制非常有限，而县域范围又比较大，因此，实践中还是需要依赖县级辖区内各司法所的力量才能完成繁冗的社区矫正全流程工作。毫无疑问，《社区矫正法》是我国社区矫正的立法里程碑，对于社区矫正的法律地位、基本制度、工作流程和法律责任的若干规定，填补了立法的空白。但是，司法所及司法助理员在社区矫正中的法律地位仍然具有模糊性，没有予以明确规定，甚至可以说更加模糊。这一问题，亟待引起更多重视。

二、抽调监狱干警在社区矫正法中的法律定位阙如

自试点开始，司法所社区矫正执法权威性不足问题就有所呈现。例如，针对社区矫正对象违规行为，司法所司法助理员一般采取批评教育方式，其威慑力就比较有限。另外，司法所女性工作人员比例相对较高，监督管理力度相对较弱，尤其在社区矫正对象出现脱管、难管、违法情况时，执法低效情况时有发生，不足以体现刑罚执行的威慑性。为了解决上述问题，从北京开始，先后有多个省、自治区、直辖市试点实施监狱干警、戒毒所干警等借调从事专门矫正活动的模式。这一“北京模式”有助于防止社区矫正对象脱管、漏管、违规、违法现象的发生，也比较有利于应急突发事件的处理，对于保护社会安全稳定，具有突出意义。

（一）抽调监狱干警参与社区矫正中的实践模式

1. 挂职制。2019 年 1 月，司法部发布《关于推进刑罚执行一体化建设工作的意见》，通过总结“北京模式”等经验，对监狱、戒毒所干警挂职参与社区矫正工作，进行了具体的规定。此后，各省、自治区、直辖市纷纷贯彻落实，大力推进监狱和戒毒所干警参与社区矫正工作。以北京市大兴区为例，截至 2019 年 9 月底，共抽调 28 名监狱干警参与社区矫正工作，各镇街司法所每所配备干警 1到 2 人。矫正干警与司法社工、社会志愿者一起在管 318 名社区矫正对象。[11] 又如，相关数据显示，2016 年上海借调 218 名戒毒所干警，与 276 名司法所司法助理员以及矫正社工，在管 7776 名社区矫正对象。[12] 截至 2019 年底，上海市还选派 22 名监狱干警，分别安排到 22 个社区矫正中心，以矫正干警身份从事社区矫正执法活动。[13] 再如，吉林省共派出 116 名监狱活戒毒所干警从事社区矫正执法活动 , 使得县级司法行政机关社区矫正用警全覆盖。[14]

2. 垂直管理制。主要以浙江台州为代表。在此模式之下，单独建立一套基层社区矫正执行机构，将县级司法行政机关社区矫正管理科更名为社区矫正执法大队，将各镇街司法所整合为若干执法中队，派驻到中心城区和中心镇司法所，承担社区矫正的日常监管职责，形成以社区矫正执法大队为龙头、执法中队为主体、以村居社区矫正工作站为依托的三级工作体系。社区矫正执法中队人员配置为 4 至 10 人，其中，执法干警与社会工作者占一定比例。执法中队直接接受执法大队的委托和指派，其执法职责相对明确，可以提高社区矫正执行力。[15]

3. 矫务长制。以江苏省南通市为代表，自 2019 年 11 月开始，江苏省南通市试点设立“矫务长制”。在司法所设矫务长，由借调或抽调的监狱、戒毒所干警担任矫务长，矫务长与矫务员、矫正小组其他成员、网格员构成“一长三员”的社区矫正日常管理机制。例如，江苏南通海门街道司法所，由 4 名监狱或戒毒所干警担任矫务长，司法所所长兼任社区矫正执法中队长，15 名社工担任矫务员，与社区民警、网格员、社会志愿者以及社区矫正对象的监护人或者家庭成员，在矫务长组织之下开展社区矫正工作。有数据显示，自设立“矫务长制”以来，社区矫正执法成效有较明显提高。[16]

（二）《社区矫正法》相关规定阙如

不论监狱干警、戒毒所干警介入社区矫正工作的模式，是挂职制、垂直管理制还是矫务长制，借调监狱、戒毒所干警参加社区矫正的机制，仍然只是实践性探索、过渡性做法，[17] 并没有上升到法律的高度。

1.《社区矫正法》没有予以规定。尽管监狱干警、戒毒所干警参加社区矫正工作的探索，最早自 2003 年北京开始试点社区矫正工作之初就已开启，而且，司法部《关于推进刑罚执行一体化建设工作的意见》将这一“北京模式”推广到全国，但是，遗憾的是 2020 年 7 月 1 日施行的《社区矫正法》，对于干警参加社区矫正工作并没有予以明文规定。《社区矫正法》在“机构、人员、职责”专章中，只规定社区矫正机构应当配备“具有法律等专业知识的专门国家工作人员”，以承担社区矫正的执法职责，但是并未将十余年干警参加社区矫正的机制探索正式写入法律文本，实际上造成无法可依的困境。

2.《社区矫正法实施细则》也没有相关规定。《社区矫正法》颁布以后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发《社区矫正法实施办法》，对监狱管理机关以及监狱依法履行的职责进行了列举式规定，总共列举了五项，除第五项“其他依法应当履行的职责”为兜底条款以外，其他四项都与社区矫正前工作事项有关，但与监狱干警挂职参加社区矫正工作无关。至于第五项的兜底条款，也应当与监狱干警挂职参加社区矫正无关，因为监狱干警挂职参加社区矫正并无法律依据。究竟是这一施行近 20 年的干警介入社区矫正实践尚不成熟、不足以入法，还是有别的立法上的考虑，不得而知，但是，抽调监狱干警在社区矫正法中的法律定位阙如，将成为制约社区矫正国家工作人员队伍进一步健全完善的瓶颈。

三、司法所社区矫正国家工作人员面临的问题

司法所是司法行政系统之根、厉行法治之基。[18] 对于社区矫正工作，不论规定司法所为日常具体工作承担者抑或根据委托承担相关工作，不论让监狱或戒毒所干警介入社区矫正的方式是借调制、垂直管理制还是矫务长制，都离不开司法所这个中心和主体。从全国范围来看，一般而言司法所在承担社区矫正工作中存在以下问题。

（一）矫正队伍力量薄弱

根据司法部发布的数据，至 2019 年 5 月，全国共有 40465 家司法所，[19] 平均每个司法所的政法专项编制为 1.4 人，如果再加上辅助人员，则每个司法所平均有 3 人，编制数量偏少。根据统计，全国尚有“一人所”近 1.7 万个，约占司法所总数的 42%。[20] 所谓“一人所”，就是司法所全部工作人员只有 1 人。“一人所”多数都位于偏远乡镇，例如，青海省 400 个司法所中，“一人所”共有 118 个。[21]在西部偏远地区，越是上级机关，人员编制越多，越到基层 , 人员编制却越少。而且，司法所人员编制被挤占、被挪用情况，又时常出现 ；还存在“人岗分离”问题，即因机关借调、抽调等导致司法所在编人员“在编”却“不在岗”。司法所招录时，时常无人报考，或补充不到位，存在“越偏远越无人愿去”的问题。如西藏自治区 694 个镇街中，有 607 个镇街经批准设立了司法所，尚有近90 个镇街没有司法所。即使有司法所，但人员配备也参差不齐。西藏首府拉萨市辖区内所有镇街道均已设立了司法所、配备了工作人员，但很多偏僻、阔远的乡镇，仍未设立司法所。[22] 不仅偏远地区司法所人手短缺，就是在浙江、江苏等经济较发达地区，司法所政法专项编制也十分有限，常常司法所司法助理员既要负责社区矫正工作监督管理好几十个矫正对象，又要普法、矛盾调处、安置帮教，甚至深陷乡镇其他琐细事务，开不完的各级会议，报不完的各类表格，做不完的检查督查要求的痕迹资料。司法所人力、财力、物力、权力均有欠缺，严重影响到社区矫正工作的正常开展。矫正执法大队（中队）模式，虽然具有一定的执法专业性保障，但让原来只负责单一镇街社区矫正工作的司法所负责多个镇街，在编制未增加、执法人员未增加的情况下，可能会增大执法中队的矫正工作压力，而依然无法有效解决社区矫正执法力量薄弱问题。

（二）矫正专职性无保障

依照司法部《关于加强司法所规范化建设的意见》[23]，司法所的工作职能有九项 ：人民调解 ；社区矫正 ；法律援助 ；安置帮教 ；法制宣传教育 ；基层依法治理 ；协助基层政府处理社会矛盾纠纷 ；社会治安综合治理 ；完成上级和镇街交办的维稳工作。可以看出，尽管司法所处于基层政法工作中的最底端，但司法所肩负三大重要职责，即维护社会和谐稳定、提供公共法律服务、推进基层法治建设。在司法所的九项职能之中，社区矫正工作仅是司法所的职能之一，尽管《社区矫正法》颁行以后，社区矫正属于司法所的硬任务，但是由于人民调解工作关涉维稳，属于司法所的首要职责，遇到矛盾调处工作与社区矫正工作在时间上有冲突时，社区矫正工作需要让位于矛盾调处化解工作。社区矫正工作因其刑罚执行性质而天然要求专业性和职业保障，《社区矫正法》第 10 条明确规定 ：“应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员。”这是对社区矫正专门国家工作人员的专业性要求。《社区矫正法》还规定 ：“应当加强对社区矫正工作人员的职业保障。”这是对社区矫正专门国家工作人员的职业保障的要求。社区矫正职责重大，工作内容繁重，而且兼具执法强制性和帮扶福利性的二元融合特性，即使专职从事也已繁重，何况这仅是司法所司法助理员九项职责之一。在全国范围内，各司法所基本上没有社区矫正专职司法助理员，无法保障社区矫正工作的专职性。

（三）职业稳定性难保证

监狱、戒毒所干警，不论是借调、抽调还是挂职，其参与社区矫正工作，对于提高社区矫正工作的权威性、强化社区矫正监管的强制性，大大弥补了社区矫正应有的权威性、严肃性，值得肯定。但是社区矫正工作的综合性、复杂性，尤其是社区矫正之强制性和福利性兼具的特质，对社区矫正工作提出更高的职业要求。因此，以下问题值得引起重视 ：

第一，干警借调机制只有政策依据没有法律依据。根据《中华人民共和国人民警察法》规定 ：“监狱人民警察依照有关法律、行政法规的规定履行职权。”《中华人民共和国监狱法》规定 ：“监狱的人民警察依法管理监狱、执行刑罚、对罪犯进行教育改造等活动……监狱的管理人员是人民警察。”这些规定意味着监狱人民警察具有执法场所的特定性，即在监狱之中履行管理职权。监狱人民警察在监狱以外的开放社区进行社区矫正执法，目前只有政策依据，也就是中共中央关于“统一刑罚执行体制”的战略部署以及司法部 2019年《关于推进刑罚执行一体化建设工作的意见》，但是尚无明确的法律规定作为依据。

第二，借调机制具有临时性。不论监狱或戒毒所干警通过借调、抽调、挂职还是垂直管理制或矫务长制参与社区矫正执法，在短期内确实取得了积极效果，但是，长期而言这些暂时性机制仍然难掩其稳定性阙如、制度性缺位问题。如果这一临时性安排不能通过法律法规予以确定，则权责不清、管理不顺、升迁障碍等都会成为难以克服的问题。

四、社区矫正官的提倡

包含社区矫正在内的刑罚执行工作是刑事法运作中极为重要的一环，决定着刑事法治的成败。但长期以来，对刑罚执行制度的学术研究相对比较薄弱，也没有受到足够的重视。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“统一刑罚执行体制”的战略部署，在国家最顶层设计层面为完善刑罚执行制度尤其是刑事执行一体化改革提供了最基本的遵循。我国《社区矫正法》第 16 条明确规定 ：“国家推进高素质的社区矫正工作队伍建设。”同时，该法还对社区矫正工作人员的管理、监督、培训和职业保障提出要求，目的是不断提升其规范化水平。对社区矫正国家工作人员提出的专门化、专业化、规范化的要求，有助于社区矫正工作队伍职业特点的规范塑造及其职业保障，这些法律规定应当给予更多关注，在实践中得到贯彻。在司法所从事社区矫正工作的司法助理员和监狱、戒毒所干警，他们都具有社区矫正专门国家工作人员的实际地位和实践职责，他们名副其实地属于社区矫正专门国家工作人员，应被尊称为社区矫正官。

从比较法层面而言，在很多法域之中，社区矫正专门国家工作人员都被称为社区矫正官。域外社区矫正官的职业模式，有的是公务员模式，例如美国 [24] ；有的是委任制模式，例如德国 [25] 和荷兰 [26]，但不论是哪种模式，域外对社区矫正官的专业性要求都相对较高 ：

第一，社区矫正官专职从事社区矫正工作，工作任务重、工作压力大，相应地薪酬待遇比较高 ；

第二，社区矫正官的专业性比较强，至少拥有刑事执法、社会学、心理学或社会工作专业的学士学位，以保证其在强制性角色和福利性角色的二元冲突中，可以通过较强的独立判断能力和协调沟通能力，服务于保证社区安全和矫正对象重返社会的双重目标 ；

第三，社区矫正官对于缓刑犯、假释犯而言同时兼具监督者管理者和支持者帮助者的双重身份，因而其社会声望比较高，职业保障也比较有力，[27] 欧美很多国家被纳入社区矫正的罪犯数量不仅远远高于监狱囚犯，而且矫正实效也比较高。我国《社区矫正法》因新职种设立存在制度瓶颈等，未采纳设立“社区矫正官”的学术建议，[28] 但专业化的社区矫正必须由专业化的专职人员来从事，才能保障社区矫正的执法水准，才能提升社区矫正的工作实绩。为此，有以下建议 ：

1. 司法所司法助理员受委托从事社区矫正相关工作，他们属于最基层的社区矫正官。基于全国多地普遍存在司法所社区矫正工作力量严重不足、且身兼数职多重任务叠加的问题，建议增加专司社区矫正工作的政法专项编制，以充实社区矫正工作力量，落实《社区矫正法》关于社区矫正专门国家工作人员的职业保障规定。

2. 自 2018 年以来，司法部为落实中共中央“统一刑罚执行体制”的战略部署，积极推动监狱、戒毒所干警到社区矫正基层挂职。实际上，挂职参加基层社区矫正的监狱干警，也属于社区矫正官。与司法助理员兼职从事社区矫正工作不同，监狱、戒毒所干警抽调、借调、挂职到司法所，属于专职从事社区矫正工作，因而其专职性有保障。而且，他们因警察身份而使社区矫正监督管理具有了强制性和威慑力，但是，他们属于抽调、借调、挂职性质，专业身份并不明晰 ；他们的人事管理归属于监狱，但专职工作又位于监狱以外，升职空间受到限制。这些都会影响挂职参加社区矫正的监狱干警的职业保障和工作满意度，不利于其职业前景的稳定性。因此，建议在条件成熟的地方，对社区矫正官的资格准入与薪酬待遇，设定不低于监狱干警的标准，以便增加社区矫正官的工作吸引力，让挂职的监狱干警长期、稳定参与社区矫正工作，并拓宽因其社区矫正工作出色而得到奖励和提拔的机会。

3. 虽然监禁矫正属于封闭的机构性刑罚执行，而社区矫正属于开放的非监禁性刑罚执行，但在基本属性上，社区矫正与监禁矫正一样，同属刑罚执行活动。但是规范这两种类型的刑罚执行活动的法律即《监狱法》和《社区矫正法》，在制度安排上，却缺乏统一性和有机联系性，没有监禁刑与社区矫正的过渡性、衔接性安排，距离“统一刑罚执行体制”的战略目标还比较遥远。建议在未来的立法中，制定统一的《刑罚执行法》，建立矫正官制度，这些矫正官不论是监狱矫正官还是社区矫正官，都具有相同的专门国家工作人员身份。其中的社区矫正官，可以借鉴其他法域的矫正官职业保障机制，在遴选准入、编制保障、专业培训、社区矫正工作人员特殊津贴、统一制式执法服装等方面不断规范化、法治化，进一步提升社区矫正官的专业性和规范性。

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作者：颜九红，法学博士，中国民主促进会会员，北京政法职业学院教授，京都律师事务所兼职律师，北京市大兴区政协委员。在教学科研方面勤以耕耘，同时不辍于法律实践，主持、参加国家级、省部级科研课题20余个，公开发表学术论文70余篇，出版专著2部、译著2部；在政协和党派工作中积极参政议政、建言建策；以专业服务社会，曾受聘担任最高人民法院诉讼服务中心咨询监督员，以法学专家身份参与社会矛盾化解公益活动，为百姓提供无偿法律服务。荣获中国人民大学“学术新星”、北京市师德先进个人、北京市高校教学名师、北京市先进工作者等荣誉称号。

该文原载于《北京政法职业学院学报》2021年第1期