一国两制重要指引（重磅一国两制）

图 / 新华社

来 源丨21世纪经济报道（ID：jjbd21）

作 者丨张立伟、彭敏静、家俊辉、金珊、郑嘉琪

编 辑丨洪晓文、杜弘禹、曾芳、倪新平、吴桂兴、刘巷

9月5日，中共中央、国务院正式对外公布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（下称《方案》）。

《方案》明确了横琴粤澳深度合作区的四大战略定位：促进澳门经济适度多元发展的新平台、便利澳门居民生活就业的新空间、丰富“一国两制”实践的新示范、推动粤港澳大湾区建设的新高地，并制定了2024年、2029年、2035年“三步走”目标。

要点梳理

范围

横琴粤澳深度合作区实施范围为横琴岛“一线”和“二线”之间的海关监管区域，总面积约106平方公里。

其中，横琴与澳门特别行政区之间设为“一线”；横琴与中华人民共和国关境内其他地区之间设为“二线”。

珠海横琴一角（图/央视）

管辖

根据横琴全岛客观现实情况，对合作区进行分区分类施策管理。

• 澳门大学横琴校区和横琴口岸澳门管辖区，由全国人大常委会授权澳门特别行政区政府管理，适用澳门有关制度和规定，与其他区域物理围网隔离；

• 粤澳双方共商共建共管共享区域采用电子围网监管和目录清单方式，对符合条件的市场主体，实施特殊政策。

定位

• 促进澳门经济适度多元发展的新平台。立足粤澳资源禀赋和发展基础，围绕澳门产业多元发展主攻方向，加强政策扶持，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式。

• 便利澳门居民生活就业的新空间。推动合作区深度对接澳门公共服务和社会保障体系，为澳门居民在合作区学习、就业、创业、生活提供更加便利的条件，营造趋同澳门的宜居宜业生活环境。

• 丰富“一国两制”实践的新示范。坚守“一国”之本，善用“两制”之利，立足合作区分线管理的特殊监管体制和发展基础，率先在改革开放重要领域和关键环节大胆创新，推进规则衔接、机制对接，打造具有中国特色、彰显“两制”优势的区域开发示范，加快实现与澳门一体化发展。

• 推动粤港澳大湾区建设的新高地。充分挖掘粤港澳大湾区制度创新潜力，用足用好澳门自由港和珠海经济特区的有利因素，加快提升合作区综合实力和竞争力，有力支撑澳门－珠海极点对粤港澳大湾区的引领作用，辐射带动珠江西岸地区加快发展。

广东珠海，远眺澳门城市天际线。

目标

• 到2024年澳门回归祖国25周年时，粤澳共商共建共管共享体制机制运作顺畅，创新要素明显集聚，特色产业加快发展，公共服务和社会保障体系与澳门有序衔接，在合作区居住、就业的澳门居民大幅增加，琴澳一体化发展格局初步建立，促进澳门经济适度多元发展的支撑作用初步显现。

• 到2029年澳门回归祖国30周年时，合作区与澳门经济高度协同、规则深度衔接的制度体系全面确立，各类要素跨境流动高效便捷，特色产业发展形成规模，公共服务和社会保障体系更加完善，琴澳一体化发展水平进一步提升，促进澳门经济适度多元发展取得显著成效。

• 到2035年，“一国两制”强大生命力和优越性全面彰显，合作区经济实力和科技竞争力大幅提升，公共服务和社会保障体系高效运转，琴澳一体化发展体制机制更加完善，促进澳门经济适度多元发展的目标基本实现。

部署

• 布局建设一批发展急需的科技基础设施，组织实施国际大科学计划和大科学工程，高标准建设澳门大学、澳门科技大学等院校的产学研示范基地。

• 大力发展集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物联网、生物医药产业。加快构建特色芯片设计、测试和检测的微电子产业链。

• 着眼建设世界一流中医药生产基地和创新高地，发展中医药服务贸易，建立具有自主知识产权和中国特色的医药创新研发与转化平台。

• 对在澳门审批和注册、在合作区生产的中医药产品、食品及保健品，允许使用“澳门监造”、“澳门监制”或“澳门设计”标志。

• 研究简化澳门外用中成药在粤港澳大湾区内地上市审批流程，探索允许在内地已获上市许可的澳门中药在粤港澳大湾区内地生产，对澳门研制符合规定的新药实施优先审评审批。

图 / 图虫

• 支持发展毛坯钻石加工，打造世界级毛坯钻石、宝石交易中心。

• 高水平建设横琴国际休闲旅游岛，支持澳门世界旅游休闲中心建设，推动粤港澳游艇自由行。

• 建设中葡国际贸易中心和数字贸易国际枢纽港，推动传统贸易数字化转型。

• 充分发挥澳门对接葡语国家的窗口作用，支持合作区打造中国－葡语国家金融服务平台。

• 支持在合作区开展跨境人民币结算业务，鼓励和支持境内外投资者在跨境创业投资及相关投资贸易中使用人民币。

• 降低澳资金融机构设立银行、保险机构准入门槛。支持在合作区开展跨境机动车保险、跨境商业医疗保险、信用证保险等业务。

• 对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围。

• 对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。

图 / 央视

• 对在合作区工作的境内外高端人才和紧缺人才，其个人所得税负超过15%的部分予以免征。

• 对在合作区工作的澳门居民，其个人所得税负超过澳门税负的部分予以免征。

• 推动全面放开澳门机动车便利入出合作区。

• 允许指定医疗机构使用临床急需、已在澳门注册的药品和特殊医学用途配方食品，以及使用临床急需、澳门公立医院已采购使用、具有临床应用先进性（大型医用设备除外）的医疗器械。

• 研究支持粤澳共建区域医疗联合体和区域性医疗中心，增强联合应对公共卫生突发事件能力。

• 大幅降低并逐步取消合作区与澳门间的手机长途和跨境漫游费。

图 / 图虫

• 支持澳门轻轨延伸至合作区与珠海城市轨道线网联通，有序推进广州至珠海（澳门）高铁、南沙至珠海（中山）城际铁路等项目规划建设。

• 在跨境直接投资交易环节，按照准入前国民待遇加负面清单模式简化管理。

• 在跨境融资领域，探索建立新的外债管理体制，试点合并交易环节外债管理框架，完善企业发行外债备案登记制管理，全面实施全口径跨境融资宏观审慎管理。

• 实施市场准入承诺即入制，严格落实“非禁即入”，在“管得住”前提下，对具有强制性标准的领域，原则上取消许可和审批，建立健全备案制度，市场主体承诺符合相关要求并提交相关材料进行备案，即可开展投资经营活动。强化事中事后监管，建立与澳门衔接、国际接轨的监管标准和规范制度。

• 支持珠海、澳门相关高校、科研机构在确保个人信息和重要数据安全前提下，实现科学研究数据跨境互联互通。

• 在粤港澳大湾区建设领导小组领导下，粤澳双方联合组建合作区管理委员会，在职权范围内统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免。合作区管理委员会实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任。

• 合作区管理委员会下设执行委员会，履行合作区的国际推介、招商引资、产业导入、土地开发、项目建设、民生管理等职能。执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加，协助做好涉及广东省事务的协调工作。

• 合作区上升为广东省管理。成立广东省委和省政府派出机构，集中精力抓好党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等工作。

• 支持粤澳双方探索建立合作区收益共享机制，2024年前投资收益全部留给合作区管理委员会支配，用于合作区开发建设。

• 立足横琴土地开发现状，合作区未来新出让建设用地，应直接服务于支持澳门经济适度多元发展。

新机遇！9图速览横琴粤澳深度合作区建设亮点

南财快评：横琴粤澳深度合作区彰显中央支持澳门发展决心

在过去的10多年里，先后四次到横琴考察，位于粤港澳大湾区的横琴岛先后被设为国家级新区、自贸试验区，目前升级为横琴粤澳深度合作区，“四区叠加”显示出党中央对于横琴发展的重视。

2018年10月，第四次视察横琴时指出，“建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。横琴有粤澳合作的先天优势，要加强政策扶持，丰富合作内涵，拓展合作空间，发展新兴产业，促进澳门经济发展更具活力”。

2019年12月20日，主席出席庆祝澳门回归祖国20周年大会暨澳门特别行政区第五届政府就职典礼，并发表重要讲话时要求澳门在科学论证基础上，选准经济适度多元发展的主攻方向和相关重大项目，“当前，特别要做好珠澳合作开发横琴这篇文章，为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力”。

可以看出，在这一发展蓝图中，横琴开发从一开始就确定了为澳门多元化发展拓展空间，《总体方案》在规划上进一步明确了横琴粤澳深度合作区是促进澳门经济适度多元发展的新平台的战略定位。这表明，横琴粤澳深度合作区首要任务是配合解决澳门在发展过程中所面临的深层次矛盾和问题，为澳门发展提供服务和支撑，推动澳门更好融入国家发展大局。

为此，《方案》将“大力发展促进澳门经济适度多元的新产业”摆在了突出的位置，并明确要大力发展四大类“新产业”：科技研发和高端制造产业、中医药等澳门品牌工业、文旅会展商贸产业、现代金融产业，布局建设一批发展急需的科技基础设施，大力发展集成电路、电子元器件、新材料、新能源、大数据、人工智能、物联网、生物医药产业等，加快构建特色芯片设计、测试和检测的微电子产业链等。

目前，横琴已经有4个国家重点实验室落地，特色芯片设计、人工智能、中医药、太空等领域在横琴已经扎根。但总体上前期产业发展薄弱，进展也比较缓慢，很大程度上是因为横琴粤澳深度合作区在管理体制上还不够清晰和明确，此次出台的《方案》从顶层设计上解决了这个问题。

首先，《方案》突破性地提出了分线管理模式，即实施货物“一线”放开、“二线”管住，横琴与澳门成为一个关税区，让澳门“自由港”的优势得以延伸至横琴，有助于横琴形成更趋国际化的营商环境、采用更具竞争力的税制、吸引更多国际化人才，更加高效便利地集聚各种创新要素。同时，横琴形成与港澳趋同的生活环境能够吸引港澳居民、国际人士在此居住，成为便利澳门居民生活就业的新空间。新管理模式会创造一个确定的空间秩序和规则体系，有利于消除不确定性，从而吸引更多的企业和个人参与到横琴的建设事业中。

其次，《方案》提出了“共商共建共管共享”的体制机制创新，解决了“合作区为了谁？合作区由谁来建？”的问题。横琴涉及中央、粤、澳等多方，谁来主导建设并未明确。横琴的建设是为了促进澳门经济适度多元化，但过去澳门缺乏有效参与横琴建设的路径，角色被动。而现在，通过“共商共建共管共享”的机制创新，《方案》确定了横琴建设主体的问题，实现了双方主体对等，有利于调动澳门的参与热情，“共享”意味着澳门也能分享横琴建设发展红利，可以全面调动澳门参与投资、管理横琴的信心和热情。

通过机制创新，《方案》不仅为澳门长远发展开辟广阔空间、注入新动力，作为横琴粤澳深度合作区的顶层设计，也成为中国构建更高水平开放型经济新体制的一次重大突破。《方案》将不同制度框架在同一区域内的合作方式、不同区域间的合作建设与利益分配模式，进行了有效的探索创新，也是粤港澳大湾区内规则衔接、标准对接、理念认同、环境趋同的一次突破性进展，将为中国加快制度型开放，逐步形成一系列引领性、包容性制度体系提供试验和借鉴。

横琴粤澳深度合作区落地：推动合作区金融市场率先高度开放

事实上，早在2009年，国务院就批准实施《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，要逐步把横琴建设成为“一国两制”下探索“粤港澳”合作新模式的示范区。

十余年来，横琴经济社会发展取得一定成绩，但其实体经济发展还不充分，服务澳门特征还不够明显，与澳门一体化发展还有待加强。

据此，《方案》提出，要发展促进澳门经济适度多元化的新产业。而金融作为现代经济的核心，《方案》对粤澳深度合作区的金融发展同样给予了高度重视。

总体来说，从《方案》对合作区金融业发展的要求来看，未来合作区在金融领域的发展具有极高的开放度和创新性。

发展现代金融产业

金融是实体经济的血脉，充分发展现代金融业，将对推动澳门产业适度多元发展起到强大的支撑作用。

为此，《方案》从多方面对粤澳深度合作区的金融产业提出了要求。具体而言，从历史角度出发，《方案》要求充分发挥澳门对接葡语国家的窗口作用，支持合作区打造中国—葡语国家金融服务平台。

在资本应用方面，《方案》表示，要鼓励社会资本按照市场化原则设立多币种创业投资基金、私募股权投资基金，吸引外资加大对合作区高新技术产业和创新创业支持力度。

此外，《方案》支持在合作区开展跨境人民币结算业务，鼓励和支持境内外投资者在跨境创业投资及相关投资贸易中使用人民币。

在金融机构准入及展业方面，《方案》提出，支持合作区对澳门扩大服务领域开放，降低澳资金融机构设立银行、保险机构准入门槛，并支持在合作区开展跨境机动车保险、跨境商业医疗保险、信用证保险等业务。

《方案》还提出，支持澳门在合作区创新发展财富管理、债券市场、融资租赁等现代金融业。

推动合作区金融市场高度开放

《粤港澳大湾区发展规划纲要》(下称《纲要》)的发布进一步推动了我国金融开放的步伐。作为深入实施《纲要》的重点举措，《方案》明确提出，要推动合作区金融市场率先高度开放。

对于跨境金融，《方案》要求创新管理。比如加强合作区金融市场与澳门、香港离岸金融市场的联动，探索构建电子围网系统；在合作区探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换；进一步推动跨境电商等新型国际贸易结算便利化，实现银行真实性审核从事前审查转为事后核查。

在跨境直接投资交易环节，《方案》要求按照准入前国民待遇加负面清单模式简化管理，提高兑换环节和兑换便利性，探索适应市场需求新形态的跨境投资管理。

在跨境融资领域，《方案》要求探索建立新的外债管理体制，试点合并交易环节外债管理框架，完善企业发行外债备案登记制管理，全面实施全口径跨境融资宏观审慎管理，稳步扩大跨境资产转让范围，提升外债资金汇兑便利化水平。

此外，《方案》还提出，支持符合一定条件的非金融企业，在全口径跨境融资宏观审慎管理框架下，根据实际融资需要自主借用外债，逐步实现合作区非金融企业外债项下完全可兑换。

在跨境证券投融资领域，重点服务实体经济投融资需求，扶持合作区具有特色和比较优势的产业发展，并在境外上市、发债等方面给予支持，简化汇兑管理。

值得一提的是，《方案》还表示，合作区要建立高度便利的市场准入制度，不断放宽各类投资者在合作区开展投资贸易的资质要求、持股比例、行业准入等限制。制定出台合作区放宽市场准入特别措施。

构筑金融“防火墙”

金融安全是强化我国经济安全保障的三大战略之一，在发展现代金融产业的过程中，无论是推动金融数字化智能化转型，还是扩大金融对外开放，都要以保障金融安全为前提。

对此，《方案》也指出，越是开放越是要注重安全，强化底线思维，增强风险防范意识。

在金融监管方面，《方案》要求，要建立反洗钱、反恐怖融资、反逃税金融监测管理体系，构筑金融“防火墙”。财政部、税务总局会同有关部门加强对合作区财税政策执行的监督检查，防止出现违法违规行为。

需要指出的是，在两地不同法域背景下，粤澳深度合作区要探索建立适配的金融监管体系。对此，《方案》也明确，合作区要强化事中事后监管，建立与澳门衔接、国际接轨的监管标准和规范制度。

横琴将建国际高品质进口消费品交易中心，研究调整不予免（保）税货物清单

在促进澳门经济适度多元发展方面，《方案》强调，要立足粤澳资源禀赋和发展基础，围绕澳门产业多元发展主攻方向，加强政策扶持，大力发展新技术、新产业、新业态、新模式，为澳门长远发展注入新活力。

对于发展促进澳门经济适度多元的新产业，《方案》明确“文旅会展商贸产业”是重点方向之一，并具体提出将支持粤澳两地研究举办国际高品质消费博览会暨世界湾区论坛，打造具有国际影响力的展会平台，以及支持粤澳合作建设高品质进口消费品交易中心，构建高品质消费品交易产业生态等。

粤澳合作建设高品质进口消费品交易中心

《方案》提出，高水平建设横琴国际休闲旅游岛，支持澳门世界旅游休闲中心建设，在合作区大力发展休闲度假、会议展览、体育赛事观光等旅游产业和休闲养生、康复医疗等大健康产业。加强对周边海岛旅游资源的开发利用，推动粤港澳游艇自由行。

同时，提出支持粤澳两地研究举办国际高品质消费博览会暨世界湾区论坛，打造具有国际影响力的展会平台。支持粤澳合作建设高品质进口消费品交易中心，构建高品质消费品交易产业生态。

从上海进博会到海南消博会，横琴粤澳深度合作区也要举办国际高品质消费博览会，并建设高品质进口消费品交易中心，一系列举措背后自有深意。

近年，随着消费需求呈现个性化、多样化发展趋势，相关新产品、新服务消费快速增长，国家越来越重视消费尤其是高品质消费在促进经济高质量发展中起到的作用。“十四五”规划纲要也明确了将扩大内需作为构建“双循环”新发展格局的战略基点。

《方案》还提出，要建设中葡国际贸易中心和数字贸易国际枢纽港，推动传统贸易数字化转型。

这将充分发挥澳门中葡平台功能，利用横琴的空间和资源优势，打造一批有全球影响力、资源分配力和创新驱动力的数字贸易龙头企业，推动合作区传统贸易向数字贸易转型。

研究调整横琴不予免税货物清单

《方案》在提出了一系列发展方向后，还进行了诸多配套制度安排。例如，允许在合作区内与澳门联合举办跨境会展过程中，为会展工作人员、专业参展人员和持有展会票务证明的境内外游客依规办理多次出入境有效签证（注），在珠海、澳门之间可通过横琴口岸多次自由往返。

除此之外，在完善企业所得税优惠政策方面，对合作区符合条件的产业企业减按15%的税率征收企业所得税，将有利于澳门经济适度多元发展的产业全部纳入政策范围。对企业符合条件的资本性支出，允许在支出发生当期一次性税前扣除或加速折旧和摊销。

尤其是，对在合作区设立的旅游业、现代服务业、高新技术产业企业新增境外直接投资取得的所得，免征企业所得税。

而在促进境内外人才集聚方面，《方案》提出，对符合条件的国际高端人才给予进出合作区高度便利，为高端人才在合作区发展提供更加优质服务。

《方案》还提出，横琴粤澳深度合作区实施货物“一线”放开、“二线”管住。

“一线”放开方面，对合作区与澳门之间经“一线”进出的货物（过境合作区货物除外）继续实施备案管理，进一步简化申报程序和要素。研究调整横琴不予免（保）税货物清单政策，除国家法律、行政法规明确规定不予免（保）税的货物及物品外，其他货物及物品免（保）税进入。“二线”管住方面，从合作区经“二线”进入内地的免（保）税货物，按照进口货物有关规定办理海关手续，征收关税和进口环节税。

哪些个股将受益？

据悉，多家珠海本地上市公司受益，包括格力电器（000651.SZ）、珠海港（000507.SZ）、珠海中富（000659.SZ）、华发股份（600325.SH）、和佳医疗（300273.SZ）、华金资本（000532.SZ）、恒基达鑫（002492.SZ）等多家公司已在横琴布局。

（部分内容来源：央视新闻）

本期编辑 刘巷 陈思 实习生 王绮彤

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