中山市镇街体制改革（广州镇街成长密码）

近十多年来，随着城市化的进程，广州各区已先后完成了镇街行政区划调整。 南方日报记者 肖雄 摄

原光塔街道和原诗书街道合并为光塔街道办事处。 高贵彬 摄

华为、大疆、腾讯……这些响当当的世界级企业从地理上看都是“邻居”，同属于深圳南山粤海街道。在广州，黄埔区新挂牌的云埔街道拥有云埔工业区、沧联工业区、出口加工区，著名企业百事可乐、康师傅、视源电子等均落户在此。它们显露出非凡实力的同时，也把经济社会发展的另一个坐标——镇街，拉进大众的视野。

日前，广州市政府发布了关于同意增城区部分街道行政区调整的批复，将原先的荔城、永宁街道“一分为二”，荔城街道划分为荔城街道、荔湖街道，永宁街道划分为永宁街道、宁西街道。在今年上半年，黄埔区九龙镇也进行区划调整，被分为新龙镇、龙湖街、九佛街。

回顾历史可以发现，上述行政区划的调整中显现出从镇到街的态势。在7年前，增城区新塘镇“一分为三”，其中将原并入新塘镇的永和、宁西分离出来合并成立了永宁街道。无独有偶，早在2005年，根据广州市行政区划调整，原白云区钟落潭镇九佛片区和原增城中新镇镇龙片区合并为九佛镇龙片区，并在第二年正式成立九龙镇。

近十多年来，在城市化进程的推动下，伴随着撤市设区等区级范围的大调整，广州各区也先后进行镇街行政区划调整。无论是老城区的“并街”，还是外围城区的“分镇”，因应不同时期发展的需求，镇街一级的调整也呈现不一样的趋势。

从城市中心到外围区域，镇街不断成长的背后，又隐藏着怎样的密码？

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撤弱并强

促进区域经济发展

从历次行政区划调整来看，2004年开始，广州开启新一轮较为集中的以合并中心镇为主线的镇街行政区划“调整潮”。是年2月，当时的增城推行“大乡镇建制”，将原来的16个镇（街）撤并为6镇3街道。同年6月，白云区本着“撤小并大、撤弱并强”的总原则，把辖内的9个镇合并调整为4个中心镇。2005年，彼时位于萝岗区的九龙镇由原白云区钟落潭镇九佛片区和原增城市中新镇镇龙片区合并成立。

公开资料显示，白云区当时的区划调整基于两个原因：一是以现中心镇为核心，着眼于广州市未来卫星城市的建设，将农村地区统一划分管理，以利于各类相近资源在更大范围内的融合、共享和互补，加速人流、资金流、商品流向的集聚；二是使全区镇级行政区域均能享受省市中心镇政策扶持。

而根据《增城市志》记载，关于制定2004年《增城镇(街)行政区划调整机构编制》的方案前，曾先后到三水、番禺、高州等地听取经验和做法。

“强镇时期更多的是经济上的考量，广州当时借鉴了佛山狮山镇、北滘镇等地做法。”广州市政府相关人士告诉记者，通过行政手段调整区划整合资源，加强统筹协调能力，能促进区域经济社会发展。

改革开放以来，佛山镇域经济蓬勃兴起。过去三年，“全国综合实力千强镇”榜单中，佛山21个镇中每年均有18个镇上榜，其中11个镇进入全国前100强。

狮山镇是其中典型的代表。2005年，佛山南海区进行新一轮区划调整，小塘、官窑、松岗、狮山合并为狮山镇，新辖区面积达258.9平方公里，成为南海第一大镇。2009年，佛山市决定在狮山镇进行简政强镇事权改革试点，在强镇扩权下，狮山镇镇域面积不断扩大。2013年，罗村街道、大沥镇西部5个社区并入狮山镇，总面积达330.6平方公里。经济随之进入高速发展期，2017年，狮山镇成为广东第一个进入“GDP千亿俱乐部”的大镇，在近两年“全国综合实力千强镇”榜单中，稳居全国第二。

2

大镇拆分

聚焦社会治理功能

“但伴随着撤并，镇街的规模越来越大，公共管理服务的人口和面积不断提升，面临着‘小马拉大车’的问题，如果仍以相同的政策方式进行管理服务，在规划供应端会出现严重不足的问题，所以因势利导就出现了分拆大镇街的情况。”前述相关人士说。

2012年6月，原并入新塘镇的永和、宁西分离出来成立了永宁街道，仙村也分离出来重新成立仙村镇。如今，宁西更是从永宁街道分出成立了宁西街道。九龙镇被分为新龙镇、龙湖街、九佛街。

人口和面积是影响镇街区划调整的重要因素。以新塘镇为例，在拆分前总面积251.51平方公里，人口逾70万，外来人口就占50多万，是户籍人口两倍多。拆分前的新塘镇的人口面积规模、经济实力比很多县级市还要强，是广东省面积最大的中心镇，与天河、海珠、荔湾、越秀4个区的面积总和相差无几。

在当时新塘镇“一分为三”的构想中，整合配备社会服务管理资源，推动资源下沉、重心下移，延伸服务管理职能，形成区镇合力服务管理，群众就近受益的网格化社会服务管理局面。彼时，新成立的永宁街，包括凤凰城等数十万住户的超大型社区和增城经济技术开发区的部分土地。增城有关负责人在挂牌仪式上曾向媒体表示：“永宁街的设立，有利于加强属地政府与开发区建设的协调对接，有利于更好地开展社会服务管理。”

九龙镇是2005年广州市行政区域调整后唯一一个新诞生的镇，也是广州市最年轻的镇级建制。作为黄埔区唯一的镇，拥有占全区超过1/3的区域面积（黄埔区面积484平方公里），常住人口约12万人。2015年9月9日，因应新黄埔区的成立，原萝岗区九龙镇正式更名为黄埔区九龙镇。在今年区划调整时，黄埔区政府同样透露，伴随着中新广州知识城的崛起，九龙镇规模壮大以后，该区采取的应对举措，即对原街镇进行行政区划调整，分设管理。

“无论是合并还是拆分，每一次镇街行政区划的调整，对应的是政府当前时期关于经济社会发展的施政理念。”上述相关人士表示，从拆分的视角来看，对象大多是占地面积较大，且常住人口、外来人口、服务管理人口特别多的镇街，实际上是为了更好地为市民提供社会管理的服务。实际上，也是社会发展到一定阶段的需要，更强调社会服务管理和社会治理功能。

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街道合并

城市空间再造

与增城、白云、黄埔等区的镇街不同，广州中心城区的街道区划调整呈现出了迥然不同的思路。

2013年，根据规划，越秀区22条街道调整为18条街道。其中，东部和北部14条街道保持原状，位于中西部的8条街合并为4条街，合并后的4条街道均超过1平方公里，人口达10万左右。

合并前，位于越秀区的光塔街是典型的“袖珍街道”，辖区面积仅0.44平方公里，步行十分钟即可横穿。但无论是合并前的光塔街，还是拆分前的新塘镇，同属于广州行政区域网格中的镇街一级，虽然服务管理的难度存在明显差异，但在人力、财力资源配置上却没有大的区别，享受到的行政资源分配和均等化公共服务都基本一致。

“这显然是不合理的资源分配方式，不利于老城区重塑发展空间。”广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明说，对于老城区而言，其地域狭小、人口密集，加之片区太小，切得太碎，不得不建设运营相应的配套设施，出现了“麻雀虽小，五脏俱全”的现象，导致政府行政管理成本高，产业结构不尽合理。

针对调整原因，越秀区相关负责人曾指出，该区街道数量过多，网格过小，财政往往容易造成投入分散，局部区域的打造缺乏整体的合力，难以收到预期的成效。只有通过适当的行政区划调整，逐步引导财政支出根据全区的统一规划，由分散投入向集中投入转变，整合现有财政资金，集中财力办大事，才能提高财政资源使用效率，发挥更大的社会效益。

马向明表示，随着近年来经济的快速发展以及城市化进程的加快，大量人口拥向中心城区，给中心城区的经济增长、就业等都带来了沉重压力，街道合并调整实质上是城市空间再造，有利于政府利用行政手段合理配置公共资源，增添街道活力。

4

撤镇析街

中心四区已没有镇

龙湖街和九佛街从九龙镇析出，永宁街从新塘镇析出，可以观察到一个现象：在行政区划调整中出现了改镇设街，街道析出的变化。

事实上，伴随着城市化的演进，广州先后析出一批街道。如靠近从化中心城区的街口镇、城郊镇和江浦镇，分别撤销并设置街口街、城郊街和江浦街；白云区撤销同和镇，设立同和街、京溪街、永平街三个街道，撤销石井镇，设立石井、金沙两个街道，撤销新市镇，设立嘉禾、均禾两个街道；天河区近郊乡村逐渐改设行政街，在1991-2000年，先后成立8条新街道。

“析出的街道大多位于城郊接合部和郊区新城，这是城市化进程中的必然选择。”马向明说，随着中心城区向外扩展，不少镇都出现外来户籍人口和当地户籍人口严重倒挂现象。由于教育、警力等公共资源一般按户籍人口配置，镇属的独立财政力量显然已力不从心，易造成公共服务可及性和便捷性不够、公共管理相对薄弱等问题。析出街道后，由区一级进行更大范围的统筹，而街道则加强公共管理和服务功能，才能解决当地发展的问题。

从全市来看，截至今年5月，广州11区共有138个街道和34个镇。其中，越秀、海珠、荔湾、天河四大中心城区已没有镇一级的建制了。

镇与街在行政管理方面有何不同？

广州市民政局有关负责人指出，镇作为最基层的政府，主要是面向农村进行管理，而街道不是一级政府，它是区政府的派出机构，主要进行城市管理和社区服务，两者的机构设置和职能都不一样。镇改街以后，一些原来属于农村的地方也纳入城市管理，而镇原有的土地、农业、水利等部门也将转变管理职能。调整后不仅有利于精简机构，减少乡镇行政人员开支，而且也将促进卫星城和镇街的建设和发展，发挥辐射和带动作用。

■专家说法

行政区划调整应顺应城市化进程

广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明认为，目前广州一些中心镇规模过于庞大，拥有庞大的人口数量并不利于社会管理和公共服务。因此，未来城市化程度较高的城市的单元会进行恰当的收缩，而城市化程度较低的没有进化成太大城市引来大量人口聚集的城镇，就会维持现有的状态。

“行政区域内人口数量的多少将对镇街一级行政区划调整带来直接影响，这是基于镇街城市化的程度，其他一切有关联原因都是以此为基础的。”在马向明看来，镇街区划调整主要涉及到管理现代化和治理现代化的问题，城市化进程是行政区划调整的一个绝对性影响因素，随着城市化进程加快，引来大量农村人口和外来人口聚集，导致管理难度增加，就必须将城镇进行细分管理。

暨南大学教授胡刚表示，随着广州城市化的发展，如今城区面积接近60%，今后可能会发展到70%。“顺应城市化进程，城区面积会扩大，今后的改造将会更多，镇将改为街道。”他解释道，这主要由于受到交通环境的条件及人口比例的这两大因素影响，非农业人口的比例及城市居民户口数量较以往都有增加，推动周边城区转变社会管理模式。

“在这个改制过程中，服务业、制造业的比重将会提高。”胡刚说，老城区的产业将以服务业为主，周边建筑多为商业、学校、医院等。新城区在城市外围会发展大量工业，尤其是发展制造业，也将形成分工有序的城市功能区。

南方日报记者 周甫琦

实习生 黄泽敏

策划统筹 朱伟良

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