居住区配套设施建设存在的问题（关于化解邻避设施建设矛盾的实践与思考）

邻避设施通常是指一些有污染威胁的公共设施今年7月22日，广州市长陈建华出席“粤来粤好——2014年网络名人看广东”广州站见面会，以官方口吻提及到了“邻避”设施，称“政府和市民要共同面对邻避问题，政府要高标准建设这些邻避设施”，引发了社会各界对“邻避现象”的广泛关注随着工业化和城市化的不断推进，地方政府经常会投资兴建一些企业或公共设施，以提升城市在经济社会人文等方面的服务水平，这些企业或公共设施中有一部分是受周边居民欢迎的，比如学校、托儿所、疗养院、诊所、公园、图书馆等；但也有一些是周边居民所反对的，如垃圾转运站、火力发电厂、殡仪馆、变电所等由于后一类设施往往使周边居民的健康、利益或环境受到诸多负面影响，从而激发居民滋生“不要建在我家后院”的嫌恶情绪和邻避效应，甚至会引发激烈的邻避冲突2012年的启东PX事件以及今年的杭州余杭中泰垃圾焚烧场事件就是此类冲突的典型，下面我们就来说一说关于居住区配套设施建设存在的问题?我们一起去了解并探讨一下这个问题吧!

居住区配套设施建设存在的问题

邻避设施通常是指一些有污染威胁的公共设施。今年7月22日，广州市长陈建华出席“粤来粤好——2014年网络名人看广东”广州站见面会，以官方口吻提及到了“邻避”设施，称“政府和市民要共同面对邻避问题，政府要高标准建设这些邻避设施”，引发了社会各界对“邻避现象”的广泛关注。随着工业化和城市化的不断推进，地方政府经常会投资兴建一些企业或公共设施，以提升城市在经济社会人文等方面的服务水平，这些企业或公共设施中有一部分是受周边居民欢迎的，比如学校、托儿所、疗养院、诊所、公园、图书馆等；但也有一些是周边居民所反对的，如垃圾转运站、火力发电厂、殡仪馆、变电所等。由于后一类设施往往使周边居民的健康、利益或环境受到诸多负面影响，从而激发居民滋生“不要建在我家后院”的嫌恶情绪和邻避效应，甚至会引发激烈的邻避冲突。2012年的启东PX事件以及今年的杭州余杭中泰垃圾焚烧场事件就是此类冲突的典型。

随着雨花城市化进程的加快，邻避设施建设的矛盾越来越多地出现在政府工作当中。板桥新城政协片组在新城工委、管委会的支持下，以城南生活垃圾转运站项目为样本，成立了专题调研组，通过对相关利益方进行实地走访，对其矛盾冲突的成因进行了深入分析，归纳出该处邻避设施建设易引发群体矛盾的深层次原因所在，并在此基础上提出了化解邻避矛盾的相关建议。我们希冀对全区乃至全市其他地方邻避设施建设问题的处置提供有益借鉴。

一、城南生活垃圾转运站项目建设矛盾处理概况

城南生活垃圾转运站项目是南京市16项青奥节点城建重点目标之一，位于板桥新城柿子树社区，占地30亩，建筑面积1.73万平方米，设计日转运垃圾规模约1500吨。2014年3月，项目正式启动建设。由于项目选址位于社区王家坝组，从而引起该组村民的强烈不满。居民们采取写抗议信，到工地阻止施工，在工地进出口悬挂抗议横幅，动员邻组村民以扩大抗议力量等形式抵制项目，要求项目停建或者换址。面对一触即发的群体性矛盾，板桥新城工委、管委会以高度的政治责任感，积极应对、换位思考，站在群众立场，认真细致地做好沟通、解释、说服等各项工作，赢得了群众的充分理解和支持，保障了工程顺利开工。

一是分片包干，党员联户，面对面沟通。管委会迅速成立由城建、城管、信访、纪检等组成的领导小组，并多次召开由城管、公安、社区参加的联席会议，分析矛盾症结，制定应急预案，确保第一时间掌握动态信息、第一时间避免事态升级。与此同时，抽调机关及社区工作人员28名，组成5个工作组，分片包干，切实做好群众思想工作。特别是积极发挥党员骨干宣传作用，每两名党员负责一户，与工作组一起，利用晚间、双休日、清明、五一等节假日，深入到各村各组、各家各户与群众面对面沟通，在近民、亲民、爱民中打开群众“心结”，有效防止了大规模群体性集访事件的发生。

二是加强协调，规范操作，实打实服务。新城工委、管委会坚持“心结”还需“用心解”的工作原则，积极协调，规范建设程序，多管齐下提高垃圾转运站项目的透明度，帮助群众跨越认知障碍，化解矛盾对抗。一方面，领导小组切实加强与项目建设单位市城建集团的沟通协调，及时了解项目前期手续办理进展情况，全面掌握城南垃圾转运站在功能定位上与传统垃圾焚烧场的根本区别，提升工作组人员对项目的认知度，便于做好对群众的说服解释工作；另一方面，积极协助市城建集团规范化执行推进程序，完善相关手续，解决实际困难，确保建设过程不扰民，为做好群众工作奠定了坚实基础。

三是组织参观，消除疑虑，心贴心交流。为让群众对现代化垃圾转运站有更直观、更全面的认识，不仅邀请专家介绍转运站国内领先的设计理念和创新工艺，还由新城工委、管委会出资，组织6名社区党员、群众代表到上海唐镇、常州龙江路等地参观已建成的垃圾转运站，实地了解转运站的设备工艺、环境绿化、运转模式，走访转运站周边居民，了解他们的亲身感受，并制作整理考察影像资料。随后，工作组和参观代表们一起走村入户，给村民放录像、看照片，让群众听群众讲述参观见闻和切身感受，化解群众的盲目认知，逐渐消融“抵触坚冰”。在此过程中，领导小组始终坚持把群众诉求放在首位，积极帮助协调“转运站运营后，同等条件下优先安排村民就业”等问题，赢得村民一致认可，开始协商补偿等事宜，最终为该事件的圆满解决画上了句号。

二、基于城南垃圾转运站建设引发矛盾的原因剖析

板桥新城工委、管委会在短短2个月之内果断处理矛盾，有效避免了事态扩大和矛盾激化。但事前预防远胜事后补救。从新城这一案例中，我们深刻认识到，应及早将关注点前移，更加注重思考事件缘由，从而更有效地减少或消除此类事件发生的概率。调研组着重从各相关方在事件中行为表现的成因进行深入分析，努力寻求化解类似矛盾的有效方法。

调研组通过走访、调查认为，转运站建设中主要涉及的相关方有政府、项目承建单位及项目周边居民。居民是抵制项目建设的一方，而政府和项目承建单位则属于主张建设的一方，但政府处于绝对主导的地位，因此，利害关系人的矛盾在很大程度上就表现为居民和政府的对立，双方矛盾主要集中在政府程序是否公正、群众利益是否得到保护两个方面。

从政府角度来看，政府作为项目主导方，在程序上理应做到公开公正透明，但在垃圾转运站项目中却存在不足之处，也为邻避矛盾的发生埋下隐患。

一是政府决策透明度不够。加强信息公开，保障群众知情权，让群众知道政府在做什么、怎么做，是赢得群众理解、支持、参与的基本前提。但在垃圾转运站项目中，政府并没有给予群众充分的知情权。王家坝组村民是在没有任何征兆的情况下，突然得知项目将建于他们村组附近，他们第一反应很愕然，紧接着便是集体反对情绪的骤然高涨。一个据常识判断不太好的设施将要建在身边，而且没有任何来自官方的有效信息，可以疏导群众的嫌恶、抗争等负面心理，这是让群众极度愤怒甚至情绪失控的重要原因之一。

二是环评结果公信力不足。邻避设施建设前的环评工作，只是支持建设项目的相关方，比如政府或者承建单位，单方面邀请专家开展的测评，其结果对于居民而言只是专家意见。居民没有参与到环评工作的全过程，就很难相信结果的公正性和真实性。因此，虽然政府一再强调垃圾转运站项目的环评结果没有危险，但这无法说服王家坝组村民。同时，村民们由于自身知识能力有限，也无法通过有效渠道确认环评过程的公正性和可靠性。在这种情况下，他们只有以反抗来表达心中的无力感，维护自己的权益。

从村民角度来说，因为村民切身感受到健康、环境等自身诸多利益受到侵犯，他们有充足的理由、充分的动力抵制项目建设。马克思也曾指出:“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。

一是担心环境质量下降。垃圾转运站给人的第一感觉就是垃圾堆积的脏乱、异味，除给居民造成心理上的不适外，居民们更担心其对周边环境造成的直接污染，从而影响居民们的生产和生活质量。

二是担心健康受到威胁。垃圾转运站虽然为城市社会经济运转和居民日常生活提供了保障，但也存在空气、水、噪声等二次污染的负外部效应。王家坝组村民在看到同村老人多数得顽疾去世，再加上长久以来切身感受到的环境污染所带来的身体上的变化，致使他们更有理由相信邻避设施的负外部效应会对自己的健康安全带来威胁，因此反对项目落建更加坚决。

三是担心房产有所贬值。房产是一般家庭的主要资产。王家坝组村民对土地的价值期望很高，希望通过拆迁得到一笔补偿资金以提升自己的生活水平或缓解家庭困难。垃圾转运站的落建，极有可能致使开发商放弃选择王家坝组作为开发对象，如果真的无法拆迁，很多村民生活的希望就有可能破灭，因此他们组织起来极力反抗，维护自己的利益。

四是不平衡心理影响。邻避设施通常对大多数人有好处，像城南垃圾转运站，就解决了南京城一半地域的垃圾问题。但矛盾的焦点就在于，其在带来一定收益的同时也会产生一定的成本，比如污染。特别是对于那些靠近邻避设施的人来说，他们是这种成本的主要承担者，他们所要承受的成本远超过他们从邻避设施中获得的收益。王家坝组内京沪高铁、绕越高速穿境而过，又有岱山墓园在此扎根，当地村民已经受到三项邻避设施带来的困扰，前面的情绪还没有得到合理宣泄，又增加了垃圾转运站项目，正好为王家坝组村民的情绪提供了爆发点。“凭什么要建在我们这”“为什么要我们来承担后果”等对问题的狭隘观点，使他们更容易团结起来抵制项目。

邻避冲突的发生除相关方现实利益的对抗外，更主要由时代因素和社会因素相互作用而成，这也是形成邻避矛盾更深层次的原因。

一是政府遭遇信任危机。相当长一段时期内，基层政府的主要工作是促进当地经济发展，GDP是考量地方政府政绩的主要标准，公共服务这一核心职能经常被忽视。公共服务的缺失，导致村民同基层组织在情感上的疏离和思想上的隔阂。在此背景下，如果政府决策过程缺乏透明度，居民极易产生不安全感与不公平感，导致过度的自我保护行为。

二是居民权利意识的觉醒。近年来，随着市场经济体制的不断完善，政治体制改革稳步推进，民主精神日益被群众所接受。当群众感觉自身权益受到侵害时，会主动行使民主权利，强调自身的知情权、参政权、抗议权、求偿权。随着当前旷日持久的雾霾天气、化工污染、水污染等环境问题日益突出，公众目睹环境逐渐恶化，开始日益焦虑健康安全，进一步加深了公众的不信任，放大了建设项目的邻避效应。

三是群体性造势心理的影响。参与邻避群体性事件的群众一般存在从众心理，认为“法不责众”。在群体性事件的酝酿阶段，由于人群聚集以及情绪的互相感染，个体往往屈从于大多数人的意见，参与者也不再是独立的个体，而以群体成员的身份存在。如此次城南生活垃圾转运站项目，村民阻挠施工，就是以村民小组为单位进行的群体性抵抗，在此情境下，个体如果不参与其中就会被其他村民孤立和边缘化。

四是冲突解决法律救济机制的欠缺。长期以来，城市规划领域对邻避设施的建设问题，并未引起足够重视，简单地将邻避设施规划冲突视为公众自私心理的反映，缺少必要的风险意识和冲突管理对策，导致在爆发的冲突面前往往判断失误、应对失措，不但不利于问题的解决，反而极易引发更大范围、更高程度的对立和冲突，造成严重后果。

三、避免陷入邻避困境的建议

邻避设施是城市化发展的成果之一，不能因为遇到项目周边居民的反对而停建或者换址，政府的工作重点应放在避免邻避矛盾、更好化解邻避矛盾上，通过务实有效的机制和办法，积极疏导群众的对立情绪，获得群众理解和支持。

一是完善城市功能区长效规划。邻避冲突发生的绝大部分情况是该地区原来并没有规划该类设施，但由于经济社会发展，需要临时新建一些公共设施来满足需求。如果现有城市规划中本就有该设施的建设规划，邻避设施的负外部效应就会通过市场和时间稀释和消化。以城南生活垃圾转运站为例，原城市规划中选址位于河西，后临时调整到板桥新城柿子树社区，对此，当地村民感到非常突然。建议相关部门进一步加强城市规划的前瞻性和持续性，优化城市的功能区分，使不同功能尤其是具有潜在负外部性影响的邻避设施远离居民区，避免不必要的邻避冲突；同时，在进行城市功能区规划时，尽可能防止大量邻避设施集中于同一地区，避免对环境造成的叠加破坏效应超出生态系统恢复能力所能承受的限度。

二是提升信息公开透明度。信息公开是民众参与国家管理以及政府联系群众的重要渠道和有效形式。邻避心理源自群众环保意识的增强，但对于一项工程究竟会造成哪些污染，大多数人都说不清楚。城南生活垃圾转运站决定建在板桥新城柿子树社区后，当地老百姓立马就联想到污水蔓延、臭气熏天、土壤不可逆转地受到污染等，但究竟有多大污染，谁也说不清楚。建议在邻避设施建设中，把满足群众的知情权，作为项目立项建设的基础工作。在公开内容上，不仅公开在何处建设什么项目、立项目的和社会意义，更应客观分析说明如何建设和管理、可能造成的环境风险、如何化解这些风险、对周边居民如何安置或补偿等居民普遍关注的事项；在公开主体上，应以发改、规划、环保等部门为主，项目建设主体或施工方提供相关技术支持；在公开时机上，应在立项之前就广而告之，不能等项目开工或已经基本建成，才发布一个“安民告示”。

三是充分尊重民意保障群众切身利益。目前，很多邻避工程都是匆匆上马，环评、稳评工作流于形式，深挖“四风”根源就是还存在形式主义、官僚主义，极易引起群众不满。建议政府启动此类工程时，应认真谋划，充分征询群众意见，让群众把疑虑说出来，把意见讲出来，把要求提出来，从而有助于各相关方坦诚沟通、达成共识。同时，改变单一的邻避风险补偿方式，建立健全城市基础设施环境影响补偿机制，对利益受损主体进行利益激励，以有效治理邻避冲突。如韩国拿出垃圾处理费的10%给垃圾填埋场周边居民作为补偿；台湾每处理1吨垃圾，就拿出50台币用于改善周边地区环境。投资方还可以附建公园、图书馆、运动中心等公益性设施，以供周边居民免费或优惠使用的方式对周边居民进行补偿。

四是以人为本切实将影响降到最低。科学技术总是有限理性的，它不能排除所有的风险，即使技术上完美无缺，也难免会有人为的疏漏。因此在项目投入使用时，应建立完善的科学技术管理系统，消减邻避设施带来的负外部效应。如城南垃圾中转站的建设抛却环保问题，每天近500辆垃圾运输车的进出量也势必影响周边村民的交通及生活环境。建议相关部门将周边交通、管网等规划一并纳入中转站的总体建设规划，尽量利用直上直下的城市快速通道进行运输，以减少对村民的干扰。垃圾中转站投入使用后，相关部门还应严格加强管理，确保运输车辆密闭性能完好，避免对环境造成污染，以实实在在的成效取信于民。

五是职能单位主动作为避免事态升级。在邻避设施规划选址建设包括后续管理中，基层政府及公安等部门应始终加强对信息的动态监控。从新城处理城南生活垃圾转运站的事例中可以判定，只有及时掌握信息，积极主动作为，才能果断有效处置。建议基层政府和相关职能单位在面对类似邻避矛盾时，应增强政治敏感，以对发展高度负责、对百姓高度负责的精神，提前介入，积极应对，迅速摸清群众诉求，及早制定应急预案，切实加强对重点人员思想和行为的动态监控，从而有效防止大规模群体事件的发生。特别是对有可能引发邻避效应的项目、对有可能引发群体聚集事件的人员，提前摸底并进行风险评估，从而有效防控，避免事态进一步升级。

原标题: 关于化解邻避设施建设矛盾的实践与思考

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