明清时期都察院是怎么回事（清末都察院在京控中发挥重要功用）

　　京控，即官民有冤抑者赴京向都察院、通政使司或步军统领衙门呈控，是清代官民申冤的重要途径。光绪二十七年（1901）清末新政启动后，通政使司于次年废止，都察院遂成京控案件的主要受理机构。直至宣统二年（1910）大理院开始接收京控呈词，情况才发生变化。本文通过考察清末十年都察院接收官民呈控的多起案件，发现都察院在民与官的申冤中发挥了不同作用。在完成“辨明冤枉”的基本任务外，都察院还起到传达民情、监督吏治、制衡督抚等作用。

　　在民众京控案件中监督吏治

　　清末都察院收到的民众京控案件，呈控主体既有个人，也有群体；控诉事由多种多样，既有对审断不公、拖延不结、擅用刑讯的控诉，也有对土豪凌压、土司暴虐、官员滥刑的告发，还有对地方改制损害民间利益的不满。通常，都察院收到民众呈词后，先交由京畿道御史鞫实查核，再呈请堂官定议。最终或受理上奏，或径行驳斥，或交相关衙门处理。

　　受理上奏的案件一般分作以下情况：对于原属衙门不予受理，但事关命、盗等情节重大的案件，奏请交由督抚复核；对于已经审断但显系不公或批断失当的案件，奏请交由督抚再审或提案核实；对于户婚田土细事，则将原呈发回，交由地方官审理。径行驳斥的多是未经逐级上控而直接京控的案件。因为按规定，京内有冤枉者，应于五城御史、顺天府及宛平、大兴二县控告，若府县不予受理，或审断不公，再赴都察院、通政使司衙门申告；京外有冤枉者，应先向司、道、府、州、县衙门控诉，若司、道、府、州、县官不予审理，再向总督、巡抚衙门控诉，若督抚不予受理或审断冤枉，再赴都察院击鼓鸣冤。此外，对于借词妄控缠讼者，都察院核实后，一般依情节轻重，或予劝阻，或交各地方刊刻榜示严加禁诫，甚至交刑部治以诬告之罪。

　　由此，都察院既是权利救济机关，又是行使部分行政裁判权的机关。经由京控案件的接收、查核、上奏、驳斥、督催与昭雪的处理过程，都察院既可以矫正错误的审断，又能控制妄控和缠讼者，维护清朝中央政府所设定的层级审理体制，稳定社会秩序。此外，都察院通过上奏这些京控案件，有助于清朝中央政府了解地方吏治民情。

　　在官吏京控中制衡督抚

　　除民众京控案件外，清末都察院还收到很多官员因被革职而呈请开复的京控案件。这些案件的呈控主体或为革职官员本人，或为其亲属，或为其同乡京官，或为其本籍的现任官。其控诉理由也颇为多样，有的是原参有误，故需要平反；有的是情势变更，被参奏理由消失而应予开复；还有的因为朝廷加恩开复某些官员，故类似情况者援例呈请开复。都察院接收呈词后，一般先予查核，对确有冤抑者奏请复查；对无冤抑者予以驳斥，甚至交吏部议处。

　　清末革职官员比比皆是，这固然因为吏治腐败，但彼时内忧外患、政局剧变，所以还有不少官员其实是因为时局因素而被黜革的，比如参与维新运动、在庚子事变后被追究责任等。这些官员中不乏能员干吏，故时过境迁，不少人获得开复，其相关呈词通常由都察院代奏。

　　当然，绝大多数革职官员是由督抚参劾的地方官。督抚具有都察院堂官的兼衔，故举劾属员本是其职权范围之事。但清末督抚举劾异常频繁，涉及官员数量颇多，有的督抚如岑春煊，动辄参劾数十人，甚至上百人。其中大多数官员属咎有应得，但也难免有被冤枉者。从当时的参革理由看，以“不职”为由者颇多，其中难免有个人好恶甚至歪曲事实的情况，不免产生冤屈而使被革职者不服。在此情况下，都察院确保京控渠道畅通，不仅能使被革者鸣冤呈控，还可遏制督抚擅权，防止其任意黜陟下属。

　　太平天国运动之后，晚清督抚权势坐大已是不争事实，如何控制督抚权力也是清政府新政改制时考虑的重要方面。从被参革的人员身份看，州县官显然是最多的。一方面，州县官基数较大，所办事务繁杂，被奏参人数较多似乎契合情理。但从另一方面看，州县官是亲民之官，与民众最为接近，系一方安危，督抚若能有效掌控亲民官，便更能获得一方之势。因此，督抚正是通过任用、提拔其赏识之人，参劾、罢黜不利其权力行使之人，将一方人事大权握在其手。对此情形，都察院、吏部一目了然。所以，宣统元年，当御史崇兴等奏请此后都察院停止收受被革官员呈词，只准被革官员自行赴原省督抚衙门具呈时，吏部议复认为，“督抚甄别属员，岁逾千百”，难免智者一失，若“革员无京控之阶，而督抚有偏重之势，揆之情势，良未可行”。而都察院接收革员呈诉，应准与否，“权仍操之于上”，也不用过于担心被革官员漫无限制地呈控。因此，革员通过向都察院呈控，最终由朝廷审核后决定是否开复的制度设置，目的是将人事权部分收归中央，进而能从对用人的管控上牵制和削弱督抚在地方的势力。

　　清代体制，内以各部院为主，外以督抚为重，设官分职，既内外相维，又层层节制。督抚奏劾地方官，由吏部议奏惩处，而都察院又受理官吏申冤，对督抚、吏部权力进行监督。不过，由都察院呈请开复的革职官员毕竟是少数，通过开复革员收归人事权的力度也属有限，或许其有形无形的威慑力量更值得注意。受理被革官员的申冤、查核案件的实情以及偶尔参劾督抚的举劾失误，就是在发挥这种威慑力量。可以说，都察院为革员申冤，举劾违法官吏，一方面警示督抚不得擅权，一方面也间接将部分人事权收归中央，起到限制督抚权力的作用。

　　官制改革后仍受理京控案件

　　清末官制改革后，伴随大理院和各级审检厅的相继设立，案件的审断逐渐脱离行政机构而专归审检厅。案件起诉与受理的流程也逐渐独立，强调案件的既判力，区分已结未结之案的不同处理。对于京控案件的受理，在宣统年间也经历了几次变革。起初，各省按察使司或高等审判厅已经办结，但当事人不服而京控的案件，由大理院收受；外省未经断结而当事人来京控诉的案件，则仍由都察院受理，依情形准奏准驳。其后，为了“各专责成，以免歧误”，规定所有京控案件统归大理院办理，其他衙门一概不准受理。然而，此时新政繁兴，矛盾冲突较前更多，京控案件也随之增加。譬如，自宣统二年二月初起，仅仅半载，大理院收受京控案件就达九十二起。此外，“未据各省咨报完结者，尚有七十二起之多”。在此背景下，都察院实际仍在接收京控呈词，尤其是革职官员的京控案件。所以，此时都察院一方面仍在继续发挥节制督抚的功用，另一方面也在京控案件处理上替大理院分忧。

　　之所以如此，不仅因为改制之初难以彻底，故对公的文书往来虽然已经划归大理院，但对私的呈词接收还没有完全集中到大理院，而且因为官民长期以来形成的制度依赖，赴都察院申诉的习惯并不那么容易改变。此外，改制的结果或许并未及时传达到每个地区，所以尽管有了新的机构，但民众却不知悉，因而都察院接收京控呈词的传统仍在延续。不过，1911年责任内阁成立后，情况发生了变化。此后，不仅内阁代奏成为常态，甚至连革员被参冤抑呈请昭雪的奏折也由内阁代递。从此，都察院接收吏民申冤的历史不复存在。迨1912年，都察院终被临时大总统袁世凯明令裁撤。

　　综上所述，我们可以看到清末十年都察院在接收和处理官民京控案件中发挥了重要功用。它作为监督机构，上负朝廷之重托，下受官民之信任，接收申冤呈词，是处理京控案件的主要机构。在为官民申冤的同时，都察院也起到传达吏治民情、监督地方行政、加强中央集权的作用。此后，都察院的职能逐渐由新式的司法机关和监察机构承担。

　　（作者单位：吉林大学司法文明协同创新中心）

来源：中国社会科学网-中国社会科学报 作者：杨芹

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