全市检察机关工作综述（域外检察法国检察机关工作绩效评估与标准）

对检察机关工作情况考评具有双重功能，第一项功能是评估检察机关工作以及对未来发展作出预判；第二项功能是通过收集数据对检察机关工作作出客观综合分析。

检察机关工作效率的量化评估体现了检察机关现代化管理理念的内容，检察官是刑事诉讼工作的管理者，同时也是团队工作的管理者。

近些年来，法国司法部严格要求下级检察机关向上级报告工作情况，特别是对检察机关刑事回应能力进行定量评估，考察检察机关工作效率。

绩效评估的功能

工作绩效评估的主要阶段通常是统计日常工作数据，由法院的信息管理部门负责该项工作。检察官需要在秘书处的协助下制作一系列的图表，对检察机关整体工作情况进行综合分析，突出检察院刑事回应率以及在现有法律框架内不同刑事回应方式的应用情况。这就是检察长们通常所说的“成绩单”，最终的刑事政策年度实施报告在此基础上形成。驻大审法院检察院制作的刑事政策年度实施报告需要呈报上级领导机关，即驻上诉法院总检察长，由其对辖区内所有检察院工作情况综合评估分析，然后呈报司法部（刑事案件司）。另外，检察机关还需要定期对一些重大工作或者特殊改革举措情况作出工作总结。

对检察机关工作情况考评具有双重功能，第一项功能是评估检察机关工作以及对未来发展作出预判。此外，在评估国家公共安全政策实施贯彻情况的时候，检察机关工作效率也得以评估，接受采访的检察官也提到这一点。“成绩单”的概念指向考评的第二项功能，即通过收集数据对检察机关工作作出宏观综合分析。然而，事实上这一点越来越难以实现，随着案件量激增，检察官作出刑事回应率也在上升，因此对一些超大规模的大审法院工作的宏观把握日益困难。每月的统计数据主要遵循此目标，使得检察官们可以重新定位必要时干预团队成员的工作方法。

驻大审法院中型检察院检察官：“我对所有管理问题都很关注，因此我创建了一个管理工具，使我可以跟踪所有统计数据。这是一种非常重要的管理工具。我每个月将统计分析结果上报给总检察长。”

检察机关工作效率的量化评估体现了检察机关现代化管理理念的内容，检察官是刑事诉讼工作的管理者，同时也是团队工作的管理者。很多接受访谈的检察官都提到这一点，工作绩效评估成为检察官管理工具，甚至成为改进下级检察官工作方式的手段。另一些检察官则强调工作量的增加，包括数据统计方面的要求以及工作成效的核算，等等。

驻大审法院小型检察院检察官：“我们必须要对很多数据进行统计，如关于家庭暴力案件数据的统计以及预防家庭暴力措施有效性的数据。我们现在没有好用的统计软件。所统计的数据不仅囊括检察机关所有决定，也要涵盖法庭的裁判、刑罚执行法官的决定，无论刑罚执行情况进展到哪一诉讼阶段。当然最重要的是统计诉讼期限。我还要处理司法事务。上级还要求检察官有一些创新性举措，我的工作量很大。”

这些保留意见源自同样的原因，正如我们前面分析过的关于司法部指令的保留意见。法国检察领导者已经完全接受甚至赞赏管理者职能，但是其中也有人认为，随着上级绩效评估要求越来越多，管理职能的局限性凸显的弊端已经超出其所带来的益处。管理者角色的发挥受到检察官所掌握的人力资源、技术以及认知能力（培训以及工作人员的专业技能）的限制。这一点意味着向职业化管理过渡的过程，超越了单纯的检察官职业能力要求，并导致其职能性质的改变。这使得检察官疏离原有的司法职责与法律技能，而检察官们则以更为清晰的方式重申和强调他们的司法职责。

绩效评估的标准

下面的场景对话来源于交互自我评估的分析。两位检察官（C与D）在这个场景中观看C的会议录像。通过录像我们可以看到，作为检察长的C与一位刚刚入职的代理检察官的交流。代理检察官询问检察长关于以邮件的方式向犯罪行为人重申法律规定的各项义务的具体实施规则，即以邮件的方式告知犯罪情节轻微的人员法律规定的义务，以及违反法律的情况下他们可能会承担的刑事责任。我们是否应该采取这样的措施呢？尽管这个措施确实是一个刑事回应手段，刑事回应法中也有明确规定，但是对于检察官来说，这是最轻缓的处理程序，犯罪行为人没有被传唤到案。

检察官与代理检察官的交流得出如下结论：检察机关需要尽可能采取所有手段，而不要摒弃以信件方式向犯罪行为人重申法律义务的措施，如果放弃了这个措施，造成的后果就是检察机关刑事回应率可能会降低一个到两个百分点。

录像放映过程中，两位检察官已经开始就这一点进行讨论。检察官D的刑事回应率达到85%，不倾向适用“信件方式重申法律”这样一个手段。而检察官C告知他的代理检察官仍然需要适用这个手段，刑事回应率可以达到96%。主持人建议我们暂停播放录像，就这两种做法的差异性深入讨论。以下为双方对话内容：

主持人T：“我们进入这样一个话题……我们说的这个修补工作……也就是说关于数据的问题？”

检察官C与检察官D：“是的。”

主持人T：“你们不用信件重申法律义务的方式？”

检察官D：“我们不用信件的方式，我们通常通过一名授权代表向犯罪行为人重申法律义务。”

检察官C：“这还是修修补补的工作。”

检察官D：“但是这是同样的事情，也就是说我们不必根据第48条‘起诉不适当’的理由作出不起诉了。”

检察官C：“对，不需要根据第41条到第48条作出不起诉决定。”

检察官D：“特别是第48条‘起诉不适当’，我们通常通过‘重申法律义务’程序处理。”

主持人T：“因为这也是一种刑事回应方式。”

检察官D：“对，当然是考虑到‘重申法律义务’程序也纳入刑事回应范围，理论上与归档不起诉法律后果相似。”

主持人T：“但是对于很轻微的案件，一个简单的信件就足够了吗？”

检察官D：“不，我还是保留一部分案件以‘起诉不适当’的理由作出归档不起诉的决定。因为我也不想达到100%。”

检察官C：“我也不想。”

检察官D：“对我来说，刑事回应率达到85%，我就心满意足了。”

第一部分的交流，可以让我们了解到与司法官员的工作方式有关的刑事回应率的情况。尽管从工作机制角度看，刑事回应率是检察机关工作效率的评估标准，检察官们认为以信件方式“重申法律义务”程序，简便高效，与其他刑事回应方式一样，会被纳入刑事回应率范围。但是从司法角度看，采取信件方式并不是一个行之有效的手段。这就使得刑事回应的对象发生了改变——以信件方式“重申法律义务”程序看起来更多是应用在司法机构上的措施，而非用来维护司法秩序的手段，职业的意义和有效性并没有被考虑到。更确切地说，虽然司法机关所要求的意义和工作效率得以参酌，但是并没有考虑检察官司法履职要求。下面的讨论会区分刑事回应率标准的作用对象，以及在检察官工作中所发挥作用的多向性。

对话继续：

检察官C：“是，从另一方面来说，我保持较高的刑事回应率，甚至达到96%，我自己都不知道。我当然对工作也是有一些要求的，对我们团队来说也能够激发工作动力。”

检察官D：“当然。但是未来刑事回应率千万不能降低，否则上级第一时间就会来问你，为什么刑事回应率降低了。”

检察官C：“对。”

在这里，刑事回应率已经成为管理学意义上检察机关工作评估标准，它所作用的对象改变：较高刑事回应率是检察官工作动力的来源，也是检察官团队工作得到认可的指标。检察官D承认这一点，且从自己与上级检察机关层级关系角度作出进一步解释。

主持人T：“指标是哪里来的？85%对你来说足够了，是你自己评估这个数字好还是不好吗？”

检察官D：“当然不是。”

主持人T：“到底如何确定评估指标呢？”

检察官D：“首先，要在全国范围内计算出一个平均值。”

检察官C：“是的，平均值远远低于85%。”

检察官D：“2006年就是80%。这个指标确立也是依赖于司法管辖区的规模，存在幅度。”

主持人T：“也就是说，你们的意思是根据全国平均值，审视你们的工作指标超过平均值还是没有达到平均值，以此判断你们的工作是不是合格的？”

检察官C：“对。”

很明显，检察官D提出一种可以接受的评估指标区间，并且指出工作指标增加太多存在的风险。主持人提出工作自我评判的问题，检察官D阐明需要以全国平均值确定合理的工作指标，也就是参酌法国全境检察官整体工作状况。因此，工作指标就成为检察院自我评估标准，并不是根据上级硬性要求，而是参照其他与其承担相同职责与义务的检察官们的整体工作状况所确立的标准。毫无疑问，检察官D没有明确指出其参照标准，而主持人就这个问题作出阐释，并得到检察官C的证实，使得检察官D重新将检察院工作对象——社会置于工作的中心，同时弱化对其他工作对象的关注。这种交流的确显示出检察官是根据规范确立自我评估参照标准的。

在总结中，我们需要强调的是一个几乎没有引起人们注意的方面，但是访谈中经常提到：案件数据。总检察院根据每个检察院提交报告综合分析制定办案指标，一方面对下级检察机关工作发挥引导作用，另一方面发挥绩效评估作用，这一点在上下级层级管理制度中却很少或几乎没有与之相关的讨论。

（本文摘自《域外检察译丛》之《法国检察官：司法使命与政治功能》一书，译者为刘林呐、单春雪，标题为编者所加）