为什么温州撤县设区（全国两会报告）

在刚刚开幕的全国“两会”上，关于城市化话题，国务院总理李克强在政府工作报告中指出：增强区域发展平衡性协调性、提升新型城镇化质量。其中，要求“严控撤县建市设区”，再次引发市民撤县（市）设区话题热议。

来源：新华社

去年，国家发改委有关负责人对撤县（市）设区的表述为“超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区”。

仅仅1年时间，该表述就发生了3点变化：

• 1. 取消了“超大城市”这一前提，范围扩大；
• 2. “慎重”一词改为“严控”，表现出持续收紧的迹象；
• 3. 不仅仅针对撤县（市）设区，还包括撤县设市（县级市）。

“严控撤县建市设区”，虽然不等于“禁止”、“暂停”，还是留有一些余地，但“严控”一词比“慎重”要“紧”得多，各地撤（市）县设区、撤县设市的难度或将进一步加大。

根据温州“十四五”规划，温州市域空间结构确定为“一主一副两极多节点”，其中市域主中心涵盖温州市区、瑞安市区、乐清市区、永嘉县城等在内的76个镇街。

根据规划，今后5年，温州大都市区框架进一步拉开，行政区划调整取得实质性进展，中心城区首位度和集聚辐射力大幅增强。

温州将深入实施大都市区主中心一体化战略，加快中心城区扩容提质步伐，大力度推进撤县（市）设区行政区划调整，探索跨行政区新型统筹协调机制，全面提升中心城区首位度。

因此，永嘉、乐清、瑞安都有撤县（市）设区传闻。同时，继龙港升格县级市后，平阳、苍南民间也有撤县设市、成立县级市的呼声。

“严控撤县建市设区”，可能是对部分地方“过度撤县设区”的现象导致行政区划混乱、城市空间结构畸形、新区发展困难等现象的纠正。

例如，全域设区的南京，溧水区、高淳区的城区中心，距离南京市中心直线分别约50公里、80公里，其中高淳区与南京现有城区之间，直线隔着安徽省马鞍山市博望区，难以实现同城化。

2020年，原蓬莱市、长岛县范围撤并设立烟台市蓬莱区，而蓬莱城区中心距离烟台现有城区中心直线约65公里，同样难以实现同城化。

进入“十四五”，不少城市在新一轮规划中都提出今后5年要撤县设区，甚至全域设区。

例如宁波，在“十四五”规划中提出“要加快推动宁波撤县（市）设区，促进宁波全域城区化发展”。那么，其城区距离宁波市中心直线约45公里的余姚、慈溪，甚至直线50-60公里且隔山隔海的宁海、象山，都成了宁波“全域城区化”的目标。

对于这些过度“撤县设区”的地方，确实有必要纠正，但与那些过度设区、全域设区的城市相比，温州在撤县（市）设区方面则严重滞后。

根据微信公众号刘晓博说财经发布的《中国50个主要城市的市区面积排行》，温州市区面积倒数第三、市区占市域面积比例倒数第二，远远落后于不少建成区面积更小、经济与人口规模更低的城市。

来源：刘晓波说财经

同时，当前温州市区面积省内倒数第三、市区人口省内第三的情况下，市区人口密度全省第一，远超其他城市。结合温州多山少平原的情况下，建成区内的人口密度则更高。

因此，若撤县（市）设区政策收紧，温州可能会被误伤。

总有人认为，撤县（市）设区仅仅是改个名字，没有意义。其实，撤县（市）设区的重点在于理顺行政机制，让行政区划更好地顺应社会经济发展，而非成为阻碍。

如今在进入白热化的城市竞争中，已呈现出“强者愈强”的马太效应，只有大城市、大都市才能更好地获得发展，中小城市则成为被虹吸的对象。一座城市，只有一个强大的中心城区，才能引领全域发展，诸如地铁、超高层建筑等方面的建设审批也会更容易。

温州虽有约964.5万常住人口，但城镇分散、各自为政，人口再多也是一团散沙，只能成为一座中等城市与无数小城市的集合，还让部分发展潜力更大的地方得不到发展。行政区划滞后于社会经济发展，正是温州这种现象的重要原因。

温州主城区城镇分布示意图

比如，永嘉一度发展县城上塘，潜力更大的瓯北曾建设停滞；乐清重点发展城区乐成，浪费了柳白平原的产业基础与优良区位；瑞安城区发展方向摇摆不定、城市建设缺乏重点，从领先沦为普通；鳌江流域三县（市）长期内耗、发展质量难以提升。

虽然温州只是普通地级市，也远离长三角城市群核心，但只要温州内部城镇空间结构能理顺、融合，仍有很大的发展、提升空间。这正是我们始终认为温州发展未到天花板、仍应坚持城市建设的原因。

温州“十四五”规划为什么如此令人关注，就在于“一主一副两极多节点”的市域空间结构，旨在改变温州城镇林立的现状，激活城市潜力，向大都市进发。

从种种迹象表明，进入“十四五”以来，温州正在推进撤县（市）设区工作，但具体新设几个市辖区、将哪几个地方撤县（市）设区、目前报批进展如何，均未有进一步消息。

该项工作具有一定的严肃性与纪律性，在获得国家层面批复前，关于撤县（市）设区方面的工作，是不能私自表述的。因此，我们只需静待结果。不过当撤县（市）设区持续收紧，温州更要加快报批步伐。

在报批的同时，温州应提前谋划城镇之间的融合。瓯江两岸，应坚持“拥江发展”战略，推动永嘉、乐清向南发展，优先发展瓯江沿线，与温州市区更好地融合。瑞安要坚持向东、向北发展，实现瑞安城区与塘下的融合，融入温州沿海产业发展带之中。

温州大都市区主中心空间结构示意图

在城市建设从增量时代转为存量资源争夺时代，或许只有事实上的一体化、同城会，撤县（市）设区才会更容易获批。那么温州，应做好报批、建设的两手准备。

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