社保降费实施情况（社保降费倒逼五险三金）

社保降费倒逼“五险三金”整合

——五险已变四险，四险或可变三险

武汉科技大学金融证券研究所所长 董登新教授

（中国养老金融50人论坛核心成员）

2019年国务院政府工作报告明确提出：明显降低企业社保缴费负担，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%。这意味着除了两省一市（广东现行14%、浙江现行14%、厦门现行12%）外，全国各地城镇职工基本养老保险单位缴费比例将统一降至16%，一次性降幅最大的省份为4个百分点，更多的省份一次性降幅高达3个百分点。当然，对于城镇职工基本养老保险基金已经“穿底”的黑龙江省，也要同步降费。据测算，企业缴费比例下降3个百分点，企业减负将达数千亿元，也就等同于2019年社保减收将达数千亿元。

报告同时明确指出：稳定现行社保征缴方式，各地在征收体制改革过程中不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法，而且不得自行对过去的社保欠费进行集中清缴，今年务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。也就是说，原定于2019年1月1日开始执行的由税务机构统一征缴社保费用的制度安排暂停或暂缓，原因很简单：如果由税务机构统一征缴社保费用，则小微企业将无法不缴或少缴社保费用，这样做，小微企业依法缴费的实际负担将会明显增加。因此，暂缓税务机构统一征缴社保费用，这意味着一些小微企业无力缴纳社保的现象，将会继续得到社会的“包容”。

由于早期社保制度设立， 率先在国有企业试点实施，国企为员工多缴费，似乎不存在阻力，再加上“视同缴费”的转制成本负担，因此，最初设计的“五险”费率被迫偏高。今天，当社保制度全覆盖时，绝大数企业却变成了中小企业或小微企业，它们不是国企，社保缴费负担过重，中小企业不堪重负，或被迫违法违规不缴费，这便造成了如今的尴尬局面：之前中小微企业社保不缴费或少缴费，社保部门睁一只眼、闭一只眼；如今想要改由税务部门统一征缴社保费，但又害怕中小微企业承受不了、无法逃费，最终我们只能被迫延迟税务部门统一征缴的制度安排。

此外，由于“五险”设计费率（名义费率）严重偏高，直接挤压了第二支柱养老金（企业年金）的生存与发展空间，导致企业年金制度名存实亡。

由此可见，社保降费是大势所趋，既有企业负担过重的原因，更有原先制度设计不合理的原因，然而，社保降费不能“一降了之”，我们必须借“社保降费”之历史机遇，对缴费型社保制度进行重新整合，并同时借机推进社保制度配套改革。

实际上，中国缴费型社保制度整合的路径已然十分清晰：简化名目，合并同类项，协同推进配套改革。

（一）简化制度：将“五险三金”整合为“三险一金”

众所周知，在西方发达国家，社会保险的主体品种只有三个：即养老保险、医疗保险、失业保险。相比之下，我国社保五险也可以合并为三险。因为在经历了多轮社保降费后，生育保险与工伤保险的费率已逼近零费率，尤其是这两个小险种都不需要雇员缴费，而且其支付对象均为医院，因此，完全可以将生育保险与工伤保险并入医疗保险中。

事实上，2017年1月，国务院办公厅发布《关于印发生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案的通知》，2017年6月生育保险并入医疗保险的改革试点正式启动。2019年3月25日，国务院正式发布《关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》，该意见明确规定：在2019年底之前必须将全国各地的生育保险正式并入医保，将“五险”整合为“四险”。如果下一步再将工伤保险并入医保，则“四险”又可整合为“三险”。如此一来，制度整合效应及规模经济效应就会充分体现出来，它不断会降低社会保险的行政管理成本，提高社保工作效率，而且更会简化社保制度，有利于减轻企业社保缴费负担的心理压力，进而提高企业参保积极性。

如果说社会保险注重的是“公平”，那么，作为补充保障制度的住房公积金、企业年金及职业年金，则体现的是“效率”差异。“三金”代表的三个补充保障制度同时并存，既有制度重复建设之嫌，更会放大两极分化的叠加效应，当然，也会无形加大企业缴费负担。因此，我们有必要进行制度整合，将“三金”合并为“一金”，这既是制度简化，更可以为企业大幅减负，当然，最重要的是有利于做实、做大、做强第二支柱养老金制度。这是一件一举多得的大好事。

因此，多年前我就建议：将住房公积金、企业年金及职业年金“三金合一”，合并后作为第二支柱养老金，取名为“强制公积金”，或是中国版401（K），并强制推广、全员覆盖。因为美国的401（K）计划也具有“房贷”功能。

（二）将养老保险单位缴费统一降至12%，总降费8个百分点

在欧美国家，基本养老保险的制度定位，是底线保障，而非充分保障，其主要任务是防止老年贫困。大幅降低基本养老保险的缴费率与替代率，回归制度本源。这应该是社保降费的主要动机之一。

我认为，职工基本养老保险单位缴费比例最低可降至12%，与最初制度设计的20%的标准相比，累计可下调8个百分点，其理由有三：

第一，我国灵活就业人员的总缴费率为20%（其中8%放入个人账户），我国城镇职工基本养老保险的总缴费率却为28%（单位20%，个人8%），这与国际惯例不符，在国外，灵活就业人员养老保险缴费率与有单位的雇员雇主合计费率是相同的，因此，我国城镇职工基本养老保险单位缴费比例可降8个百分点，使雇主雇员合计费率与灵活就业人员总费率相等。

第二，目前我国职工基本养老保险单位缴费最低标准是12%，为厦门市首创，因此，由于降费具有刚性与惯性特征，我建议，全国统一的职工基本养老保险单位缴费比例调整“就低不就高”，直接按12%作为全国统筹后的企业缴费的统一标准。

第三，我国企业年金和职业年金单位缴费上限均为8%，因此，我建议将职工基本养老保险单位缴费比例累计下调的8个百分点，直接强制平移至“三金合一”之后的第二支柱，作为“强制公积金”的单位缴费（8%），强制实施、全员覆盖，且不需要企业另外缴费。

（三）鼓励国民养老储蓄，做实第二、三支柱养老金制度

正如前述，将职工基本养老保险单位降费的8个百分点，强制平移给“三金合一”后的“强制公积金”个人账户（单位缴8%，个人缴4%），单位不用另外缴费，同时废除“三金”制度，这样，既完全取消了企业“三金”缴费，而且又强制做实了第二支柱养老金制度，也就是中国版的401（K）计划或强制公积金，因为美国401（k）含有房贷功能。

由于强制公积金的设立，缴费来自职工基本养老保险单位降费部分，相当于完全废除了“三金”的全部缴费，在职工基本养老保险缴费之外，不需要增加单位的任何负担，就能让每个雇员拥有了一个强制实施、全员覆盖的第二支柱补充养老金计划，这是解决我国现行企业年金制度形同虚设的唯一可行办法。

在第二支柱养老金做实的同时，我们还需要通过强化国民养老教育，引导家庭进行养老储蓄与养老投资，优化家庭理财结构，鼓励金融机构产品创新，开发出更加多样化、个性化的个人养老金产品，满足家庭理财及养老储蓄的长期投资需要，最终我们也可以形成像美国一样庞大的私人养老金储备，为中国资本市场及经济发展提供强大的长期资金来源。

因此，将“五险三金”整合为“三险一金”，既可以实现企业社保减负的实质性目的，又能对社保制度进行了合理优化，并能重新架构三支柱养老金体系，进而提高社保制度有效性和可持续性。此外，还有利于中国资本市场的做大做强，并为实体经济提供源源不断的长期资金支持。

（四）将男女法定退休年龄统一至60岁，增加劳动力有效供给

随着人口老龄化的加剧，从2016年开始，我国人口现象发生了两个重大变化：第一，我国60岁以上的老年人口首次超过了青少年人口；第二，我国适年劳动力人口首次出现了净减少（绝对数下降）。

目前，我国60岁以上的老年人口已达2.5亿人，而且这还不包括50岁退休的女工人，以及55岁退休的女干部。如果加上60岁之前的退休人口，目前我国正在领取养老金的退休人口约为2.66亿人，这是扎扎实实的社保赡养老年人口，这一养老负担将通过代际转移由我们的后生劳动力来承担。因此，法定退休年龄越小，则后代社保缴费负担和压力就越重。

从世界退休年龄改革现状来看，发达国家的男女法定退休年龄基本上都延长到了65岁以上，比方，美国男女退休年龄统一为66岁，2027年将正式延长至67岁；日本正在打造终身不退休的雇佣制度。此外，俄罗斯、巴西、智利等发展中大国也纷纷将男女退休年龄提高到了60岁以上。

相比之下，我国女特种工45岁退休，女工人50岁退休，女干部55岁退休的法律规定，太过陈旧落后，这是劳动力资源的巨大浪费。

不过，值得欣慰的是，我国城乡居民基本养老保险目前已覆盖了5亿多劳动力，作为社保弱势群体，这5亿多城乡居民的法定退休年龄男女均为60岁，这为过早退休的女工人、女干部起到了榜样与示范作用，因此，我建议将全国男女劳工的法定退休年龄首先统一至60岁，这是延迟退休改革的最佳方案选择，也是一种制度设计的公平。

（五）加速划转国有资本，尽快充实社保基金

国务院于2017年11月印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》要求，划转企业国有股权10%充实社保基金，以弥补制度转轨时期，因企业职工享受视同缴费年限政策形成的基金缺口。但一年过去了，进展比较缓慢，500多家国企，才划转了20家左右，今年有望进一步加速划转，最好能在2020年底前将全面完成500多家国企的国有股权划转。这样，可以为养老保险全国统筹提供强大的物质基础和足够的财力准备。

（六）2020年底前实现省级统筹，2020年后实现全国统筹

2018年7月1日起建立的企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，调剂比例从3%起步，去年半年调剂2400多亿元，有22个省份从中受益，受益金额600多亿元。今年将调剂比例提高到3.5%，预计全年中央调剂基金规模将达到6000亿元左右，进一步缓解个别省份基金收支压力。很显然，中央调剂制度过渡时间宜短不宜长，在过渡期间中央调剂比例应该逐步提高，一方面可以加大省际互助共济、余缺调节的力度；另一方面也是为了加快向中央统收统支过渡的步伐。

养老保险省级统筹，是实现全国统筹的前提。根据十九大报告提出的“尽快实现养老保险全国统筹”的要求，人社部已作出明确工作安排：2020年底前，各省职工基本养老保险必须实现省级统筹。这意味着2020年后就可以随时实现养老保险全国统筹。

因此，无论是社保降费，抑或养老保险全国统筹，它们都不是孤立的改革举措，我们应该将它们看作是一个问题的两个方面，两项重大改革必须保持战略协同、同步配套推进。