大学内部治理结构（论大学治理内部主体专业化取向）

[引用格式]吴璇.论大学治理内部主体专业化取向[J].江苏高教,2022,No.262(12):59-63.

【摘 要】 转变治理范式、优化治理结构是推进现代大学治理体系与治理能力现代化的关键。当前我国大学内部治理存在“双肩挑”干部少、专家型行政干部权重式微、年轻专业教师担任行政职位意愿薄弱、治理主体专业化不均衡以及政府、市场与社会外部主体干扰内部治理等一系列棘手问题。大学治理主体改革应坚守专业化愿景，通过健全培育机制、政策引导、规范权力运作等方式，逐步探索大学治理内部主体专业化取向，稳步推进大学治理能力现代化建设。

【关键词】 大学治理；“双肩挑”；内部主体；专业化

大学内部治理主体主要指校领导、院系部门领导以及其他各个层级的干部，他们既是沟通外部环境的重要主体，又是学校内部治理的桥梁，他们往往具有双重身份、双重任务。但在实践中，治理主体所具有的双重身份并未获得有效配置，存在治理主体身份单一化、机械化、模糊化与交叉重叠等问题。在教育环境日益多元化复杂化、全面推进大学治理体系与治理能力现代化的今天，转变大学治理范式，优化治理结构，尤其是优化大学内部治理主体结构，显得尤为重要而紧迫。

作为知识传授者、管理者与学生之间的桥梁，高校教师的治理主体角色定位不清，其功能往往被忽视，甚或主客体颠倒，依然被定位在传统治理范式下的治理对象层面，这严重挫伤教师参与治理的积极性与主动性。基于此，本文从高校干部队伍建设视域，探索大学治理内部主体专业化取向问题。

一、大学治理主体的现状

具备专业的知识和技能是胜任高校治理岗位的基础性条件，虽然每个工作岗位在治理体系中都是局部的，也有可能是微小的，但这并不影响其对于专业性的需求，比如一些专项业务岗位，对于专业知识和技能的需求就非常之高。

而且由于高校的规模扩大以及内部管理活动的日趋复杂，致使大学对于领导干部以及行政人员的专业化和职业化需求不断增长。因而提高干部队伍的专业化水平对于高校的发展有着重要的意义。

当前，高校内部治理主体普遍存在一种现象，即干部队伍的专业背景不强，大部分院系办公室工作人员学历层次不高，相关的专业知识与技能有所欠缺，尤其是在一些专业性强的院校，如艺术院校、工科院校等。

第一，“双肩挑”干部目前还处于少数。高校干部队伍主要包括学术型和专职管理型两种类型。通常情况下，常有教师被选任到管理层，也有一些资深行政管理人员担任有限的教学任务。而“双肩挑”制度设计的初始目标就是通过“内行管理”原则治理高校，以达典型示范目的。因此，高校干部队伍中一部分人既有教师身份又有管理者的身份。

然而，由于对年轻干部缺少系统且持续的培养，以及职位晋升、生活压力等因素的存在，辅导员、管理人员易出现职业倦怠；而对于大多专业教师而言，他们则更倾向于把重心放在教学科研上。

目前教师对大学的学术事务参与热情高，而对参与大学治理的意愿并不强烈。加之现行高校内“双肩挑”选拔标准、培育制度等不甚明晰，易出现“按岗择人”又或“因人设岗”，因此导致了“双肩挑”干部人岗匹配度不高、专任教师在大学内部治理领域的欠缺，一定程度上造成了行政人员对专任教师参与大学治理的角色取代，弱化了专任教师群体在治理方面的参与基础，从而不利于高校内部治理氛围的形成。

第二，专家型行政干部权重式微。从域外经验来看，教授是大学治理中不可忽视的重要组成部分。但是在我国，教授治校的历史并不长，专家型行政干部也较少。专任教师作为教学和学术研究主体，对学科、专业领域的事务应当拥有主要发言权，理应积极参与学术发展以及学校治理。但是就目前高校普遍情况而言，专业管理人员主要对上级行政领导负责，常凌驾于教授之上，漠视教授诉求，逐渐形成与学术文化对立的行政文化，导致大学治理系统内部关系紧张。同时，高校中教授的学术权力被行政管理者代理的现象也并不少见。行政人员对教授的权力越俎代庖，致使许多教授应有的管理权力受到损害。

第三，年轻专业教师担任行政职位意愿薄弱。按照高等教育发展的内在规律，选拔培育年轻干部能够提升干部队伍的活力、有效促进高等教育事业的发展。因此，高校更应大力支持鼓励以及培育年轻教师加入治校队伍。但就目前高校的现状来看，通用型干部相对数量大，但晋升空间有限，而专业型干部出于学术生活两难兼顾等原因，担任职能部门干部的意愿并不强烈，因而涌现出的优秀人才不多，一定程度上难以好中选优、优中选强。专业教师侧重于自己的学术专业领域而非管理岗位，他们对参与管理的热情不高。有学者指出，如果一个专业教师在担任管理者多年后就很难 回 归 教 师 队 伍，而 只 能 成 为 一 名 专 职 管 理者。

二、大学治理主体改革的困境与愿景

（一）大学治理主体改革的困境

１．外部主体干扰内部治理

当代大学的内部治理过程并不顺畅，治理实践中，往往同时存在着三种支配性力量：政府、市场、社会。大学的利益与影响超出了其自身的范围，也成为各种力量关注和争夺的目标。实践中，高校治理大致存在以下两种外部干扰主体。

一是政府对大学治理的干扰。我国的历史因素与发展进程决定了最初的大学治理势必受到政府的引导与支持。政府是大学的内外部治理过程中不可忽视的一项因素，大学的内部治理也由此向科层制以及行政化倾斜，而政府的过度管制，往往使高校治理失去自主化。

有学者认为，从外部来看，政府虽然在一定程度上为大学创造了无法取代的政治条件，但这也使其在发展过程中迷失自我，丧失办学的自主性以及独立性；而在内部，官僚体制的侵蚀也使高校变成隶属关系清晰的科层制管理体制。在我国，正是因为国家权力的深度介入，才导致行政权力与学术权力的并肩。

因而，在科层制管理制度下，高校内用行政手段进行大学治理，学术事务被行政权力干涉过多可能会在一定程度上使大学沦为政府的附庸，在办学中没有自己的方向。同时，政府过度的介入也不利于大学治理能力的提升，且易挫伤高校自主办学的积极性，从而影响其发展潜力。

二是市场力量和社会力量对大学治理的干扰。如今，市场资源和社会资源的稀缺，导致高校治理主体可能会受到这些因素的影响而对治理规划进行相应调整，以迎合和争取现有资源，而主体的专业化不足可能会影响其决策以及治理全局。伴随高校资源的约束性日益增强，市场力量和社会力量成为继政府之后又一不可忽视的外部因素和资源来源，建立大学与这些力量之间的和谐关系也是我国大学的一项努力，但也时常因为体制限制而未能完全如愿。因此，过度的外部干预非但不能使高校的发展更加健康，反而会损害大学的自主权，动摇大学之根基，长远来看，甚至可能影响国家的利益。

２．治理主体专业化的不均衡易产生碎片化的管理样态

推动大学治理的专业化，需要有专业的治理主体。如天文学家曲钦岳曾“临危受命”，带领南大走出低谷，从艰难爬坡到迅速崛起，这其中与曲校长的专业化程度、全新研究大学之道是密不可分的。专业团队能够在管理过程中制定更加合理的规划，同时因了解专业的方方面面，可以更好地为学术服务，也能让高校这种社会组织的内在潜能发挥出最大的水平。

从管理学分析，大学的专业性质很强，因此它应该采用的是与专业性质相关的管理方式，而非将其行政化。类似于靠内部意愿结成组织的社团，而非用强制力进行捆绑，如此大学才具有高度的自律性。但在现实生活中，大学内部的组织性等并不高，其自律性有待提高，因此大学的自主权把控也就成为了一个问题。

治理主体专业化的不均衡所导致的后果也十分明显。比如由于集权和分权之间的矛盾，政府将权力下放于大学，却未能取得更好的大学治理效果，而是使大学内部的行政权力更加集中，而学术权力逐渐被淡化。

在目前我国提倡“去行政化”的建议之下，治理主体专业性的欠缺更可能使高校的治理陷入混乱。因此，当代高校更需要重视管理理念和模式上的创新，遵循大学的组织性和规律性，尊重治校逻辑，以及加强顶层设计，防止碎片化的管理模式。

３．不具备专业性的治理队伍可能引起大学治理低效

组织与技术的稳定性存在一定关系，技术的不确定性越高，则组织的正式化与集中化则越低。因此，学术事务并不适合以科层制的手段来进行管理，相反，学者更懂得如何治理高校内部事务。如协同优势理论所指出的，协同各方在目标、文化、组织结构等方面有重大差异，因此会产生协同惰性，即集体行动困境。

也正因如此，大学治理场域可能会失序，教师、学生等行动者沦为边缘群体，从而进一步陷入行动困境。

有学者提出，在大学内部，因政府对大学的放权而使大学的行政系统权力扩大，使大学的内部治理愈发趋于行政化，从而导致一系列不良后果，如在组织目标中对自身的定位混乱、在组织整合中背离文化机制、在组织资源与利益分配领域“行政通吃”等。

主要表现在大学过度行政化会导致相当一部分学术资源与科研资源没有配置给最适合的学术人才，而是流入拥有行政权力的人手中，且行政约束对此无能为力。

（二）高校治理改革的主体愿景

１．高校的治理主体应有专业化的背景

回顾人类社会发展历程，从原始的农业社会逐步发展至如今的工业化信息化社会，这背后离不开社会的分工以及各领域的专业化。不同领域、不同产业、不同职业的差异化和精准化，使得专门的机构和专业岗位的出现，使现代技术得以进步，继而推动社会向前发展。对于大学治理而言，治理主体的专业化是由高等教育规律决定的，否则对学生发展不利，对对象的管理也难以深入。

从高等教育的发展历程来看，大多数的高校都是从混沌中逐渐摸索出自己的发展体系，逐渐形成自己的治理章程。有研究表明，高校中层管理干部的胜任力特征中包括学术素养的特质。如果没有专业化、法治化等构成大学独特的治理体系，那么治理中的多样化、多元化，以及持续提高大学的产能则不可能得到快速实现。因此，专业化不仅是大学治理现代化的基本内容，更是大学现代化治理体系的核心要素。

从治理对象角度分析，新时代大学生既具有大学生的共性，又具有新时代特殊的性格禀赋，要促进他们健康发展，管理者必须具备更加专业化的背景，才能更加深入管理，这是高校教育教学的内在要求；从治理主体角度分析，治理主体应具备专业化的背景是多元文化环境下干部队伍建设的必然选择。

只有具备专业化、懂得大学教育的本质，才能更好地治理大学、使大学更加多元化发展；同时，作为专业领域内的学者，则更有可能理解学 术 的 发 展 规 律，从 而 为 大 学 的 发 展 做 好 铺垫。

２．应不断增加具有专业化背景干部的权重

首先，年轻干部应把实践作为锻炼的机会，在教书育人的第一线磨炼意志、增长才干及经验，参加不同的工作、丰富自己的知识，使自己成为既懂理论、又懂业务的专家型管理人员。

其次，对于中层管理者而言，作为学校顶层设计的执行者，需要有专业化的治理水平，各部门管理者需具备充分的主动性、能动性和创造性，成长为可以科学决策、具有科学实施院校研究能力的专家。

此外，专业化的管理者也应摆脱行政化思维，创新服务师生模式，拓展服务内容，优化服务质量。

最后，专家学者的优势就在于专业性强，因其长期处于学术专业的环境中，所以能把握专业整体状况、主要特点、理论动态与发展规律等。而每个行业的管理除了需要管理人员的管理知识外，更需要有专业理论的支撑，因此，深谙专业特点的专家学者会对这个行业的治理起到一定的助力作用。

而且，不同的行业有其自身的要求，只有行业内的顶尖人才才可能了解，而专家学者就属于此类人才。因此，要善于利用专家学者的专业特性，将这些力量融入高校的治理工作中，以此形成有效的治理模式。

三、大学治理内部主体建设的构想

（一）健全“双肩挑”干部的培育机制

针对不同层次和类型的治理主体，加强专业化培训，提高干部队伍的专业化水平。这样的培训目的是为了弥补行政管理人员在专业上的不足，从而达到岗位的要求，以便更好地进行高校内部治理。

一方面，行政干部大多擅长于行政事务上的管理，而对专业化知识敏感度不高，譬如一些艺术院校的很多干部都是思政专业出身，没有专业化背景。因此，可以通过相关的专业培训，或者利用学校专业化资源给予他们熏陶，以增强其专业能力和综合治理能力。另一方面，针对专业教师来说，培养其行政管理能力，采取请进来、送出去等方式进行交流学习。通过对管理队伍进行定期培训，对内多与校内管理者进行沟通、交流，对外则多参与学术研究，以此丰富管理领域知识，增强专业特性，在培养优秀的学术化干部队伍过程中及时取长补短。

此外，培育的“双肩挑”干部未必能够在学术与管理的双重领域内保持平衡，因此想要做到“两肩”并行，除了需要外部的培育机制完善且符合治理主体需求，更需要治理主体专注自身的日常工作经验积累和个人能力的提高，以及科学地规划未来，以期更好地培育自己的业务和科研能力。

（二）引导专业化教师成为“双肩挑”管理者

高校教师大多对自身的专业有良好的学术背景，他们的专业知识可以适用于更广泛的领域，而不应止于学术之内。诚如北京大学闵维方所言：“大学需要有专业的管理团队，他们是精于大学管理的专业化团体，需要具备丰富的管理经验和很好的学术 背 景。”

因 此，在 干 部 队 伍 建 设 过 程中，应多鼓励在职教师加入行政工作队伍中来，专业人员在专业领域内发挥作用能更加有力地推动大学内部治理向前发展。一方面，要靠政策引导，鼓励吸引专业教师从事行政工作。健全年轻干部的培养机制，把那些对于学校治理有志向、学历高、有激情的年轻教师纳入到后备干部队伍之中，并增加其实践锻炼机会，以此有序成才、健康发展。

另一方面，应当构建行政与学术管理者相互支撑的干部队伍，探索行政人员与专业人员的合理边界，寻找二者的良性互动机制，让一部分人更多地分担行政事务。

对于大多专业教师而言，可先专注自身的学术科研成果，等到有一些积累后，可以通过担任行政岗位进行自身锻炼，从而成长为综合素质较强的年轻干部。同时，加强与教师的沟通，以提升教师对于参与大学治理的认同感、实现治理意识的转变。

（三）规范“双肩挑”的权力运作

在专业化治理主体的培育过程中，如果培育机制得不到完善或不符合主体的个性化发展，很容易模糊行政权力的边界与学术发展的边界，造成学术资源的分配不均或行政职权的滥用。因此，高校内部在治理过程中应该规范“双肩挑”的权力运作，使“双肩挑”干部能够均衡、健康发展。

在专业化治理主体的培育过程中，如果培育机制得不到完善或不符合主体的个性化发展，很容易模糊行政权力的边界与学术发展的边界，造成学术资源的分配不均或行政职权的滥用。因此，高校内部在治理过程中应该规范“双肩挑”的权力运作，使“双肩挑”干部能够均衡、健康发展。

此外，构建科学合理的行政岗和专业岗轮换机制，让那些长期从事行政工作的专业型干部，能够及时实现身份的转换，进而从制度源头上激发专家参与治理。学术组织的流动，有利于提高干部队伍的专业性、创新性，也有利于保持专家学者的积极性，更利于队伍中的每一分子都能对管理方面以及学术方面有所了解，以此提高工作效率，还能够在人员有所空缺之时及时“补台”。

（四）做好“双肩挑”干部与专家型教师的保障

从干部队伍建设视角来分析，要保证其专业化发展。联合国教科文组织１９６６年发布的《关于教师地位的建议》指出，教师工作最本质的特点是不可替代性，它是一种专业，需要不断地成长与发展，以此才能逐渐走向专家型教师。

为教授群体提供表达自身专业发展的平台，为其提供政策通道，为他们实现自身的学术权利提供保障，确保这一高智慧群体的学术创造力以及专业才能得到尽情释 放，这 是 大 学 治 理 走 向 专 业 化 的 现 实 路径。

因此，要多关注和重点培养专业水平高的专家学者、学科带头人，关心支持他们的成长，引导他们向更高水平发展，为他们专业成长做好保障。而且，大学内部治理从根本上就是以学术权力为中心协调政治权利、行政权力、学术权力和民主权利之间的配置和平衡。换言之，大学内部治理应当尊重和优先保障学术权力，发挥专家型教师的带头作用，探索真理、发现知识、培育人才，以此推动大学的健康发展

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