国家为什么要控制盐的经营（对百姓餐桌有何影响）

制图：蔡华伟

曲折的盐业改革路

盐业改革，终于迈出了关键性的一步。

5月5日，国务院印发了《盐业体制改革方案》(以下简称《方案》)。《方案》提出了完善专营、放开价格、行业内跨区经营、强化监管、提高门槛、推动整合等一系列具体的改革措施。

盐，被誉为“化工之母、食肴之将”，既是重要的民生商品，也是基础化工原料。

海水是盐的“故乡”，海水中含有各种盐类，其中百分之90左右是氯化钠，也就是食盐。

如果把海水中的盐全部提取出来平铺在陆地上，陆地的高度可以增加153米；假如把世界海洋的水都蒸发干了，海底就会积上60米厚的盐层。

新中国成立以后，我国盐业管理体制几经变迁，但总基调仍是政府主导的计划管理方式。然而，食盐专营制度暴露出政企不分、产销矛盾、腐败滋生等诸多弊端。

对于盐业而言，这次改革堪称“里程碑”。实际上，从2001年开始至《方案》最终出台，呼喊盐改的呼声一直未曾断绝。虽然产值规模仅300多亿元，但盐业改革历程尤为复杂和曲折。在《方案》最终出台前，盐改延宕15年，前后七易其稿。

“食盐行业虽小，但其改革的特殊性、复杂性可能一点不亚于电力、电信等大行业。”国家发改委经济体制与管理研究所研究员、《我国盐业体制改革研究》课题组成员陈伟说。

改革渐进

民以食为天,百味盐为先。随着消费者需求改变，食盐产品的种类也在逐步增加。

“中盐北京公司供应食盐的种类大约有80种。”中盐北京市盐业公司销售部部长卢剑介绍说，按产地分有海盐、井矿盐、湖盐;从类别上看，还有一些营养盐、无碘盐、进口盐等。“北京一些大超市大概12种，在电商平台供应的种类则更齐全。”

不过，在我国多数地区，可供消费者选择的食盐种类依然比较少。“盐改方案实施后，生产企业可以打造自己的品牌，未来食盐的品牌和种类将更加多元化，消费者的选择性将更大。”久大盐业驻京办主任陈建平说。

据了解，我国盐矿资源丰富，是世界第一产盐大国。即便如此，盐改方案出台之后，也引发公众和舆论的一些担忧：食盐价格是否会上涨?会不会出现盐荒?

对此，陈建平认为，市场机制调节下，盐荒根本不会出现。就我国的食盐产能而言，数倍于市场需求，因此涨价的可能性也不大。

“2011年，日本海啸曾引发我国消费者对海盐污染的担心;事实上，即使海盐出了问题，仅井盐也完全能够满足全国需求。”他说。

此次《方案》还提出，培育一批具有核心竞争力的企业，取消食盐产销区域限制，改革食盐定价机制和工业盐管理，鼓励企业自主经营、产销一体，通过兼并重组等方式不断做优做强。

这意味着，食盐行业的产业链将面临着重塑。陈伟分析说，食盐定点企业97家，加上各地食盐专营企业，目前市场竞争主体有150家左右。未来通过竞争、兼并和重组等方式，产业集中度肯定会提高，最终形成几个寡头竞争的格局。

“个人对这个渐进式的改革方案是比较认可的，”对于《方案》，陈伟评价说，在一定的公开透明的框架下来讨论盐改，做到了尊重历史，兼顾各方的利益;设置有一定的过渡期，实施平稳有序;符合市场化改革的方向和趋势。

当然，方案依然有不足之处。“目前来看，方案仍是一个过渡性的安排。”在陈伟看来，最大不足在于，政企不分的问题尚未得到解决，市场监管权还在专营企业手里。就全国绝大部分地区而言，盐业公司和盐务局都是“两块牌子、一套人马”。盐业公司既是盐业管理的政府管理部门，也是食盐和工业盐的经营者。

专营之弊

在历次盐业体制改革中，食盐专营制度被视为是重点、难点和利益点。“最核心的利益点就在这里。”谈及此，陈伟分析说，我国盐业产值规模为300多亿元，其中食盐的产量仅占20%左右，但产值却占到总产值的60%~70%。

“盐业公司靠一支笔就能获得利益。”谈及食盐专营制度的弊端，一位不愿具名的盐业人士说，食盐批发企业对食盐垄断经营，食盐生产企业必须将食盐按计划数量和价格调拨给食盐批发企业，使用批发企业的品牌和包装由盐业批发企业投入销售市场。

这种体制下，生产企业没有积极性提高产品质量。

一直以来，中国盐业总公司被盐改人士视为食盐专营制度的最大受益者，盐改的最大阻挠者。“在改革中，中盐及各地盐业公司等专营企业势必要维护既有利益。”陈伟说，特别是国企改革以来，加强了对企业经营效益的考核。中盐是国资委直属企业，经营业绩也会有考核，而食盐专营是很大的一部分收入来源。

公开信息显示，中国盐业总公司位于北京丰台区广外大街莲花池中盐大厦，该公司创立于1950年2月15日，现为国务院国资委监管的国有大型企业。

中国盐业总公司(以下简称“中盐”)介绍，中盐是以盐的生产销售为核心的盐行业中央企业，盐的产能达到1700万吨，食盐供应覆盖全国36%的国土面积和4.2亿人口，是世界第二、亚洲第一大盐业企业。

“多年来，中盐总公司既受益于食盐专营制度，也受制于食盐专营制度。”中盐表示，原有专营体制成效显著，问题也不容回避。

“多年来，中盐既受益于食盐专营制度，也受制于食盐专营制度。”在中盐坦承食盐专营制度存在的弊端：产销矛盾突出，制盐企 业与批发企业市场地位不平等，制盐企业通过“跑计划”来增加销售，批发企业压低价格、拖欠盐款、结算不及时等现象不同程度存在。

此外，市场区域分割，造成流通环节过多，经营效率较低，无法形成统一的全国市场;产业结构调整进展缓慢，食盐的利润支撑了部分落后产能在激烈的工业盐市场竞争中存活下来，各自分割的市场不利于盐业企业的重组整合，盐业至今仍存在“多、小、散、弱”的局面。

“制约了行业的创新发展，专营条件下的专营企业过于依赖专营，创新动力不足，定点生产企业没有品牌，产品创新受制于人，少数企业虽然注重研发创新，却无法赢得市场。”中盐表示。

如今，靴子终于落地。国务院日前发布《盐业体制改革方案》，废除了食盐计划管理和政府定价机制，要求从2017年1月1日开始，放开所有盐产品 价格，取消食盐准运证，允许现有食盐批发企业向食盐定 点生产企业购盐并开展跨区域经营，允许食盐定点生产企业以自主品牌开展跨区域经营，实现产销一体。

这些改革措施对百姓餐桌有何影响？又将给食盐产业带来哪些改变？

竞争加剧，基本食盐均价预计小幅下降

“听说国家不限制盐价了，是不是要涨价啊？”这是好多百姓听到盐业改革新闻后的第一反应。“不仅不会涨，在放开价格后较长的一段时间里，食盐价格可能还会有所下降。”中国盐业协会副理事长兼秘书长宋占京说。

从市场供求看，目前食盐产业正面临产能过剩困扰。食盐年度需求量平均为1000万吨左右，但食盐定点企业产量就已超过4000万吨，是需求量的4倍多。在此背景下引入市场竞争，企业势必出现为抢占市场而降价竞销的行为。

从运营成本看，也有降价空间。按政府定价，食盐出厂价每吨约为450元—590元，而由盐业公司给出的批发价在每吨2500元左右，新推出的多品种盐更是可达3000元—4000元。尽管批发公司承担了运输、包装、流通等多项成本，但仍有一定的降价空间。

“但盐价也不会降太多。”宋占京说，与其他调味品相比，食盐价格本就不高，目前每袋普通食盐零售均价(500克)只有2元，边远地区运费又比较高，倘若价格大幅下降，零售商就没有积极性了。

因此，预计放开价格后，食盐会小幅降价。当经过较长一段时间的市场竞争，逐步形成占市场主导地位的区域性大公司后，食盐价格可能会有所回升。宋占京说：“不过，涨价的产品很可能是高端新产品，基本食盐均价不会大涨。”

新产品、特别是高端食盐产品供给增加，也是此轮市场化改革为消费者带来的福利之一。

“发达国家食盐品种很多，日本市场多品种盐多达近千种。而我国食盐售价常年偏低，不能按质论价抑制了食盐新品种开发。”宋占京说，近几年多品种 食盐定价 权下放到省级物价部门后，我国食盐品种有所丰富，食盐企业陆续开发了绿色食盐、绿标食盐、竹盐、平衡盐、保健盐等多品种食盐，有的还引进国外海盐加工成高 端食盐。但仍不能充分满足市场需求。而价格放开后，生产经营者创新产品的积极性被调动起来，将使食盐市场供给层次更为丰富。

监管难度加大，质量安全是改革核心

除了价格，消费者还关注食盐质量。而引入市场竞争，势必会给食盐质量安全监管带来挑战。

据中国盐业协会初步统计，2015年全国共查处涉盐违法案件6万余起，同比增长9.5%。宋占京分析，涉盐违法案件增多，有误读盐业改革的原 因。在个别 媒体误导下，一些人以为食盐专营已经取消，误进入食盐销售领域。也有故意造假的不法分子，食盐造假技术门槛低、投资成本少、又有一定获利空间，使得涉盐违 法案件呈攀升趋势。

盐业体制改革后，市场监管难度将进一步加大。“届时市场主体不再单一，市场上的食盐不再像现在这样只来自于一地，而 是呈现品种多、品牌多的特点，区分真假伪劣难度增大。”宋占京说，由于缺乏专业监管机构和专项法律法规，工业副产盐、化工废渣盐流入盐业市场的隐患依然存 在。

监管难度增大，监管力量保障却面临难题。目前盐业监管主要由盐务局(即盐业公司)承担，近2万人的盐政执法队伍年执法费用支出近12亿元，当市场竞争削减盐业公司利润后，市场监管所需的人力、物力能否保证？

“不过，消费者也不必过于担心食盐质量问题。此轮改革以确保食盐质量安全和供应安全为核心，对食盐产品质量监管有专门的安排。”宋占京介绍，主 要措施包 括构建以盐业主管机构专业化监管，与公安、司法、卫生计生、工商、质检、食品药品等部门综合监管的体系，对食盐定点生产、批发企业实行更严格的规范条件， 为保证食盐质量安全，目前正在建立食盐质量追溯体系，让消费者通过手机扫描“标码合一”标签，能够判定是否合格食盐。建立食盐储备体系，加快企业信用体系 建设，加强科学补碘工作，加强应急机制建设等。

市场集中度提升，兼并重组或更活跃

此轮改革带来的一个重要变化，是将促进市场集中度提升。

专营制度最大的负面影响，是企业活力不够。生产企业在食盐上没有自己的商标和品牌，无法直接参与市场竞争，只有通过“跑计划”来增加销售量，产 品创新积 极性不高，市场调研不足。食盐批发企业长期受计划经济思维影响，官商、坐商现象突出，部分企业冗员严重、效率低下，服务、创新意识不强，无法满足日益多样 化的市场需求。而销售区域的限定，也造成流通环节过多，经营效率较低。

此轮改革，直击食盐产业痼疾：取消食盐批发企业只能在指定范围销 售的规定，允许向食盐定点生产企业购盐并开展跨区域经营；食盐定点生产企业可以自主品牌开展跨区域经营，实现产销一体或委托有批发资质的企业代理销售。这 些举措将有效引入竞争机制，倒逼企业转型升级，同时也将进一步释放市场活力，促进市场优胜劣汰。

“一个明显表现将是企业兼并重组更为活 跃。”宋占京说，据中国盐业协会统计，我国现已取得食盐定点生产许可证的企业共有99家，其中海盐定点生产企业34家，湖盐定点生产企业19家，井矿盐定 点生产企业46家，多年来一直存在企业散、小、弱、多，以及产业集中度低的问题。改革方案中也明确提出，要“培育一批具有核心竞争力的企业”“鼓励企业自 主经营、产销一体，通过兼并重组等方式不断做优做强，为行业健康发展提供动力”。

据了解，一些企业已经行动起来。中国盐业总公司就表示，将充分利用资本市场，加快优质资产证券化步伐，为中盐在盐行业的重组与扩张提供支撑。

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