建设运营管理中ppp模式是什么（城镇综合开发中非经营性项目PPP模式运作浅析）

大家好，我是明道其言，一个地产咨询从业者。今天跟大家分享下非经营性项目的三种运作方式及关注点，希望大家能喜欢。关注相关领域的朋友可以点赞、关注并分享[可爱]

基础设施建设对一个城市及区域经济的重要性毋庸置疑，它是一个城市及区域经济腾飞的基础。我国城市建设中有大量的基础设施项目都是非经营性的，非经营性基础设施具有很强的公益性与社会效益，对社会经济发展具有很强的带动作用，但非经营性基础设施的建设对资金需求量大，动辄以十亿、百亿为单位，而且建设周期长，属于典型的资金投入大、公益性强、无现金流产生的项目，需要政府作为主体进行投入、且有明晰的回报机制。在此背景下，本文通过对非经营性项目的承建的几种模式及其关注重点事项加以分析，供区域综合开发商参考。

一、非经营性项目的界定

《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(以下简称“发改委2724号文”)规定，根据基础设施是否有收益及收益是否实现投资成本的全覆盖，将城镇基础设施项目区分为经营性、准经营性和非经营性三类。

经营性基础设施一般都有收费机制，而且通过自身的经营可以产生经营利润，因此在PPP项目回报机制设计中可以采用使用者付费，这意味着政府可以通过市场化的手段来配置经营性基础设施资源，通过动员社会投资来进行经营性基础设施建设。

准经营性基础设施往往也具有收费机制，也有一定的现金流入，但由于这部分基础设施的公益性，其自身运作产生的现金流并不能完全覆盖其成本，并不能完全通过市场化机制来进行运作，需要由政府通过优惠政策或给予适当的财政补贴等措施，维持其正常运行，对于这部分基础设施而言，在PPP项目中其回报机制通常表现为政府的可行性缺口补贴。

非经营性基础设施完全是公益性项目，在城市生活中不可或缺，完全需要政府提供，且不能有收费机制，原因在于它提供的服务通常是生活必不可少的纯公共物品，具有很强的服务性，社会效益较大，但又没有现金流，如市政道路、免费桥梁、污水处理厂等都是非经营性基础设施。

图1：基础设施项目分类

二、非经营性项目的PPP运作方式

对于非经营性城市基础设施项目，由于其无收费机制，没有资金流入。投资主要由政府承担，投资主体是政府。此类项目无收费机制，政府面临着巨大的财政支出压力。结合财政部、发改委的相关文件规定等，我国非经营性项目 PPP 模式主要有以下运作方式：

(一)委托运营（O&M）方式

根据财政部 113 号文规定，委托运营,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费。合同期限一般不超过 8 年。

图2：委托运营（O&M）模式流程图

1. 模式要点

社会资本或项目公司承担项目代运营角色，获取项目运营管理费用，项目运营收益优先保障运营管理费用支付，当项目收益不足以支付运营管理费用时，由政府财政缺口补贴进行保底。

表1：委托运营（O&M）模式要点

2.模式适用范围

根据发改委 2724 号文对委托运营方式的相关规定，O&M作为一种盘活存量资产的模式，可以应用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程、社会事业等基础设施和公用事业领域。

3.模式案例

天津市蓟州区城区污水处理厂特许经营项目

天津市蓟州区城区污水处理厂设计规模为60000m3/d。工程出水水质主要指标应符合达到天津市地方标准《城镇污水处理厂污染物排放标准》（DB12/599--2015）中的A标准，污泥的含水率小于80%，污泥处理后符合接纳单位污泥接纳标准。本项目拟定特许经营权费总额为21998万元，通过授予社会资本该项目特许经营权，在特许经营期内负责项目设施的运营、维护并提供污水处理服务并将污水处理后达标排放以取得相应收益。在特许经营期满后将项目设施及其经营权无偿移交给政府或其指定机构。

图3：天津市蓟州区城区污水处理厂特许经营项目基本信息

（二）建设-移交-运营（build-transfer-operate，BTO）

指社会资本负责基础设施的建设和融资，项目建成后资产所有权归属政府，在特许权内政府将资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，由社会资本或项目公司按约定提供运营服务并收取运营费用及前期投资成本。国内操作的相当部分名为BOT的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权，如上海的大连路隧道BOT项目、杭州的庆春路隧道BOT项目等。

图4：建设-移交-运营（BTO）模式流程图

1. 模式要点

这一模式与一般BOT 模式的不同在于“经营（Operate）”和“转让（Transfer ）”发生了次序上的变化，即在项目设施建成后由政府先行偿还所投入的全部建设费用、取得项目设施所有权，然后按照事先约定由项目公司租赁经营一定年限。

表2：建设-移交-运营（BTO）模式要点

2. 模式适用范围

BTO模式适用于有收费权的新建设施，如收费公路、发电厂、铁路、废水处理设施和城市地铁等基础设施项目。

3. 模式案例

安徽省安庆市宿松县临江产业园PPP环境治理改造工程

本项目建设内容包括新建道路工程、绿化亮化工程，建设完成通过验收后，由项目公司承担其综合环境治理运营服务，包括雨污管道疏通、维护；河道清理、绿化养护、道路清扫；新建道路路面养护、路等设施清洁保养维修等。本项目拟采用项目运作模式为BTO模式，合作期15年，其中建设期1年，运营期14年。运营期内，政府依据项目的可用性服务和运营维护服务绩效考核结果支付服务费。

图5：安徽省安庆市宿松县临江产业园PPP环境治理改造工程基本信息

（三）设计-建设-融资-运营（design-build-finance-operate，DBFO）

DBFO模式是指项目从设计开始就特许给社会资本，直到项目经营期满收回投资和取得投资效益。DBFO合同期限一般为 25 年或 30 年。DBFO最早适用于有收益的公益性项目，发展至今也常被用于非经营性项目。

图6：设计-建设-融资-运营（DBFO）模式流程图

1. 模式要点

DBFO模式由社会资本负责项目的投资、融资、设计、建造、运营、维护、管理和用户服务的职责，政府的参与角色边界控制在公共产品及服务的定价管理、公共服务质量及数量的监管、投资补贴的拨付、相关优惠政策的落实等方面。这一模式关键创新在它不是传统的资本性资产采购，而是一种服务采购政策，规范了服务结果和绩效标准。

表3：设计-建设-融资-运营（DBFO）模式要点

2. 模式适用范围

DBFO模式可用范围比较广，可应用于收益性较高的基础设施建设，也可以应用于收益性一般的社会公益项目。

3. 模式案例

台山市新一轮生活污水处理设施整市捆绑PPP项目

根据省委省政府制定的《粤东西北地区新一轮生活污水处理基础设施建设实施方案》，结合台山市各镇相关规划要求，全市目前尚需建设12座镇区污水处理厂及432处农村污水处理设施。本项目污水处理设施建设总投资33093万元，项目采用DBFO模式，合作期为30年（含2年建设期），付费机制为政府付费。

图7：台山市新一轮生活污水处理设施整市捆绑PPP项目基本信息

总结

综合上述三种运作模式可以看出，非经营性城市基础设施项目的回报机制主要采用政府付费的支付方式，目标收益是否能够稳定地回收极大地依赖政府的财政支付能力。为保障社会资本方合理收益，我们建议：首先在项目实施方案的设计中，要做好项目的风险分配，并将风险分配落实到边界条件；其次要构建合理的支付体系和保障方式，设计相关条款保障政府方履约，满足项目的基本收益条件和融资要求；最后需要有一个完善的法律文件体系，将所有风险和收益分配厘定清晰，全方位保障项目后续工作的顺利开展。

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