国企改制情况说明（国企混合所有制改革的新标杆）

在混合所有制改革中，水发集团作为差异化管控企业的创新，形成“多元持股、自主运营、终端反馈、总部赋能”经验，创建星团式管理体系，做到“混得快、放得开，管得好”，走向高质量、优治理的混合所有制改革新阶段。这不仅对于明确深化混合所有制改革的重点，而且对于加强现代管理、建设世界一流企业，具有样板意义。

　　党的十九大报告指出：“要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”近五年来，随着国企改革由点向面梯次铺开、范围逐步扩大，国有企业混合所有制改革进入“深水区”。山东有个水发集团，他们为高质量、优治理的混合所有制改革提供了有说服力的经验。

　　五年来，水发集团资产总额由2016年的322亿元增长到2021年的1680亿元，收入由44个亿增长到770个亿，利润总额由1.37亿元增至18.5亿元，被人们惊叹为水发速度。水发在迅速扩大国有企业竞争力的同时，带动数百家民营企业和数十万家市场主体发展。水发高速高质发展的成功关键在于：探索一个星团式管理模式，创新公司治理、市场运营、激励约束、监管四大机制，闯出一条可供混合所有制改革借鉴的管理新路。

　　认识水发现象，解剖水发稳健发展的管理之道，是对十九大以来国企改革的最好总结，也为今后深化国企混合所有制改革提供了样本。

　　在发展混合所有制经济中快速成长的水发样本

　　水发集团有限公司（下简称“水发”），前身是山东省水利厅下属平台公司,2017年划归山东省国资委统一监管。从党的十九大以来，这家来自市场的企业，是山东省混合所有制改革规模最大、发展速度最快、效果最好的省属国有企业。

　　水发产业以水务、农业、环保、清洁能源板块为主，由无划拨资产、无注入资金的企业，怎么可能实现高速高质发展？这是一个“谜”。水发现象的解剖，将为解开混合所有制改革几个重要难题，提供极为重要的启示。

　　有人说“混改就是一个形式，弄到一起就图的是混资本”。而水发实践告诉我们，他们实行的多是战略型投资而不是财务投资，要找“三观一致的”，市场要素“根正苗壮的”，从源头上解决问题。他们的“应改尽改”，不是数字上的“混资本”，而是真正的“改机制”。

　　有人说“混合所有制改革，把这么多民企弄进来，会不会把国有资产稀释了”。水发本身是政府没有一分钱投入的企业，用水发集团董事长王振钦的话说，混合所有制改革是水发最大的政策机遇。十多年前水发从借款1亿元起步，五年前营业收入57个亿，2021年是770个亿。推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。——这是第一次为国企改革确立了价值判断标准。水发是三个“有利于”最有说服力的证明。

　　有人说“按民企管理，国企规矩丢了，国有资产流失没有办法”，结果只能用传统的国企来管理。水发的回答是，混合所有制有新的管理方法，星团式管理是放得开管得住，国企规矩不丢，民企活力充足。

　　水发人斩关夺隘，啃下一个一个硬骨头，创造出的辉煌，令人惊叹不已。

　　水发集团以兼并重组的方式，对兴业新能源的收购可算有代表性的一例。兴业是在珠海的一家民营上市企业，因为资金困难而奄奄一息。然而水发看到新能源的发展前景，以9亿元收购。水发关注投资、布局、财务和合规经营等重大事项，只派去董事长与财务总监，而总经理和经营管理由原班人马负责。在水发充分信任、授权与支持下，兴业能源的活力得以充分释放，大规模实施股权激励，覆盖近200名核心管理和技术骨干。类似这样的困难企业，水发兼并重组达300家以上。

　　从党的十九大以来，水发集团坚持深化混合所有制改革，实现“六大变化”。

　　一是规模质量效益的“跃变”。2021年与2016年相比，集团资产总额五年增长4.2倍；营业收入五年增长16倍；利润总额五年增长12.5倍；经营性现金流净额由负值增至54.3亿元；利润过亿的实体企业由0户增至9户。集团2021年首次进入中国企业500强，位列中国企业500强434位、全国水利企业100强首位。这种反差之大，在国内是少有的。

　　二是创新成果的“质变”。研发费用从2019年的7520万元增长至2021年的7亿元；高新技术企业从2019年的11家增至74家，增长速度和高新技术企业总数在省属企业遥遥领先；科技型中小企业从2019年的1家新增至51家；省级专精特新企业从2019年的3家新增至23家；省级研发平台从2019年的10个增加到目前的32个；授权专利由2019年的707项增加到目前的2707项。组建院士工作站5个、博士后工作站1个、博士后创新实践基地2家。一批研发成果达到国内领先水平。

　　三是活力效率的“蜕变”。活力、效率成为集团发展最重要的支撑因素，也成为集团的鲜明特色和靓丽名片。投资65亿元的黄水东调工程，用两年半时间完成四年工作量，被誉为是“创造了山东水利建设史上的奇迹”。投资建设西藏最大的光伏储能示范项目，5月洽谈、6月签约、7月开工、12月并网发电。投资建设“吉电入鲁”吉林通榆500MW风电项目，9个月全面建成投产，大大领先同期获批的其他企业。当然，更大的活力来队伍内部源源不绝的创造力。

　　四是产业链形态的“剧变”。水发的发展理念是“上善若水，发展惠民”，他们以产业链供应链 带动了上下游各类所有制企业共同发展。不少民企是极端困难时进入水发，很多人至今仍然说是水发救了他们。而且这些企业民生型产业居多，收拉圾的、种地的，是谁都可以进、谁也不愿意进的产业。牡丹国际大宗商品交易中心，在“蒜你狠”涨价闻名的农业种植区，以农产品交易为中心，形成收购、仓储、运输、金融产业链，把1.5万个个体户、农村合作社纳入产业链条，年销售量达4500亿元，带动相关产业4万人就业，为破解大蒜价格剧烈波动难题、稳定种植面积、助力乡村振兴贡献“国企改革力量”。

　　五是发展地位的“巨变”。水发集团19个细分行业排名全国前十，27个细分行业排名全国前三，10个细分行业全国首位。包括燃气整装设备市场占有率75%，在国内同行业排第1名；智能调光膜市场占有率40%，在国内同行业排第1名；电阻导电膜市场占有率40%，在国内同行业排第1名；土地流转面积位居国内第2名；生物质发电装机规模位居全国第3名；餐厨垃圾处置规模位居全国第3名；山东农村产权交易中心交易额位居国内第4名，为全省唯一的省级平台。这些排名，在五年前，水发在全国100名也排不上。短短五年间，跃上前列。

　　六是管理制度机制的“迭变”。水发的企业制度不断在实践中迭代完善，搭建起以公司制为核心，以权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡为特征的公司治理机制，建立了市场导向的经营机制，完善制度流程执行检查、考核和评价，形成制度执行的保障体系。他们有两大法宝，一是星团式管理，二是首位度制度，都是中国企业的独创。

　　特别在2022年上半年，集团实现营业收入同比增长48%；利润总额同比增长39%；资产总额同比增长18.8%；经营性现金流净额同比增长2.17倍。在今年国内国际经济形势持续承压的背景下，水发集团在高基数的基础上仍然保持了这样的增长，表明其确实不简单。混合所有制改革的结果是过得硬的。

　　混合所有制时代集团管控的“星团式管理”

　　水发推进混合所有制改革，从国企改革三年行动以来进入重在治理上下功夫的新阶段。他们从现代企业的四大权力入手，所有权抓公司股权结构，经营权抓放权授权，分配权抓激励，监督权抓放管结合。最有特色且起决定作用的是集团管控的创新，以“星团式管理”，实现“放得开、管得住”。这种“星团式管理”，2019年开始探索，提出构建星团式管理体系的设想，召开一 系列座谈会进行研究；2020年确定框架体系，明确了构建星团式管理体系的目标、路径、 措施，成立工作专班，具体部署推进；到2021年底建立相对系统的星团式管理体系， 各项主要措施落地实施，2022年在闭环上完善，在理论上总结提升。

　　“星团式”管理方法，是混合所有制企业吸收宇宙星系运行规律，在法人治理结构健全、制衡机制完善前提下充满活力自转，按轨迹运行。核心思想是“充满活力自转，按轨迹运行”。这是混合所有制经济时期的企业管理模式，是我国国企最新的管理成果。

　　水发的创造是实践逼出来的。水发集团随着规模、业态、地域的不断扩大，管理的复杂性和难度不断增加。到2018年底，独立法人企业500多家，接近80%是股权多元化企业，产权层级最多到5级，业务分布在国内各个省市及部分国家。管理上存在的主要问题是权力不敢下放，基层活力有所减弱；管控机制不够健全，管理手段相对缺乏，等等。

　　王振钦在前往内蒙古腾格里大沙漠时，夜间面对广袤的宇宙空间无数的星系和星体，发现层级之多、幅度之广无法想象，但每一个星体都在引力的作用下按各自的轨道有秩序、有规律地公转和自转。由此得到启示，一个企业集团要达到高效有序运转，重要的一条就是下面每个企业本身要自转、要有活力。这里有一个前提，每一个终端企业都应该有机制的约束，法人治理结构要健全，制衡机制要完善。也就是说，企业必须建立出资人、决策人、执行人相互监督，法人治理结构非常完善的治理体系。

　　“星团式管理”的创造，与传统的金字塔型层级化管理和扁平化管理比较，形成全新的管理模式。金字塔型的层级化管理，组织机构教条僵化，管理效率逐级递减，中间过程长、程序多。而压缩管理层级实行扁平化管理，必会增加管理幅度，当集团拥有企业达到上千家的时候，管理幅度过宽，精力、视野都会跟不上，总部可能过多陷入事务性工作。水发集团必须要突破这种管理思维模式，走出一条管理新路。

　　能够鲜明地体现“星团式管理”体系的特点，是四句话十六个字：多元持股、自主运营、终端反馈、总部赋能。

　　多元持股是基础。要确保每一个独立市场主体是理智的，构建多元持股的股权结构是必然选择。实践已经证明，对于委托代理性质的企业，单一股东难以实现规范的自主运营。作为控股股东，要么可能独揽决策权，产生矛盾时没有监督，缺乏调节机制；要么可能丧失管理权，被少数股东同化。股东太多的话会增大协调沟通难度，一定程度上影响决策效率。总体来说，两个股东也存在一定弊端，他们提倡三四个股东的平衡结构，既能够有效实现相互制衡，又不至于加大沟通难度。

　　自主运营是关键。混合经济最大的难处是权属企业管理，突出表现在民营企业家没有经营的决定权甚至不能参与经营。水发集团自成立以来，一直重视权属企业的自主运营。构建星团式管理体系，围绕提升前端企业自主运营能力来展开，对前端企业的市场感知、判断和经营决策等方面充分放权，让企业在市场竞争中充分释放发展活力。水发特色是以股权关系为基础、以派出股权董事为依托的治理型管控，而总经理几乎都由民营股东担任，合理授权放权，实施更加灵活高效的管理。他们还试行“轮值董事长”“挂职董事长”“换董事长”等做法，目的是更好保障企业自主经营权。从2018年4月起，水发对菏泽方达再生资源公司混改，企业总经理由收旧钢铁起家的民营企业家王凯担任，仅仅两年时间收入增长10倍，促使这个没有矿山的城市一下子提供钢铁190万吨。水发又迅速在菏泽、济宁、潍坊、青岛、莱芜实现布局，范围扩展到大半个山东。接着成立达丰公司，仍然由民营企业家孙泽岭担任总经理，形成了从投资——钢铁分拆——运输加工——精密仪器生产——物流的链条，由“收破烂”到现代化的钢铁精密仪器生产，实现了转型升级，仅仅用了三年时间。水发子公司的总经理基本都是民营企业家，让他们有职有权，使民营企业活力得以继续焕发。

　　当然，混合所有制企业自主运营要在轨道上运营，这个轨道就是严密的制度体系。坚持依法合规，严格遵守国家法律法规要求，规范国有资产评估、定价、交易、清算、退出等程序，强化改革全流程监管，确保混改操作在阳光下进行，坚决防止国有资产流失，严肃查处违法违规行为。要模范遵守安全生产、环境保护、网信管理等相关法律法规和政策要求，独立承担违法违规责任。

　　终端反馈是保障。大企业集团对终端企业的管理是一大难题，对于国有资产的流动以及企业发展战略需要全方位的监督，才能够保证国有资产不会减少以及流失。随着现代信息技术、数字技术的发展，进行适时监督、防止信息不对称成为可能。为构建星团式管理体系中终端反馈数字化，王振钦提出“价值重置、组织重构、业务重组、流程再造”的顶层设计，安排数字化办公室组织团队并邀请几位专家用了几个月时间做业务设计，运用现代信息技术建立终端反馈机制，把企业治理要素全部转化为数据，全面信息入网，做到顶天立地，实现高效到位监督。水发集团提出的终端反馈，在内容上是全面的，只要是集团需要了解的信息，都要往上反馈；在方式上是放射性的，终端企业的各类信息，往上同时反馈至每一个股东以及各级母公司；在过程上是自动的，终端企业无法选择信息，只要进入系统的信息都会自动反馈，而哪些信息进入系统有明确规定。这样的终端反馈，就使终端企业的信息无法屏蔽，有效解决了信息不对称问题。在此基础上，资产负债率、现金流占债务比、两金占流动资产比、流动负债占负债比等风险指标，被设计成反应体系，一旦红灯亮，便向整个系统警示。在大数据监控中，发现青岛一个下属企业负债率连续上上升，影响现金流，派出解困组，给企业赋能，使得资金回收，化解风险。当然，水发集团建立产权特别代表制度，优化各种监督力量，建立内部协同机制，不断在终端反馈着力健全监督体系。

　　总部赋能是支撑。在集团管理上，很多总部的方式就是审批，“一个方子吃药”，把下面都变成了车间。这是大企业管理的一个通病。星团式管理体系的核心是提升前端企业的活力动力和市场反应能力，集团总部作为整个集团的中枢，坚决摒弃以审批为主的工作方式，把工作重心放在为前端企业赋能上，及时为前端企业提供发展支撑和支持。水发有一批从书记、县长、局长、秘书长岗位上干过的管理者，他们熟知政府的需求与资源，类似大数据中心、产权交易中心，水发拿起来就干，哪里不通打哪里，整合各类资源，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力充分迸发，让一切创造物质和精神财富的源泉充分涌流，发挥整体效应。农产品交易中心原先是有牌照并无交易，水发参股后成立牡丹国际交易中心，从政策上、人才上、技术上、资金上配套，引进金融机构鲁清所，做起供应链金融，为贸易提供资金服务；请来瑞土标准检测结构，提供标准服务。使得交易量大幅增长，成为我国介于期货现货之间的创新典型，农产品交易量迈入全国第一梯队。水发的最大能力是什么，就是市场配置资源的能力目前，打通部门之间、行业之间、地区之间阻碍资源优化配置的淤点堵点。因为他们来自市场，本身没有多少权力，为企业赋能，成为他们的看家本领。

　　水发实践对国企混合所有制改革基本规律的探索

　　水发集团在混合所有制改革中，以星团式管理，以“放开”与“管好”的有机结合和动态平衡，形成“高质量、优治理”的局面。水发的探索对当前深化国企混合所有制改革、培育具有全球竞争力的世界一流企业，提供了一些规律性认识。

　　引入高质量战略投资者，建构新型产业链，是新时期国企混合所有制改革的基础与前提。

　　水发的混改有一个明确趋向，就是选择战略投资者，两家一起干，不是把你的钱拿来我花。他们选择具有市场化特性、具有产业协同和优势互补效应、与混改企业相契合的战略投资者，形成外部积极股东。他们在新疆发现经营主体大多存在着“散、乱、小”的弊端，按照规模种植 服务增值 加工销售 棉种研发产业链发展模式，采用投资入股、联合投资、并购重组，整合100多家企业、棉花加工厂，聚100多名中高级职称人才，迈出乡村振兴坚实步伐。流转土地超过800万亩，其中种植棉花500万亩、蔬菜100万亩，全年棉花加工量接近100万吨，不到两年时间控制了全国1/6的棉花市场。

　　优化混改企业股权结构，推广“433”模式，完善权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的治理，是国企混合所有制改革的关键。

　　混合所有制改革的重点在于让民营资本、社会资本进入国有经济和国有企业，以改变企业的产权结构，为企业打造一个符合权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的治理体系。水发集团主业处于充分竞争领域的企业，持股比例超过企业总股本的三分之一并保持相对控股，努力打造更加科学合理的股权结构。两个股东，在股东意见不一致时缺乏协调机制。为解决这一问题，集团推行“433”模式，即集团持股40%,其他两个股东分别持股30%。目前，集团拥有三个以上股东的“多元持股”企业比例已接近50%，其中“433”模式的比例达到30%。鼓励企业之间交叉持股。鼓励相关的权属企业交叉持股，促进相互监督和业务协同。目前，存在交叉持股的企业达到75户。

　　保障经理层自主经营权，“让听见炮声的人指挥战斗”，是充分释放混企业市场机制活力的核心因素。

　　水发集团把推动权属企业自主运营作为关键举措，建立一套合理机制来确保前端企业充满生机活力，能够对市场做出快速反应。一是由股东会、董事会、监事会、经理层按各自权责依法决策、监督和执行，实现企业规范运作和自主发展。在混改企业公司治理机制设计上，一般由国资方股东担任董事长、财务总监等职位，合作方股东担任总经理，合作方股东不适合担任总经理的，由董事会进行市场化选聘。二是制定出台系统化的放权授权办法，明确范围、标准、流程和监控措施，能放尽放。集团共对14个一级公司进行5批简政放权，涵盖19个业务类型。董事长通过董事会参与重大事项决策，使总经理行使日常经营权实现制度化、规范化。三是全面实施经理层任期制契约化管理，加强契约合同审核，在17户企业推行职业经理人制度。探索推行董事长任期制契约化管理。近两年集团总部管理人员中有167人因履职不佳受到降级降职、协商解约等处理。

　　实行首位度制度，全面提升主业发展质量和效益，是增强混改企业核心竞争力的关键环节。

　　水发集团也走过弯路，曾经在多个地市开展房地产开发、土地整治等业务。后来及时调整发展定位，明确了水务、农业、环保、清洁能源四大板块，做到了“有取有舍”。在实行首位度制度时：一是明确功能定位。水发集团将自身定位为国有资本投资公司，聚焦主业发展和首位度提升，围绕产业培育和转型升级，打造一批特色鲜明的单项冠军，培育一批前景广阔的创新型企业，对总部和各级权属公司使命责任、功能定位、产业战略、运营机制等进行了全方位梳理和完善。二是强化战略引领。创新性提出首位度引领战略，从规模、技术、人才、品牌四个维度协同发力，着力打造细分产业单项冠军和头部企业。产业发展势头良好，水务、农业、环保、清洁能源四大板块均位居省内第一、国内前列。三是优化资源配置。加大重组整合力度，推动各类资源向优势产业、优势企业集中，在做强主业的同时，加大结构调整力度，近三年重组整合7个一级平台公司、94户权属企业，涉及资产351亿元。清理退出72户非主业、非优势企业，全部出清4户僵尸企业，其中挂牌转让3户房地产企业股权回笼资金5.74亿元。

　　强化激励机制，激发企业内部市场经济活力，是充分释放混企业市场机制内生动力的杠杆。

　　科学设置业绩考核机制，以对集团收入、利润等贡献大小为核心进行考核，充分激发内部竞争动力。坚持根据业绩调整薪酬，同级企业主要负责人薪酬差距超过7倍，同一班子成员副职薪酬差距超过30%。水发集团在组织体系上鼓励内部竞争。集团每个业务板块发展都由3个以上一级权属公司承担，推动内部竞争、互促互进，有效避免了发展惰性。在用人机制上深化劳动、人事、分配三项制度改革，合理确定员工薪酬构成和薪酬水平，一岗一薪、易岗易薪。建立岗位分红和项目分红、超额利润分享、虚拟股权激励、任期激励等以企业超额业绩或科技成果转化收益为基础、以现金为支付方式的中长期激励制度，通过物质激励有效调动普通员工积极性创造力。近两年，对23户权属企业实施股权激励、员工跟投等中长期激励措施。

　　站在经济布局前台，发挥国有资本的控制力与影响力，发挥国企在产业结构调整中的整合融合的平台作用。

　　水发集团在这五年间派生出一个山东省环保集团，证明混合所有制推动国企在经济布局和结构调整中能担当大任。水发集团是水利厅的一个下属的企业，因为山东是能源资源大省，在这些能源资源之外的零星的资源，常常处于一盘散沙的状态。水发集团正是看到了这些空隙，发挥了国有资本的控制力和影响力，把这些芝麻似的企业做起来，做大了，慢慢变成一个西瓜。厨余垃圾是国企看不上的，而水发把民企合作，做到了全国前三位；汽车的废钢铁也是国企不屑问的，而水发集团把民间收垃圾的企业组织起来，做到了全省第一，全国前几位。水发就是这样，珍惜资源，捡掉在空隙里的芝麻，一家一家做起来。山东环保集团，就是以水发这些企业为主组成的。显然，国有企业怎么在经济布局和结构调整中，混合所有制改革企业有很大的空间，能够在大的经济布局中找到自己的生长点。对经济结构的调整，发挥了国有企业活力、控制力，影响力。

　　加强改革举措的系统集成、协同高效，发挥混合所有制改革牵一发而动全身的整体效应。

　　水发集团把混合所有制改革作为国企改革的总抓手，带动和引领了各项改革联动发展，形成了改革的气候。在混改的过程中，牵涉到重组兼并、市场经营改革、三项制度改革、链条重构、职业经理人制度和投资经营公司等多项改革。水发集团，走出水务领域，在民生领域大显身手，又走进环保和农业领域，自己投资做起来然后交给国家，不是由政府或财政部门出资来投资，而是自己投资。使得混合所有制的改革成为一项综合性强，效应性高的改革，水发集团事实上已经在改革过程中变成一个投资经营公司。

　　培养造就具有创新创造活力的企业家，是混合所有制改革取得实效的核心变量。

　　企业家是决定企业发展的“关键少数”，国有企业家在推动国有企业改革发展中具有决定性因素，是整合要素资源的灵魂。水发集团星团式管理是围绕公司治理、市场运营、约束激励和监管四大机制展开的。这四大机制，围绕的核心问题就是监管机制。监管机制本质上是领导机制的问题，核心在领导人身上。家有千口，主事一人。水发集团的星团式管理与首位度制度，提出者都是水发集团党委书记、董事长王振钦。王振钦就是水发这艘大船的舵手，水发现象、水发速度、水发模式、水发样本，都离不开王振钦。当水发集团没有一分钱资金，只有一间办公室，由王振钦领着干起，他当过县长和县委书记多年，他熟知资源配置的政策。到2017年以后，水发产业大规模走向全国，仅仅在新疆就发展棉花就流转400万亩土地。而且在收废钢铁、种地，这些国企不干，甚至干不好的民生领域，水发往往势如破竹。水发混合所有制改革也曾出现“敢不敢混改”、“能不能放权”、“会不会管理”，在最困难的时候，风险最大的时候，企业家必须勇挑重担、敢于负责，抓住企业利润增长点，找到制约企业改革发展的“症结”，下定决心推改革。水发企业家的特征：第一是自由，第二是果敢，第三是创新。从根本上说，水发的高速高质成长，是由国有企业家的素质与能力所决定的。因此，王振钦先后荣获“山东省担当作为好干部”“山东省改革尖兵”“山东省行业领军企业家”“全国五一劳动奖章”等称号，两次被山东省委记一等功。当然，水发二三级公司还有一批核心人物，正是因为放权给他们，他们再放权给下面，就形成了充满生气的运转，形成了一支水发特色的现代管理队伍。

　　党的十九大报告指出，“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”五年过去，山东水发集团交出一份漂亮的答卷。混合所有制经济是未来我国国有经济改革的重头戏，治理是下一步深化混合所有制改革的命脉所在。打通了这个命脉，很多问题就迎刃而解。水发的成长，对国企改革发展战略的定位将有启发，对今后混合所有制改革深化什么，怎么深化，将提供一个标杆。

　　水发在混合所有制改革创造的新型管理经验，对解决长期困扰混合所有制改革的问题具有较强的针对性，对国有企业改革中现代管理也具有较好的标杆与示范意义。

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