农村基层组织的四种形态（基层组织形态的选择）

摘 要：合适的基层组织形态, 是实现治理有效进而走向基层治理现代化的基础性配置。我国东中西部基层组织形态存在明显的区域差异, 基于中国基层治理实践的田野调研表明:以上海农村为典型代表的东部沿海发达地区农村, 治理事务密集且频发, 治理资源丰富, 内在选择了“正规治理”的基层组织形态;以河南农村为典型代表的中西部一般农业型地区农村, 治理事务稀疏且偶发, 治理资源稀缺, 在相当一段历史时期内“简约治理”的基层组织形态具有现实合理性;在精准扶贫、乡村振兴战略等一系列治国理政新理念指引下, 治理任务空前密集, 以山东农村为典型代表的过渡区域创造性地探索出了“耦合治理”的基层组织形态, 核心特征在于“社区实体化 兼业化村干部”, 实现了治理任务密集、治理资源相对稀缺、村级治理简约高效的有机均衡, 成为继东部道路和中西部道路之外通向基层治理现代化的第三种选择。

九层之台, 起于垒土。没有基层治理的现代化, 就不会有整体意义上的国家治理现代化。合适的基层组织形态架构, 是实现治理有效进而通向基层治理现代化的基础性配置。众所周知, 我国是一个有着960万平方公里、近14亿人口的巨型国家, 人多地少、区域差异大是基本国情。自古以来, 对于作为巨型国家的中国而言, 如何安排基层治理架构、选择合适的基层组织形态、进而实现有效的大国治理, 均是各界所关注的基本议题。在传统郡县制时期, 巨型国家的规模之累所带来的政策统一性与执行灵活性之间的张力, 是大国治理中常见的治理矛盾, [1]在此期间, 郡县治国成为历代中央王朝普遍的治理实践[2]。在双轨政治框架下, 为了实现人口增长、权力扩张和治理成本的匹配, 集权的简约治理[3]成为经典的治理实践。而今, 在当代新的历史条件下, 新双轨治理特征突出。[4]

从当前基层治理实践来看, 以上海农村为代表的东部沿海发达地区农村多采用“正规治理”体制, 典型特征是村级组织正规化、村干部职业化和治理过程精细化;以河南农村为代表的中西部一般农业型地区农村多采用“简约治理”体制, 典型特征是村级组织非正规化、村干部兼业化和治理过程简约化;以山东农村为代表的部分东中西部过渡区域农村多采用“片区制 村庄兼业干部”的耦合治理结构, 典型特征是乡村之间坐实了片区制, 即社区实体化, 同时保留了村级组织的简约性和村干部的兼业化。区域差异明显, 组织现象丰富, 是什么因素以及如何影响了基层组织形态的选择, 是笔者的主要问题意识来源。

一、文献综述与研究框架

(一) 既有研究

梳理学界既有研究, 针对基层组织形态这一议题, 郑长忠通过对共青团这一群团组织进行长时段分析后指出, 党团关系和团青关系是共青团组织形态发展的一对决定性力量, [5]通过打破体制性区隔、构建枢纽型组织来推动团的组织形态发展, [6]突出了组织关系和组织性质对组织形态的影响。部分学者对中外政党组织形态也开展了针对性研究:李路曲指出, 在精英型政党、群众型政党、全方位型政党和卡特尔型政党的这四个阶段的发展过程中, 党的中央、基层组织和党的公职部分之间的权力关系也在不断发生变化, 并阐明了权力转移过程和党的公职部分取得优势地位的原因;[7]徐昕认为, “卡特尔”型政党组织形态的出现, 不仅反映了西方国家政党政治的发展变化, 而且也反映了西方社会的发展变化, 社会的发展变化必然推动政党变革, 从宏观角度指出社会发展对于组织形态变迁的作用;[8]应星通过对土地革命时期江西吉安的两个根据地的组织形态的细致对比, 指出地方武装和根据地在组织形态上的差异不仅取决于内聚力本身, 还取决于与上级党组织与外部军事力量复杂的互动, [9]突出了内外互动视角。以上研究多集中在群团组织和政党组织领域, 也有部分研究关注了家庭农场[10]、国有企业[11]等经济类组织形态;姚乐等则从历时性角度对汉唐间县以下乡里亭村等基层组织进行了历史主义视角下的研究;[12]胡献忠则从技术角度考察了大数据时代群团组织的组织重构和功能实现;[13]等等。以上研究均为本研究的开展提供了学理基础。印子、李永萍通过对上海郊区农村的考察, 明确指出了村干部公职化、村级组织程式化等东部发达地区基层组织形态, 并在此基础上分析了村级组织正规化背后的社会基础;[14][15]赵晓峰、吕德文等通过对简约主义的梳理, 指出了中西部农村简约治理长期存在的现实合理性;[16][17]张雪霖指出村级组织正规化的社会后果, 并提出层级式的科层体制有办大事的优势, 但在深入乡土社会时就面临治理能力和治理活力的双重限度。[18]

纵观学界既有研究, 笔者发现具有以下三个特征:一是历史主义视角和中外比较视角突出, 巨型国家内部的区域差异视角运用有限, 多为集中在一时一地中的具体研究;二是既有基层组织形态研究, 对政党组织、群团组织、经济组织等基层组织形态关注较多, 对基层治理具体实践中的基层组织形态关注有限;三是梳理基层组织形态变迁的影响因素时, 组织关系、制度因素、技术因素等引起了充分的注意, 但更具基础性的治理事务、治理资源等形塑基层组织形态的合理性机制和经济制约机制却常常被忽略不计。因此, 既有研究也就难以对“究竟是什么因素以及如何形塑了当前基层组织形态”这一实践问题作出有效解释。基层组织形态的东中西部区域差异这一组织实践, 迫切呼唤新的研究视角和解释框架。

(二) 研究框架

鉴于既有历史视角和国际比较视角难以有效回应当前基层组织形态为何存在明显的东中西部区域差异这一现实窘境, 笔者引入了东中西部区域差异视角。同时, 笔者及所在研究团队同仁在各地驻村调研过程中, 发现在具体的基层治理实践中“治理资源”存在明显的东中西部区域差异:东部沿海发达地区农村凭借优越的市场区位, 集体经济来源广泛, 且收益较高, 同时地方政府财源充沛, 因此基层组织治理资源较为充沛;中西部一般农业型地区农村市场区位差, 集体经济来源单一、甚至空壳化普遍, 同时地方政府财源极其有限, 多依靠自上而下的财政转移支付, 难以为基层组织提供充足的治理资源, 多呈现维持型治理状态;部分村庄处于东中西部区域过渡地带, 市场机会较多, 村集体有一定收益, 且地方政府财源尚可, 但面对日益密集频发的治理事务进村, 同样承受极大的组织成本压力, 迫切呼唤新的组织形态。常见的东中西部划分, 多以经济发展水平为衡量指标, 东部最发达, 中部次之, 西部最差。笔者现将这一经济维度上的东中西部区域差异视角引入基层治理领域, 并将其作为分析维度之一, 即治理资源的东中西部区域差异。此外, 新一代中央领导集体, 先后提出了美丽乡村、精准扶贫战略、乡村振兴战略等一系列治国理政新理念, 加之地方党委政府自身推行的各项工作, 均一一转化为基层组织的治理内容, 即意味着东中西部基层组织均面临着治理事务密集进村的现实处境。调研中, 笔者也发现, 不同区域基层治理事务存在较大差异:东部发达地区村庄, 经济发达, 属于人财物净流入地, 流动人口管理、社会治安、环境卫生、企业安全生产等内生性治理事务较多, 同时地方政府自上而下的以“创建活动”为基本内容的治理事务也比较密集;中西部一般农业型地区村庄, 产业发育有限, 人财物持续外流, 内部治理事务稀疏, 同时来自中央政府和地方政府自上而下的治理事务阶段性强, 治理事务偶发性大;东中西部过渡区域村庄居中, 总体上处于治理任务密集进村的境地。于是, 笔者引入“治理事务”这一分析维度。有基于此, 笔者秉持东中西部区域差异视角, 以“治理事务”和“治理资源”为基本维度建立一个二维四分的分析框架 (见表1) 。

表1 中国基层组织形态分析框架

为方便分析, 笔者以上海嘉定区B村为例分析东部沿海发达地区农村 (以下简称“东部农村”) , 以河南上蔡D村为例分析中西部一般农业型地区农村 (以下简称“中西部农村”) , 以山东潍坊S村为例分析东中西部过渡区域农村 (以下简称“过渡区域农村”) 。通过对东中西部基层治理具体实践的梳理, 提炼出形塑当前基层组织形态的关键要件, 并在此基础上揭示基层组织形态的生成机制和实践逻辑, 进而为我国基层治理有效、基层治理现代化等战略目标实施提供有益思考。

二、东部农村:正规治理

对以苏南农村和珠三角农村为代表的东部农村而言, 在村庄发展的各个阶段, 治理事务均密集频发, 与村庄内生性需求高度匹配;同时, 当地丰沛的治理资源与村级组织正规化后产生的组织成本高度契合;加之当地熟人社会机制式微, 迫切呼唤新的组织形态。正规治理, 作为一种高度契合当地村庄治理需求的组织形态应运而生。

(一) 治理事务:密集

治理事务密集, 是以村级组织正规化为典型特征的正规治理的合理性基础。一般而言, 从治理事务来源上划分, 基层治理事务主要有三类:一是自上而下的政治任务、行政工作和公共服务, 笔者称之为村庄外生型治理事务;二是自下而上的民政救济求助、证明签章等工作;三是村庄内部的福利分配、公共品供给、矛盾纠纷调解等村民自治工作。笔者将二、三类统称为村庄内生型治理事务。对东部农村而言, 地方政府一般治理标准较高、治理要求不低, 由此产生了大量自上而下的村庄外生型治理事务;同时, 作为人口净流入地, 村庄社会治安、流动人口管理与服务、矛盾纠纷调解等工作较多;加之凭借优越的市场区位, 村集体一般收益较高, 具备为村庄和村民提供一定社会福利和公共品的诉求和能力。以上海嘉定区B村为例, 全村2400人, 外来人口12000人, 大小企业几十家, 治安巡逻、环境卫生、流动人口管理等构成了村庄治理的重要内容。加之上海在国家大都市建设的大战略下, 土地减量化、城市更新等政策力度较大, 地方政府创建活动多, 雄心勃勃的治理战略最终都将落实到密集而频发的村级治理事务上。换言之, 对于东部村庄而言, 村级组织一般面临密集且频发的治理事务, 这对村干部的工作状态提出了更完整的要求, 为以村级组织正规化为典型特征的正规治理奠定了基础和前提。

(二) 治理资源:丰沛

治理事务的密集频发性, 只是正规治理的前提和基础;治理资源的丰沛性, 唯有与组织正规化所带来的组织成本高度匹配, 方为正规治理提供完整的闭环。从基层治理实践来看, 村级组织正规化和治理过程精细化, 离不开丰沛的治理资源做支撑。一般而言, 基层组织治理资源有两大来源:一是自上而下的中央政府或地方政府的财政转移支付;二是村集体内部产生的集体收益。对东部村庄而言, 地方政府税源广泛, 财源充沛, 转移支付力度较大, 具备充分的财力来支付村级组织正规化所带来的组织成本, 进而实现对村干部的有效激励;同时东部村庄凭借优越的市场区位, 集体经济变现能力较强, 尤其是土地租金、物业收入较高, 为村集体经济提供了稳定的收入来源, 为村级组织正规化提供了稳定的经济基础。以笔者调研所在的上海嘉定区B村为例, 村集体收入每年2400万元, 来自政府的转移支付大约在百万元级别, 其余均来自于村庄物业经济收入, 且逐年上涨, 收益稳定, 有效地解决了村级组织中包括8名村两委干部在内的近140位工作人员的经济激励问题。换言之, 稳定且丰沛的治理资源, 为村级组织正规化提供了坚实的经济基础。

此外, 东部农村属于中西部人口净流入地, 本地人口多数实现在地城镇化, 熟人社会治理机制式微比较明显。众所周知, 随着打工经济的兴起, 熟人社会人口结构由密转疏、社会性质由熟变生, 原有的人情、面子、关系等熟人社会中非正式治理机制作用不彰, 村干部可凭借的治理手段有限。加之农村家庭核心化趋势加深, 个体价值膨胀, 权利话语彰显, 熟人社会机制弱化, 进一步呼唤治理机制的替代性选择。仍以上海嘉定区B村为例, 本地与外来人口比例为1:5, 且外来人口来自全国各地, 村庄流动性强, 陌生化程度高, 原来熟人社会中温情脉脉的治理机制作用极其有限, 转而探索更有效果的治安联防队、卫生清洁队伍和职业化的村干部, 因此笔者认为以上海嘉定区B村为代表的东部农村村级组织正规化是合理的, 也是有效的。

简而言之, 以上海嘉定区B村为代表的东部农村, 所处区域经济发达, 外来人口较多, 社会治安、外来人口管理、企业生产安全等内生性村庄治理事务较多, 加之自上而下的政府公共管理和服务下沉, 赋予了当地基层组织治理事务密集且频发的特征, 内在地对其正规化的组织形态和职业化的村干部提出了更高的要求。加之当地治理资源丰沛, 东部农村具备了非正式组织正式化的经济基础。由此, 笔者称之为正规治理, 典型特征即村级组织正规化、村干部职业化和治理过程程序化、精细化。

三、中西部农村:简约治理

对中西部相当一部分农村而言, 从具体治理实践来看, 具有如下几个特征:一是治理事务稀疏, 尤其是内生性治理事务有限, 多以中央政府或地方政府阶段性中心工作为主;二是治理资源稀缺, 村庄集体经济来源单一, 体量稀薄, 空壳化普遍, 地方政府转移支付能力也极其有限;三是熟人社会机制发达, 村干部可以依托人情、面子等社会治理机制完成治理任务。因此, 在我国历史上, 简约治理具有极其顽强的生命力, 持续存在于民国时期、计划经济时代和改革开放时期, 并延续至今。

(一) 治理事务:阶段性强, 且行政导向明显

税费时期, 中西部村庄基层工作以税费工作、计生工作为主, 当下普遍存在的文字报表等软件工作、党建等政治工作、新农合和新农保等公共服务类工作, 均是后税费时期基层治理事务的新增加项, 当时工作目标明确, 村干部也被旗帜鲜明地打上了“三要干部” (要钱、要粮、要命) 的标签, 行政导向明显, 阶段性强。2000年以后, 尤其是税费取消之后, 打工经济兴起并成普遍趋势, 对中西部农村而言, 在村人口以“386199”群体、贫困户群体等为主, 从在村人口需求结构来看, 目前主要是基础设施改善和老人照料等公共品供给需求, 矛盾纠纷减少, 干群关联松散。以笔者调研所在河南上蔡D村为例, 村干部工作主要有三项:一是开办证明、盖章等日常性工作;二是矛盾纠纷调解等工作;三是协助项目落实、迎接领导检查等工作。从既有村庄工作来看, 矛盾纠纷调解等工作偶发性强, 且处理方式灵活, 可谓“一人一法、一户一策”, 关键是要摆平理顺;协助项目落实、迎接领导检查等同样是阶段性工作, 且鉴于地方政府财力有限, 项目选择性强, 普惠性差, 并非村村需要处理这一工作;开办证明、盖章等工作, 看似日常, 其实属于非常事项, 而且未必需要村干部坐班受理。因此, 笔者发现, 既有村级组织治理事务, 并不足以支撑村级组织正规化和村干部职业化。同时, 值得注意的是, 当前中西部村庄内部存在的老人照料、教育质量提升等强烈的内生需求, 原有村庄自治组织无法解决, 职业化后的村干部群体同样难以回应。因此, 对于中西部相当一部分农村而言, 不论是税费时期、新农村建设时期, 还是当前阶段, 均保持了简约治理这一基层组织形态。

(二) 治理资源:高度稀缺, 且高度依赖地方政府

对中西部村庄而言, 集体经济来源单一, 体量单薄, 大多为空壳村、甚至是负债村, 村庄公共品供给、办公经费、村干部工资等均依赖于政府转移支付。据悉, 目前中西部村庄集体收入大体有以下四大来源:一是一般性财政转移支付。这一经费主要由中央财政划拨, 用以支付村级组织办公经费和村干部误工补贴, 多根据村庄人口多少等治理要素而定, 少则上万元, 多则不过三五万元。二是地方政府“费随事转”经费。主要取决于地方政府治理任务下沉数量和地方政府财源多寡。三是专项项目经费。主要按照项目设计要求, 这笔经费属于专项资金, 但在监管尚不完善的中西部村庄, 这笔经费往往可以灵活使用。以上村集体收入, 笔者称之为村庄外生型财源。还有一项是村集体自身内部收益, 主要以土地收益为主, 笔者称之为村庄内生型财源。对中西部农村而言, 集体土地大都分田到户, 收益极其有限;费随事转经费和项目经费划拨中马太效应明显, 一般村庄机会有限;最稳定的财源当属中央财政转移支付, 但体量稀薄, 仅可维系村庄基本运转和村干部误工补贴, 因此笔者称之为维持型村庄。现以河南上蔡D村为例, 其2017年集体收入见下表2。

表2 河南上蔡D村2017年集体收入一览表

单位:元

综上, 以河南上蔡D村为代表的中西部农村, 村庄内生性治理事务稀疏, 行政导向明显, 且阶段性强, 可持续性差;加之当地集体收益高度依赖地方政府财源和中央财政转移支付, 自我造血能力不足, 难以持续支撑当地基层组织正规化建设。由此, 笔者称之为简约治理, 典型特征即村级组织非正规化、村干部兼业化和治理过程灵活化。同时, 近些年, 随着经济社会发展, 国家治理任务不断下沉, 中西部农村社会治理发生了一系列变化, 部分农村由原本简约的治理体制目前正在向正规治理体制转型, 至于效果如何, 尚值得进一步观察与研究。

四、过渡区域农村:耦合治理

以山东潍坊S村为代表的基层社会治理, 可谓处于东中西部正规治理和简约治理的中间状态, 是基层社会根据治理需求、治理资源等因素内生选择了耦合性治理结构, 即坐实乡村之间的片区制——社区实体化, 同时保留简约治理的村级组织, 包括兼业的村干部群体, 实现了行政意图和村庄自治的高度统一, 笔者称之为“耦合治理”[5]。从治理实践来看, 当地基层社会治理存在以下几个典型特征:

(一) 治理事务:扩容增量, 治理任务密集进村

以山东潍坊S村为代表的部分过渡区域农村, 实则是当前中西部农村在治理维度和发展意义上的典型代表。新一代领导集体提出了精准扶贫、乡村振兴战略等一系列治国理政新理念, 继而国家治理任务和地方治理任务密集进村, 治理动作空前密集, 产生了大量的治理内容, 主要表现在以下三个方面:一是基层公共服务事项增多。2012年以来, 在服务型政府和公共服务城乡一体化理念指导下, 为民服务大厅开始向基层扩散, 以满足人民群众日益增长的公共服务需求。二是以党建为代表的基层政治工作得到空前重视, 同时催生了一系列建档立卡等软件工作, 对基层党建工作质量提出了更高的要求。三是日常性管理工作增多。农产品安全、违建防控、环卫一体化、绿化工作等逐渐进村, 由之前的自选动作转变为现在的规定动作。除此之外, 原先的税费征收、计划生育等中心工作被征地拆迁、项目进村等中心工作或重点工作所替代, 但工作难度只增不减, 单纯依靠村干部难以顺利落实。以笔者调研所在山东潍坊S村为例, 2012年以来, 当地环卫一体化、征地拆迁等工作力度空前加大, 加之党建工作要求趋严和一系列公共服务事项下沉, 既有的“松散的片区制 兼业村干部”难以适应治理任务密集进村的需要。因此, 走进新时代, 国家治理意图赋予了基层治理事务密集性、日常性、常规性等诸多内在特征, 迫切呼唤新的基层组织形态与之匹配。

(二) 治理资源:相对丰沛

近年来, 尤其是2006年以来, 鲁东地区凭借东部发达地区向中西部发展地区过渡区域这一区位优势, 招商引资工作节节攀升, 地方税源稳步扩大;尤其是2008年以来, 土地增减挂钩政策省级统筹的推行, 为县域地产开发提供了政策契机, 当地出现了县城大开发的局面, 与之相对应的, 是当地房地产市场的繁荣, 同步也带来了巨量的土地财政收入。相比中西部一般农业型县市, 鲁东地区地方税源广泛, 收入不低, 同时土地财政变现能力更强, 因此治理资源相对丰沛, 更进一步为治理任务密集下沉提供了坚实的物质基础和现实保障。同时, 鉴于山东地区自然村和行政村合一的组织传统, 意味着村级组织正规化带来的组织成本极其高昂, 与当地治理资源的适度丰沛尚不匹配。换言之, 治理资源的相对丰沛, 一方面为基层治理正规化提供了一定经济基础, 另一方面也为当地划定了基层组织正规化的实践限度:宜上不宜下。此外, 相比全国其他省份, 山东从大集体时代开始, 基层组织极其发达, 典型表现之一即大队建制在自然村, 而后在自然村内部划分若干生产小队。分田到户之后, 人民公社体制解体, 生产小队取消, 生产大队转变为行政村, 自然村和行政村合一, 即山东省始终以自然村为治理单元, 熟人社会机制发达。以自然村为单位的治理单元数量众多, 也就意味着村级组织正规化的组织成本极其高昂, 客观上需要基层党委政府探索更加有效的组织形态和治理模式。

有基于此, 对以山东潍坊S村为代表的部分过渡区域农村而言, 治理事务密集, 呼唤新的组织供给;治理资源相对丰沛, 为新的组织形式提供了一定的经济基础;熟人社会机制发达, 治理单元数量众多, 倒逼基层党委政府在自然村之上优化行政组织, 以满足治理任务密集进村和治理资源有限的现实处境。因此, 2014年, 当地以“干部下沉、经费下沉、职能下沉”为主要内容、以“职业化社区干部 兼业化村干部简约治理”为组织结构的社区制改革应运而生, 笔者称之为“耦合治理”, 典型特征有三:一是片区社区一体化, 即社区实体化;二是村干部兼职化, 保持并善用简约治理;三是政府行政与村庄自治高效对接, 进而实现有效治理。

五、“触点”研究:基层组织形态的生成机制及其实践逻辑

国家与基层社会打交道过程中, 总会存在一个合适的基层组织形态予以上下勾连, 笔者称之为“触点”, 即基层组织。基层组织形态的形成, 本质上是我国党委政府根据地方治理需要、基层社会实际、历史传统、自然地理等多种因素而做出的组织选择。从自上而下的行政建构视角而言, 基层组织形态的选择, 主要依据以下两个变量:

(一) 治理事务:基层组织形态生成的合理性机制

治理事务稀疏或密集, 是基层组织形态的实践起点, 也是基层组织形态具体形式选择的合理性基础。从治理事务来源上来看, 一般有两大来源:一是村庄内生的治理事务;二是行政赋予的治理事务。前者以自治事务和集体经济事务为主, 后者以行政任务和政治任务为主。在过去相当长的历史时期内, 基层组织保持了简约治理形态, 核心原因在于当时的治理事务尚不足于要求村级组织正规化和村干部职业化, 基层干部的主要工作是税费征收和计划生育, 工作场所在田间地头和走村入户。从这个角度而言, 治理事务的数量、性质内在选择了与之相对应的组织形式, 即阶段性的治理事务, 内在选择了高度简约且灵活的村级组织和村干部群体。随着经济社会的发展, 国家赋予了基层治理更多的治理内涵, 不仅要管理好, 还要服务好, 关键是政治工作也要过关, 尤其是服务型工作和日常性管理工作, 对村干部坐班制提出了更苛刻的要求, 原本走村入户的走动干部不再适合新时期工作要求;日常管理和服务性工作的增多, 内在选择了可以坐下来提供管理和服务的村干部, 也即正规治理。对村干部群体而言, 人人都有职业化的需求和愿望, 但并非所有地方党委政府都具备实现村干部职业化诉求的基础和能力。而这基础, 恰恰是基层组织形态生成并运行的合理性机制, 即治理事务密集与否。

(二) 治理资源:基层组织形态生成的经济制约机制

治理资源本质上来源于三个层面:一是村级组织内生资源, 主要是集体经济, 农业型村庄多为土地发包收入, 工业型村庄多为物业经济收入;二是地方政府财政资源, 来自地方税收和土地财政, 鉴于经济发展和土地价值的区位差异, 中西部地区较差, 东部地区较为发达;三是中央财政的转移支付, 对中西部农村而言, 财政转移支付是调剂资源, 保基本而低水平, 东部地区转移支付较差, 主要依靠村集体经济和地方政府财政支持。基层组织不是在真空中运行, 一定会产生组织成本;但组织形态差异会产生高低不等的组织成本。正规化的组织形态产生高昂的组织成本, 需要丰沛的财政资源与之相匹配;简约化的组织形态只需要低成本的组织成本, 对村级组织和基层党委政府财源要求不高。因此, 在相当长的历史时期, 不论是村级组织, 还是地方政府, 经济来源单一且体量稀薄, 因此不论治理事务多寡, 均维持了简约治理体制。发展至今, 部分地方政府财源扩大, 具备一定的组织成本支付能力, 因此需探索正规化的组织形态。没有治理资源, 没有可以支付组织成本的地方政府;正规化的组织形态将成为无源之水、无土之木, 注定是昙花一现。从这个意义上讲, 治理资源多寡, 是基层组织形态生成的经济基础, 即经济制约机制。

此外, 基层组织形态的选择, 不可能完全脱离具体的村庄基础而独自运行, 而必须联系当地社会实际。一般而言, 有以下几种情况:一是大村治理, 本质上增加了熟人社会简约治理难度, 客观上对陌生人治理提出了正规治理需求。以笔者调研所在的贵州遵义贡米村为例, 村庄下辖26个自然村, 1200多户、6000多人, 分布在10平方公里的范围内, 最远的自然村步行到村委会需要3个小时, 依靠传统的简约治理体制不可持续, 尤其是在治理任务密集进村的情况下, 正规治理、村干部坐班能起到更好的治理效果。二是小村治理, 本质上属于熟人社会内部的简约治理体制, 不可能也完全没有必要对以自然村为单位的小村庄进行行政改造, 正规化带来的组织成本是难以承受之重, 完全可以节约下来。我国自然村人口规模多在200到400人, 属于完整的熟人社会单元, 简约治理轻便有效。以笔者调研所在的山东省潍坊市安丘兴安街道为例, 下辖147个自然村, 而每个自然村又是行政村的运行机制, 如此, 便不适宜在自然村基础上建设正规化的治理体制。三是宗族性村庄与小村治理类似。相比城市社区和非宗族性村庄, 宗族性村庄具有良好的村庄内生基础, 村民共享完整而统一的价值体系, 对村庄认同感强, 家族长老较有权威, 可以对村民行为、村庄风气、矛盾纠纷等做出灵活调节。宗族性村庄, 是实行简约治理的比较理想的村庄类型, 熟人社会充分、信息完全、价值规范制约性强, 具备简约治理的基础和可行性。

简而言之, 治理事务密集与否, 是基层组织形态生成的合理性机制;治理资源丰富与否, 是基层组织形态生成的经济制约机制。治理事务密集, 且治理资源丰富, 则基层治理适合正规型基层组织形态;治理事务稀疏, 且治理资源稀缺, 则基层治理适合简约型基层组织形态;当前的现实处境恰恰在于, 党领导下的各级党委政府治理目标较多, 产生了较多的自上而下的治理事务, 并均将转化为密集且频发的基层治理事务, 可问题恰恰在于其治理资源未必同步匹配, 此时, 以山东潍坊S村为代表的部分过渡区域“耦合型”基层组织形态或可成为中西部一般农业型地区农村可供参考的应对机制。

总结与讨论

国家治理体系和治理能力现代化是我国全面深化改革的重要目标, 没有基层治理现代化, 就没有整体意义上的国家治理现代化。问题在于:基层治理体系和治理能力的现代化, 究竟需要怎样的基层组织形态与之相匹配?本文通过梳理东中西部基层治理具体实践, 提炼总结出了“治理事务”和“治理资源”这一影响基层组织形态选择的两大关键要件, 研究表明:合适的基层组织形态, 一定是与当地治理事务密集与否和治理资源丰富与否高度契合的组织产物。当前, 相当一部分中西部一般农业型地区将以上海农村为代表的东部发达地区作为基层治理现代化的学习对象, 核心做法是通过村级组织正规化和村干部职业化, 实现中西部村庄的东部式治理效果, 以城市的方式治理农村, 一切按照规则办事, 最终实现规则治村的正规化治理。正规化治理的核心特征在于村级治理常规化、精细化, 重要组织依托是正规化的村级组织和职业化的村干部群体, 但是, 正规治理背后却需要高昂的组织成本。以笔者调研所在上海市嘉定区B村为例, 每年收入2400万元, 村级组织开支达2000万元。而组织成本是需要有人承担的, 谁来承担呢?村级组织和地方政府, 必居其一。对中西部一般农业型村庄而言, 村集体经济空壳化普遍, 地方政府财政能力有限, 根本无力支付大规模村级组织正规化所带来的组织成本。显然, 上海探索的正规化治理模式在中西部农村并不适合, 若强行推行, 注定昙花一现、难以为继。

当前, 对中西部农村而言, 打工经济普遍化, 中青年人外流, 老弱病残懒在村。村庄内生的社会保障和老人照料等问题普遍存在, 许多村庄靠自身力量难以解决, 国家行政手段也不能缓解, 注定需要通过长期的发展来解决。同时, 以精准扶贫、乡村振兴等为代表的国家治理任务密集进村, 对基层组织提出了更高的要求。国家治理任务密集进村, 与此同时催生了大量服务型工作、文字报表工作和日常性管理工作, 客观上需要日常性且正规化的基层组织来对接。究竟需要怎样的基层组织来对接呢?村级组织正规化带来的组织成本和中西部农村稀缺的治理资源张力明显, 显然不适宜对村级组织进行正规化改造。乡村之间的片区制改革, 一来优化既有行政层级并承接大量亟需下沉的行政工作和服务事项;二来有效减轻村级组织工作负担;三来保留基层治理的简约性和灵活性。因此, 以山东潍坊S村为代表的片区制改革是极其重要的基层治理实践探索, 值得认真总结和中西部地区学习。

基金： 教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“完善基层社会治理机制研究” (项目编号:14JZD030);

作者：王向阳

来源：中共福建省委党校学报2019年01期

原标题：正规抑或简约:基层组织形态的选择——基于上海、河南、山东三地乡村治理实践的调研

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