环境友好型海洋开发（东北亚地区海洋环境合作破局之道）

【编者按】本文为大外交智库创始人授权，“秦安战略”在今日头条平台独家原创刊发，转载自公众号“库智交外大”。作者李佳兴，《智本青析》实习评论员。

韩联社8月11日报道，关于日本政府决定将向海洋排放核污染水一事，韩国最大在野党共同民主党认为，尹锡悦政府事实上对此采取了“默认”的态度，共同民主党方面因此对此提出批评，并表示将阻止日本“排污入海”。一些韩国网民也在韩媒相关报道下表达了对政府态度的不满。由此可见，海洋环境污染问题已经与政治社会产生联系，若东北亚国家难以在海洋环境治理领域推进合作，将给该地区国际政治与国内政治的稳定带来诸多不利影响。因此，本文以构建中日韩三国间海洋合作关系为出发点，重点分析东北亚地区海洋环境治理面临的挑战与应对路径。

一、东北亚地区海洋环境治理面临的挑战

海洋环境治理具有整体性、关联性，单一国家与地区难以承担来自整个污染领域的治理任务，需要国家间展开治理合作。但在合作过程中衍生出的种种问题也给三国带来新的考验。

（一）机制内部的“权力”与“利益”之争

日韩两国之间也存在着对于环境治理的“规范性力量”的竞争，这种“规范性力量”与国家权力密切相关，是一国根据其国家实力来塑造国际规范与标准的能力。日韩在海洋环境治理方面拥有积极的意愿与充足的能力，那么双方在合作机制下必然会对海洋治理话语权与权力展开争夺，不可避免会对该地区合作带来负面影响。一方面，韩国与日本加大在区域合作机制内部的竞争消耗了内部合作的资源。例如在西北太平洋行动计划（NOWPAP）内两国分别设置了驻釜山与富山的办事处，也称区域协调中心（RCU），因此日韩两国拥有在四国政府会议（IGM）之外的行动决定权。这样的竞争必然会导致机制内部的相互掣肘，同时消耗双倍的行动资金，仅在2017年至2019年间，区域协调中心的预算的涨幅就达到了28.3%。

另一方面，日韩之间的竞争也频生机制功能重叠和缺乏协调的现象。东北亚次区域合作计划（NEASPEC）由韩国外交部发起，而中日韩三国环境部长会议（TEMM）由韩国环境部发起，两者由于活动范围的相似性而彼此功能重叠。相关国际组织在东北亚海域也启动类似的合作项目，诸如联合国开发计划署管理的黄海大型海洋生态系统（YSLME）项目与西北太平洋行动计划（NOWPAP）就在黄海海域的治理中存在功能重叠现象。

2022年7月29日，黄海大型海洋生态系统YSLMR框架下第四届中韩渔业环境联合增殖放流活动在中国山东省烟台市和韩国全罗南道木浦市同步举行

（二）中日韩的海洋环境治理的合作机制缺乏效力

其一，国际层面上，主要依赖国际法来为各国的环境保护行动提供合法性解释，现有的国际法对于海洋环境保护虽然拥有相对明确的论述，但缺乏“硬法”的强制性与约束力。这导致凡涉及跨国家环境治理的问题面临“无硬法可依”的状态，尤其是领海海域的监测与治理极易引发国家主权与海洋领土管理权的争执。

其二，区域层面上，中日韩现有的区域环境机制仍有诸多不足之处。中日韩海洋环境治理的合作机制大致包含区域行动计划、政府高层会议、政府间合作计划以及双边的合作论坛、会议与行动等，整体来看三国之间的合作机制仍然以政府间集体倡议为主，缺乏统一的规制与法律，“软法”因素作用明显。该区域内许多环境合作机制是论坛、会议的衍生品，缺乏专门化治理与技术支持，仅仅充当了战略上以及学术、普及性层面的合作框架。

（三）“疫情时代”外部因素对中日韩海洋环境合作的负面影响

其一，由于COVID-19的影响，海洋医疗与防护废弃物的排放量迅速增大，个人防护设备（PPE）的生产和使用急剧增长。虽然这些医疗用品提供了重要的病毒保护，但一次性塑料个人防护用品的不当处理导致了塑料污染的激增。由于洋流的作用以及海洋的延伸性与流动性，中日韩海域相邻的国家所带来的海洋塑料废弃漂浮物往往积累在大量的海洋回流中，其中一个回流就是所谓的“大太平洋垃圾区”。该回流对中日韩三国所处的西北太平洋地区形成了巨大海洋环境威胁。另外，海洋塑料垃圾以及废弃物常常会被海洋生物误食，严重破坏了海洋脆弱的生态环境系统，威胁到沿海居民们的生命财产安全。

其二，“疫情时代”下环境保护组织的动员能力弱化。由于疫情的影响，国际间交流、协商以及会议的模式都发生了显著的改变。为了减少疫情传播的风险，各国政府与非政府组织缩减了线下会议的议程，许多非紧急性的会议都暂缓开展。在2020年5月份举办的联合国一日本基金会校友网络虚拟培训系列会议上，各国代表谈及了新冠肺炎疫情及其对海洋治理的影响。其中菲律宾代表就提到大量的会议只能通过线上来进行，严重影响了科研工作者的学术交流与相互学习，许多环境保护组织的培训计划以及交流项目都被迫推迟。正是由于各种环境保护项目、跨国家科研论坛、政府与专业人员培训班以及交流活动数量的减少和形式的虚拟化，导致中日韩三国的环境保护行动力减弱。

法国非盈利组织MerPropre发现，越来越多的口罩、乳胶手套等垃圾漂浮在海里，给海洋环境带来巨大隐患

二、东北亚地区海洋环境合作的推进路径

（一）转变海洋治理模式

传统的海洋环境治理模式是一种环境管理模式，注重于管理技术，政府规制以及产权划分对环境问题的影响。这种治理模式相对刻板，难以应对日益纷繁复杂的环境治理挑战，并且与全球治理的流行趋势相背离。如今的海洋污染仅仅依靠个别国家或者区域性国际机制是难以应对的，这就对构建“相互包容”治理机制，调动机制单元的能动性提出了更高需求。中日韩三国需要明确包容开放的格局思路，以参与式管理突出地方知识的重要性和公众参与的环保的力量。

具体可以从以下几个层面入手：第一，加大海洋环境合作在民众间的宣传力度。未来三国间的多边合作机制可以探索有关于民间环保科普方面的，举办类似于西北太平洋行动计划（NOWPAP）所支持的大学生清理海岸、跨国间志愿者捡拾海洋垃圾的活动，并可以将活动的范围向科学化和普及环保知识的层面发展。另外中日韩三国间还需要加强在科研机构的合作，探索建立类似于南海研究院（NISCSS）、筱川和平基金会海洋政策研究所（OPRI-SPF）、韩国海洋战略研究所（KMI）的智库沟通渠道；第二，注重与地区组织展开合作。中日韩三国各自拥有大量的环境保护组织，涵盖联合国资助性质、民间集资性质、政府指导性质以及青年学习性质等不同组织，若能调动这些组织在各自领域的优势，提升横向交流与信息交换，将会极大限度提升这些组织的行动力；第三，加强与私人企业与跨国企业的合作力度，在环境治理中引入市场竞争机制。在东南亚和东亚，许多私营公司从事各种环境保护的业务活动，为减少海洋污染做出贡献。例如旨在维护海洋航运环境健康的菲律宾绿色航运—绿色港口—绿色造船厂（GGG）倡议，就在本国航运企业的支持下不断推进。

2019年9月25日，大连环保志愿者协会承办西北太平洋行动计划 与中日韩三国环境部长会议海洋垃圾联合研讨会

（二）完善海洋环境治理合作机制

中日韩三国可以深度借鉴欧美在环境治理中的经验，从法律法规与顶层设计方面加以改善。中日韩之间虽然在政治制度上有所差别，但在经济发展、文化认同以及科技转化等合作要素上具有相似性，因此可以借鉴“综合＋分立”的治理模式，针对合作机制内部法律法规的约束力不足问题加以改进。可以在基本的多边合作框架下，加入议定书形式的规制、明确具体环境污染治理的附件、订立环境污染的责任负担原则来增强区域内成员的责任意识。另外中日韩在海洋环境治理领域还需要建立一定的监督与惩罚机制，尤其对个别国家公然违反国际海洋法的行为必须有所制约。这一点需要学习欧盟的做法，在已有的合作基础上尝试建立环境领域的综合决策部门，构建东北亚地区在环境治理领域的委员会、理事会顶层部门。这些部门需要对各个成员国的海洋利用行为进行长期的监督，在同一标准的前提下对个别的违反海洋环境保护法与规制的行为进行惩罚。中日韩三国还可以加强渔业部门、海事管理部门与海洋监管部门的合作，实现跨国家间政府部门合作、跨国家间跨部门政府合作。通过多方联动，信息交互与统筹管理等方式促进海洋环境治理模式的完善。

（三）加强“中日韩”三方角色在海洋环境治理的作用

2018年，李克强总理在中日韩领导人会晤中提出了以“中日韩 X”合作模式推动东北亚地区经济繁荣的倡议。这是中国把握全球政治经济格局变化，对东北亚区域合作发展和自身站位的判断，也是基于目前东北亚地区国家关系和主要驱动力量的判断。

第八次中日韩领导人会议2019年在成都举行，会议通过 《中日韩合作未来十年展望》，提出推进“中日韩 X”合作

“中日韩＋X”与周边国家可以将治理COVID-19带来的环境问题作为合作的切入点。第一，建立成员国之间有关疫情的信息联动平台，通过疫情防控的信息共享来推动东北亚地区的防控合作；第二，针对疫情所带来的海洋环境污染问题及时制定相关应对政策。尤其是针对医疗废弃物、一次性个人防护设备（PEE）的限制性排放，避免此类的塑料废物直接排入海洋而造成环境污染或病毒蔓延的风险；第三，积极与世卫组织、联合国环境规划署展开磋商与对话，共同商讨针对公共卫生与环境治理领域应对风险的措施；第四，丰富海洋区域治理文件，制定并更新有关疫情防控的法律与监督框架。例如通过法律手段强制关闭陆地上的所有非法倾倒场，防止医疗废物进一步非法倾倒到海滩，海洋和河流中。

三、结语

面对东北亚地区海洋环境治理的诸多挑战，中日韩三国之间应继续深化区域利益共识，在各国海洋战略中寻求环境治理的共生点，拓展治理主体范围空间，增强环境合作机制的约束力与危机反应能力，规避地区争端与冲突的风险，提升中日韩之间的协同力度与合作步伐。并且以海洋环境治理为契机，推动其他海洋合作领域深入发展等。当然中日韩的海洋合作仍然处于活跃的互动之中，各国的独立行为也难以预测，该地区突发的环境卫生事件与日俱增，因此需要进一步跟踪研究。