档案管理制度及改革（档案知识之档案篇）

编制：胥伟档案

一、行文规则

行文关系是各级党政机关、各个部门和单位之间的组织关系和业务关系在公文运行中的体现。一般可分为相互隶属关系，平行关系，不相隶属关系。

（一）行文总规则

行文应当确有必要，讲求实效，注重针对性和可操作性。

行文关系根据隶属关系和职权范围确定。一般不得越级行文，特殊情况需要越级行文的，应当同时抄送被超过的机关。越级行文的特殊情况：一是遇有重大突发事件，包括重大自然灾害、重大事故灾难、重大公共卫生事件和社会治安事件等，主要是为了抢时间，不误事。二是直接的上级机关乱作为，或者违法违纪的，对处分决定不服的，可以越级行文。

（二）向上级机关行文的规则

（1）原则上主送一个上级机关，根据需要同时抄送相关上级机关和同级机关，不抄送下级机关。

（2）党委、政府的部门向上级主管部门请示、报告重大事项，应当经本级党委、政府同意或者授权；属于部门职权范围内的事项应当直接报送上级主管部门。

（3）下级机关的请示事项，如需以本机关名义向上级机关请示，应当提出倾向性意见后上报，不得原文转报上级机关。

（4）请示应当一文一事。不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。

（5）除上级机关负责人直接交办事项外，不得以本机关名义向上级机关负责人报送公文，不得以本机关负责人名义向上级机关报送公文。

（6）受双重领导的机关向一个上级机关行文，必要时抄送另一个上级机关。

（三）向下级机关行文的规则

（1）主送受理机关，根据需要抄送相关机关。重要行文应当同时抄送发文机关的直接上级机关。

（2）党委、政府的办公厅（室）根据本级党委、政府授权，可以向下级党委、政府行文，其他部门和单位不得向下级党委、政府发布指令性公文或者在公文中向下级党委、政府提出指令性要求。

（3）党委、政府的部门在各自职权范围内可以向下级党委、政府的相关部门行文。

（4）涉及多个部门职权范围内的事务，部门之间未协商一致的，不得向下行文；擅自行文的，上级机关应当责令其纠正或者撤销。

（5）上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时抄送该下级机关的另一个上级机关。

（四）其他行文的规则

1.同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文

（1）各联署机关行政层级应相当。层级指同一管理层级，如国家层面、省级层面为同层级。

（2）有共同管理的事项或者有关联的事项。

（3）联合行文应当确有必要，联署单位不宜过多。

（4）联合行文应当明确主办机关。

（5）联合行文，主办机关一般排列在前。

2.党委、政府的部门依据职权可以相互行文过去只有政府的部门依据部门职权可以相互行文。这样体现了实事求是原则。

3.部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。

二、公文拟制

（一） 公文起草

公文起草应当做到：

（1）符合国家法律法规和党的路线方针政策，完整准确体现发文机关意图，并同现行有关公文相衔接。

（2）一切从实际出发，分析问题实事求是，所提政策措施和办法切实可行。

（3）内容简洁，主题突出，观点鲜明，结构严谨，表述准确，文字精练。

（4）文种正确，格式规范。

（5）深入调查研究，充分进行论证，广泛听取意见。

（6）公文涉及其他地区或者部门职权范围内的事项，起草单位必须征求相关地区或者部门意见，力求达成一致。

（7）机关负责人应当主持、指导重要公文起草工作。

（二）公文审核

公文文稿签发前，应当由发文机关办公厅（室）进行审核。

1.公文审核重点

（1）行文理由是否充分，行文依据是否准确。

（2）内容是否符合国家法律法规和党的路线方针政策；是否完整准确体现发文机关意图；是否同现行有关公文相衔接；所提政策措施和办法是否切实可行。

（3）涉及有关地区或者部门职权范围内的事项是否经过充分协商并达成一致意见。

（4）文种是否正确，格式是否规范；人名、地名、时间、数字、段落顺序、引文等是否准确；文字、数字、计量单位和标点符号等用法是否规范。

（5）其他内容是否符合公文起草的有关要求。

2.校核把关退文制度

审核中出现以下问题，应指明问题并退回文件起草部门。这些问题包括：请示件、报告件没有标签发人姓名或没有签署单位公章的；请示件中所请示事项属政府职权范围内的工作的；请示件没有以党组（党委）名义上报的；请示件多头报送的；报告件中夹带请示事项的；正式文件无特殊原因送给领导个人的；文件内容有明显错误的。

（三）公文签发

公文应当经本机关负责人审批签发。重要公文和上行文由机关主要负责人签发。

党委、政府的办公厅（室）根据党委、政府授权制发的公文，由授权机关主要负责人签发或者按照有关规定签发。

签发人签发公文，应当签署意见、姓名和完整日期；圈阅或者签名的，视为同意。联合发文由所有联署机关的负责人会签。

三、公文办理

公文办理包括收文办理、发文办理和整理归档，公文传递传输也是公文办理的重要环节。

做好公文办理工作，一定要牢固树立程序、时效、跟踪、回复、主动服务、严谨细致、记录备忘、原则性与灵活性相结合的理念。

新《条例》主要从运转角度，以流程为主线阐述公文办理相关内容。

（一）收文办理

收文可分为阅知性公文（以下简称阅件）和批办性公文（以下简称办件）两大类。

收文办理主要程序包括签收、登记、初审、承办、传阅、催办、答复。

1.签收：对收到的公文应当逐件清点，核对无误后签字或者盖章，并注明签收时间。

注意两点：

一是要清点信封或文件包数量，检查密封是否完好，核对信件实际件数、信封编号与签收单上的记载是否相符。

二是要逐份清点核对所收文件的编号、份数与签收单上的记载是否相符。核对无误后，要签名或盖收文章收件。

2.登记：对公文的主要信息和办理情况应当详细记载。

公文登记的内容主要包括：编号、收文时间、来文单位、来文号、标题、密级、紧急程度、主送单位等。要详细记载收文的经办过程，便于工作中查询。成一致意见且没有说明情况就报文；多个机关联合行文未会签完毕就报文等。

3.初审：对收到的公文应当进行初审。

（1）是否应当由本机关办理。

（2）是否符合行文规则。

常见问题有：请示中一文多事，报告中夹带请示事项，将下级机关的请示事项原文转报上级机关，党委、政府办公厅（室）之外的业务部门擅自向下级党委、政府发布指令性公文。

（3）文种、格式是否符合要求。

常见问题有：该用“请示”的用了“报告”；主送、抄送机关标注不规范；上行文未标注“签发人”；主附件分离，附件不全；缺页、错页、中间有空白页；印制歪斜，等等。

（4）涉及其他地区或者部门职权范围内的事项是否已经协商、会签。

常见问题有：未经协商就报文；已协商未达。

（5）是否符合公文起草的其他要求。

初审不符合规定的公文，要及时退回来文单位并说明理由，可以在退文时附退文单注明退文原因，或者将退文原因电话告知来文单位。初审合格的公文，进入承办程序。

4.承办

阅知性公文应当根据公文内容、要求和工作需要确定范围后分送。批办性公文应当提出拟办意见报本机关负责人批示或者转有关部门办理；需要两个以上部门办理的，应当明确主办部门。紧急公文应当明确办理时限。承办部门对交办的公文应当及时办理，有明确办理时限要求的应当在规定时限内办理完毕。

（1）承办阅件。阅件应合理确定分送范围并分送。在分送范围的确定上，以充分满足工作需要、发挥文件最大效用、符合保密要求为原则。

（2）承办办件。办件应提出拟办意见报本机关负责人批示或者转有关部门办理。

（3）转办适用于党委、政府办公厅（室）根据有关规定有明确的授权，或请示事项明确在业务部门职权范围内的情况。

（4）拟办是文秘人员在对办件认真分析研究后，提出书面办理意见报机关负责人审核决策。

5.传阅（运转、送批、送阅）

根据领导批示和工作需要将公文及时送传阅对象阅知或者批示。

传阅方式：

（1）按顺序传批。适用于只有一份文件且需多人阅批的公文传阅。可分正传与倒传，正传是按阅批人排序由前往后依次传阅，一般多用于阅知类公文。倒传是按阅批人排序由后往前依次传阅，一般多用于请示类公文。

（2）分传。对于保密要求特别严格的公文，可以采用专传的方式，即指定专人负责将公文在规定时间内送机关有关负责人阅批完毕。

传阅工作中的注意事项：一要随时掌握公文传阅去向和进度；二要控制公文传阅周期（时间）；三要严格公文传阅范围；四要减轻机关负责人阅文负担（先摘编）；五要确保传阅安全保密；六要适时将已传阅完毕的文件收回归档。

6.催办

及时了解掌握公文的办理进展情况，督促承办部门按期办结。紧急公文或者重要公文应当由专人负责催办。

催办的范围包括：上级机关来文要求及时回复的；平级机关与本机关联系工作、商洽事务需要复文的；下级机关送本机关的请示需要批复的等。区分情况，要适时催办，跟踪催办，重点催办，定期催办。

7.答复

公文的办理结果应当及时答复来文单位，并根据需要告知相关单位。

办件办理完毕后，应将办理结果及时答复来文单位，并根据需要告知相关单位。可以采用书面答复与口头答复方式。

（1）书面答复：一是制发答复公文；二是印送批件;将机关负责人在办件上的批示复印或抄清后交来文单位和相关单位；发《办文通知》。

（2）口头答复：电话答复、面谈答复。

（二）发文办理

发文办理主要程序包括复核、登记、印制和核发。

1.复核

已经发文机关负责人签批的公文，印发前应当对公文的审批手续、内容、文种、格式等进行复核；需作实质性修改的，应当报原签批人复审。复核内容包括：是否经过发文机关办公室审核。公文审批手续是否完备，审批手续包括两个方面：一是审批权限是否准确；二是审批的机关负责人有无遗漏。三是内容、文种、格式是否准确规范。

2.登记

对复核后的公文，应当确定发文字号、分送范围和印制份数并详细记载。

基本要求：复核后的公文，应在发文登记本或计算机系统中认真详细记载发文登记的内容，包括发文字号、标题、密级、紧急程度、签发人、主送单位、成文日期、分送范围、印发日期、印制份数等。

3.印制

公文印制必须确保质量和时效。涉密公文应当在符合保密要求的场所印制。

基本要求：一要确保质量。公文印制必须以经过机关负责人签发的定稿为依据。二要确保时效。尤其是对于标注特急或要求限时发出的公文，要严格按照时限印制完毕，不得延误。三是确保安全保密。涉密公文应当在具有国家秘密载体印制资质的单位或机关内部非经营性印刷厂、文印中心印制。

4.核发

公文印制完毕，应当对公文的文字、格式和印刷质量进行检查后分发。

基本要求：一是认真检查成品文件质量；二是准确及时分发成品文件。

四、公文管理

公文管理是指以安全保密和充分发挥公文效用为目标，在公文形成、传递、运转、存储、利用、整理归档、清退销毁等环节中所进行的规划、组织、控制、监督、保管、整理、统计、提供服务的职能活动。公文管理贯穿于公文处理工作全过程，是公文处理工作的重要保障。

（一）公文密级管理

新《条例》规定：“公文确定密级前，应当按照拟定的密级先行采取保密措施。确定密级后，应当按照所定密级管理。”“公文的密级需要变更或者解除的，由原确定密级的机关或者其上级机关决定。”

（1）绝密级国家秘密载体应当在符合国家保密标准的设施、设备中保存，并指定专人管理；

（2）未经原定密机关、单位或者其上级机关批准，不得复制和摘抄；

（3）收发、传递和外出携带，应当指定人员负责，并采取必要的安全措施；

（4）对接触、知悉人员要作出文字记载，禁止携带参加涉外活动或出境。

（二）公文印发传达管理

1.印发传达

公文发给组织，不发给个人。公文的印发传达范围应严格按照发布层次和有关规定执行。确定知悉范围有两个基本原则：一是工作需要原则。二是涉密最小化原则。

2.公开发布

（1）公开发布权限。公文的公开发布实际上是变更公文的印发传达范围，必须经发文机关批准。不能将公文不涉密作为公文可随意公开的依据，凡没有标注可公开发布的，公开时必须请示。

（2）涉密公文公开发布前应当履行解密程序。解密的不一定公开，但公开的一定是已经解密的。

（3）公开发布的时间、形式和渠道，由发文机关确定。

（4）经批准公开发布的公文，同发文机关正式印发的公文具有同等效力。

（三）翻印复制汇编管理

复制汇编公文视同原件管理，复制件、汇编本要有相关戳记和密级标志。汇编后形成的涉密汇编本，按其中最高密级和最长保密期限在封面做出标志并管理。

绝密级公文一般不得复制、汇编，确有工作需要的，应当经发文机关或者发文机关的上级机关批准。翻印件应当注明翻印机关的名称、日期。

（四）公文撤销和废止管理

新《条例》规定：“公文的撤销和废止，由发文机关、上级机关或者权力机关根据职权范围和有关法律法规决定。公文被撤销的，视为自始无效；公文被废止的，视为自废止之日起失效。”

（五）公文清退销毁管理

1.清退

清退是指文秘部门按照有关规定和要求，定期和不定期地对办理完毕的公文特别是涉密公文，进行清点、核对、收缴，退归原发文机关或由其指定的单位。

下级机关报送的涉密公文，一般不予退回，由上级机关销毁或暂存备查。

有重大错情的公文一经发现即由主管机关立即全部收回，下级机关不得以任何理由不退、少退或故意拖延留存。

2.销毁

新《条例》规定：“不具备归档和保存价值的公文，经批准后可以销毁。销毁涉密公文必须严格按照有关规定履行审批登记手续，确保不丢失、不漏销。个人不得私自销毁、留存涉密公文。”

销毁范围：凡无留存价值的公文材料均属销毁范围。

销毁要求：销毁公文时，应履行清点、登记手续，经本机关、单位主管负责人批准后，送交专门的涉密载体销毁机构销毁。销毁公文时应由2人或多人监销，直至公文被完全毁灭。

（六）公文移交管理

新《条例》规定：“机关合并时，全部公文应当随之合并管理；机关撤销时，需要归档的公文经整理后按照有关规定移交档案管理部门。工作人员离岗离职时，所在机关应当督促其将暂存、借用的公文按照有关规定移交、清退。”

清理移交范围不只是“红头文件”，而是应将个人使用和管理的涉密载体和各种公文资料全部清理并退还原工作单位。

涉密人员离岗、离职对知悉的国家秘密仍然负有保密义务，除做好清退移交外，还要签订离岗保密承诺书，遵守脱密期管理规定。

（七）发文立户管理

新设立的机关应当向本级党委、政府的办公厅（室）提出发文立户申请。经审查符合条件的，列为发文单位，机关合并或者撤销时，相应进行调整。

发文立户总的原则是：严格控制，以属地管理为主，按照机构隶属关系和干部管理权限决定。

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