国企工资总额预算方案（国企工资总额管理）

文|刘玉国（知本咨询三项制度改革专家）

前言：国有企业薪酬支付能力和人员薪酬水平往往取决于工资总额，同时国企总额管理又有着显著时期印迹。

国有企业的全面工资管理，大概经历了三大阶段和2018年后的政策密集影响时期：

图一

计划经济时期毕竟过于久远，让我们目光聚焦开启工效挂钩的1985。

为进一步推动国有企业发展，国务院规定实行企业工资总额与经济效益挂钩：

凡具备条件的国有企业，都要实行工资总额与经济效益挂钩办法；

不具备挂钩条件的，实行工资总额包干及工资计划控制办法。

工效挂钩重要特征：工资总额增长低于经济效益增长，实际平均工资增长低于劳动生产率增长，即“两低于”原则。

工效挂钩政策是转轨过程中的过渡性办法，但在相当时期内有效地增强了企业的活力，同时问题也较为突出：国有企业同一行业间收入差距很大。

时间推进到2008年。

国有企业工资总额管理逐渐实行预算管理制，总的特点就是：不再单纯追求工效结合，而以总额预算为主要抓手。

工资总额预算管理核心精神：国有企业按照国家收入分配政策规定和出资人的调控要求，根据企业效益、人工成本承受能力和劳动力市场价位，对企业职工工资总额和工资水平及增长做出预算安排并进行规范管理的活动，是企业收入分配调控方式的重大改革创新。

实际上到2017年为止，国有企业工资总额管理“控中有激”中以“控”为主的特征依旧明显，是以时间轴上纵向对比总额增长为主。

2018年后，有关工资总额管理的大量“意见”、“办法”、“通知”密集出台，国有企业工资总额管理涌现出了新气象、新特征。

2018年《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》国发〔2018〕16号出台，同年《中央企业工资总额管理办法》（第39号）也隆重推出，笔者认为39号文算是对《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》的一个有益补充和进一步延伸说明，以期利用中央企业的工资总额管理变化带动整体国企工资总额管理的良好变化。

后续有涉及联动总额管理的政策连续不断出台。

2019年12月底《关于印发〈百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案〉的通知》(国企改办发[2019]2号)和2020年2月初《关于做好"科改示范行动"入选企业改革方案备案等有关事项的通知》(国企改办〔2020〕1号)，强调对科改类企业工资总额的区别管理。

2020年1月22日国务院国有企业改革领导小组办公室印发《关于印发〈“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引〉和〈“双百企业”推行职业经理人制度操作指引〉的通知》（国企改办发〔2020〕2号）。

两个指引，“鼓励“双百企业”综合运用国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、国有控股混合所有制企业员工持股等中长期激励政策，探索超额利润分享、虚拟股权、跟投等中长期激励方式，不断丰富完善经理层成员的薪酬结构。”

允许“双百”范围内的国有科级型企业、国有控股企业考虑实际，可采用中长期激励方式对经理层进行激励；

“职业经理人薪酬结构可以包括基本年薪、绩效年薪、任期激励，也可以实施各种方式的中长期激励，具体由董事会与职业经理人协商确定”，也就是市场化机制下的职业经理人薪酬激励也是多样性的，包括中长期激励方式。

之后各地不断出台的科技人才、特殊人才等管理指导文件，对国企特别人才付薪和工资总额管理内容进行了有新意的阐述，工资总额的内容或边界被不断拓展及拓宽。

至此，国企工资总额管理相对平静的湖面彻底激起了涟漪。

这些内容变化或高度凝练、或单点注解，总是引人注目。

大的方面，国资委按照财务合并报表口径核定企业集团工资总量，在管住总量的前提下：

1. 一般竞争性企业

对盈利企业，按照效益导向的原则，根据工资预算办法，核定其效益工资增长额。

2. 一般竞争性企业中亏损企业

亏损增加或由盈利变为亏损的，其工资原则上不得有增长，但职工工资低于所在地社平工资的，可按不高于指导线下线安排增长。

3. 一般功能性企业

根据社平工资、监管企业工资水平、行业水平和样本监管企业水平测算情况，确定其工资水平，按照不同行业特点实行市场化调节与出资人调控相结合的工资分配机制核定其工资增长额。

4. 对未转入正常生产经营企业（如在建工程类等）

由国资委结合企业人员状况，参照同类型企业、监管企业工资水平和所在地社平工资等因素确定工资总额和增减。

以上是国资委对于一级集团公司工资总额管控的总体定位，那么对于集团下属的各子公司（集团）如何做到精准和科学的工资总额管理呢？

依据笔者实践，提出6点建议：

一、明晰工资总额范畴，合规前提要做好。

只要是劳动报酬必须纳入到工资总额范围内。

《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号）明确规定：

“规范企业工资列支渠道。

国有企业应调整优化工资收入结构，逐步实现职工收入工资化、工资货币化、发放透明化。

严格清理规范工资外收入，将所有工资性收入一律纳入工资总额管理，不得在工资总额之外以其他形式列支任何工资性支出。”

工资总额一般包括：

1.计时工资。

2.计件工资。

3.奖金。

4.津贴和补贴。

5.加班加点工资。

6.特殊情况下支付的工资。

这里还存在一个问题，就是很多企业，尤其是建筑和房产企业中存在大量内部承包方式，那么承包人所得高额奖金计不计入工资总额之中？

一种观点是计入，依据就是因为这都属于劳动报酬；

另一种观点是不计入，因为这是属于职工福利中的实行租赁经营单位的承租人的风险性补偿收入，当然不列入。

从笔者实践经验来看，一级集团一般是要求计入的，但是下属公司（集团）经过沟通和说明后，上级集团一般会给予一定的时间解决遗留，后续纳入总额管理。

不纳入工资总额管理项目：劳动保险、职工福利、劳动保护费用。

主要包括：

1.有关劳动保险和职工福利方面的各项费用。

2.有关离休、退休、退职人员待遇的各项支出。

3.劳动保护的各项支出。

4.根据国务院发布的有关规定颁发的发明创造奖、自然科学奖、科学技术进步奖和支付的合理化建议和技术改进奖以及支付给运动员、教练员的奖金。

5.稿费、讲课费及其他专门工作报酬。

6.出差伙食补助费、误餐补助、调动工作的旅费和安家费。

7.对自带工具、牲畜来企业工作职工所支付的工具、牲畜等的补偿费用。

8.实行租赁经营单位的承租人的风险性补偿收入。

9.对购买本企业股票和债券的职工所支付的股息（包括股金分红）和利息。

10.劳动合同制职工解除劳动合同时由企业支付的医疗补助费、生活补助费等。

11.因录用临时工而在工资以外向提供劳动力单位支付的手续费或管理费。

12.支付给家庭工人的加工费和按加工订货办法支付给承包单位的发包费用。

13.支付给参加企业劳动的在校学生的补贴。

14.计划生育独生子女补贴。

二、破除工资总额总是不够的饥饿感

依据笔者观察，国有企业在工资总额管理上，总体感觉总额饥渴。

那么好的办法有哪些？

1.利用好“增人不增总额，减人不减总额”的基本政策，定岗定编。

从一级集团开启，延伸二级企业总部，最终到达末梢神经，必须精简高效，一大笔“空间”会涌现出来；

利用好“灵活用工”，非核心、非重要、非必须不进编，空间自然有。

2.做好内部企业工资总额平衡

说到底就是敢不敢将经营不好的企业少增薪、不增新乃至减薪，这里的空间也不少，也是各一级集团的当家人最希望实现的，因为这一管理态势的实现，也就预示着国有企业管理水平的全面提升，因为敢于动真了。

笔者曾服务于某西南大型钢铁企业一级集团总部的工资总额管理咨询项目，该企业董事长就讲：

“工资总额必须差异化管理，拿出多的来奖好的公司。

别天天给我打哈哈，我要给你来真的，因为国资委和政府给我来真的了，我也没办法，希望他们能理解，这个不动，别的也不好动。”

为什么叫做确定好，而不是直接列入？

因为现实总额管理中的单列项必须要得到上级集团，甚至是国资委和地方政府主管部门的审核同意，所以最好事前做沟通，意识到可能性再行动和实施。

国务院国资委在《关于中央企业创建世界一流示范企业有关事项的通知》中提出探索超额利润提成，可在工资总额中单列管理；

对围绕主业发展符合国家战略性新兴产业布局的子企业，对关键核心团队可内部实行市场化薪酬制度，工资总额单列，不纳入集团工资总额。

工资单列的情况比较多，但单列不代表一定不计入工资总额，还是要看区域规定，这里重点提一提超额利润分享。

《“双百企业”和“科改示范企业” 超额利润分享机制操作指引》明确指出“超额利润分享额在工资总额中列支，一般采用递延方式予以兑现，分三年兑现完毕。”

请看官注意，这里并没有提到不受工资总额的限制。

不同区域要求不一，以实际规范要求为准。

以北京市情况来看，北京市国资委在2021年11月发布的《关于进一步深化劳动用工、收入分配改革的实施意见》的通知(京国资发〔2021〕28号)中就强调：

“市管企业探索实施超额利润分享、项目跟投的，应当制定实施细则，报市国资委备案。应当建立健全与中长期激励机制相对应的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制，防范各项风险。”

依据笔者观察，北京市国资要求备案的，一级集团公司在审核上往往是极为严格的。

在中长期激励作出特别限制性要求的。

如江苏国资委发布的《江苏省人民政府国有资产监督管理委员会关于进一步规范和改进省属企业工资总额预算管理等有关收入分配事项的通知》（苏国资[2017]61号），对省属国有企业中长期激励有明确的说明：

“实施中长期激励的企业，以货币形式兑现的中长期激励收入不列入省属企业本部工资总额预算范围，经审核同意后由企业据实列支”，但明确指出的是货币形式兑现。

各地方国资委有单独的人才引入机制、办法的发布，工资可单列，不计入总额。

如江苏、浙江两省在人才引进方面不余遗力，江苏国资委在《江苏省人民政府国有资产监督管理委员会关于进一步规范和改进省属企业工资总额预算管理等有关收入分配事项的通知》（苏国资[2017]61号）中规定：

“纳入年薪制管理的省属企业负责人薪酬、市场化聘用的职业经理人等特殊人才的薪酬不列入省属企业本部工资总额预算范围，经审核同意后由企业据实列支”，特殊人才薪酬可单列。

浙江省国资委关于印发《改革省属企业工资决定机制实施办法（暂行）的通知》浙国资委〔2020〕3号中第二十二条中规定：

“实施重大科技创新项目、新引进高层次特殊人才等特殊事项，对企业效益或工资总额等产生重大影响的，经省国资委认定后，予以适度支持。”

总体来说职业经理人、超额利润激励、特殊技术人才引入薪酬单列比较容易得到理解和操作。

但项目分红、岗位分红、项目跟投、股权激励等方面上级部门比较慎重，会斟酌再三，担心实操中出现不可控因素，所以有提前量的沟通说明比较好。

在中长期激励方面，中交集团做的较好，不只是超额利润分享，下属公司（集团）的多种中长期激励手段都受到鼓励和认可。

三、精确分类

国资委对央企、地方国有企业性质划分是线条化的，但是具体到各国有企业内部的薪酬管理划分，必须是精细化的。

现将昆明某“双百”类企业的划类评估表作出示意：

表一

这里有点类似岗位薪酬管理中的价值评估工具，对各企业进行评估后，依据评估分值进行划类，最终依据工资总额管理划类的不同，确定下属公司（集团）的不同工资总额备案制、审核制和考核方式。

四、负责人定薪

下属企业负责人是车头和工资航标，订好了负责人的工资总额，下面人员定薪和工资调整便多了一个依据。

负责人总额定薪基本流程和操作如下：

图二

五、四个层级编制其余工资预算

下属公司（集团）最好按照“中层管理人员、基层管理人员、专业技术人员和一线职工”四个层级编制工资预算，这样分层清晰，工资特点分明，针对性强，不乱。

集团公司在审核下属公司（集团）的预算时，应重点审核下属公司（集团）是否做到以下4个方面，下属公司（集团）也应及时自检：

1.是否按照工资总额管理分类进行了细化考核。

2.是否按照“中层管理人员、基层管理人员、专业技术人员和一线职工”四个层级进行编制申报。

工资增长是否向一线职工做了倾斜。

3.专业技术人员工资增长是否高于本企业平均增长，管理人员工资增长是否低于一线职工平均增长。

4.是否进行了相应外部薪酬调研。

外部薪酬调研是重要的定薪参考依据，是国有企业内部工资调整特点机制的有益参考补充，外部薪酬数据的抓取要注意国企薪酬管理特点，注重外部薪酬报告对于国企的针对性和适用性。

表二

“提低、扩中、限高”是新形势下政策的薪酬设计导向要求，国有企业人力资源（组织）部门同仁在比对外部薪酬水平和薪酬水平选取参照时，应注意以上原则，“低”、“中”、“高”的尺度应拿捏好。

阶段实践观察：国资委分级、分类、分层级调控企业工资总额措施的成效已初步显现：

一是工资管理的效益导向逐步显现。

各企业根据发展战略和企业生产经营的需要，合理编制工资预算，加强人工成本管理，“效益增工资增，效益降工资降”的理念逐步形成。

二是国家提出的“提低、扩中、控高”的收入分配政策得到了进一步落实，对一线职工收入普遍较低的企业，在工资分配上加大了倾斜力度。

三是工资预算管理的激励约束机制初步建立。

如四川外贸集团按照效益导向的原则，根据工资预算办法，在盈利但利润下滑的情况下，工资水平下降1.46％，体现了效益降工资降的工资分配导向。

4.考核预判、敢于激励

1.严格执行政策合规性，避免埋雷

以往工资总额预算基本根据上一年度的人员总量和工资总额进行估算，增人增资、减人减资和指标考核不严格挂钩，后续以沟通解决。

以上不符合现有政策要求，不可再如此操作。

2.工资总额预算前，做好和战略规划的对接

战略对于人力资源管理和工资总额的预算是纲领性的、前提性的，做不好对接，工资总额的超标是必然的。

如天津某施工类央企构想建立建筑研究院，原先的构想和现实的人员构成有着巨大差距，人员的大量增加导致工资总额包不住，极为尴尬，不得不做千般沟通和万般说明，做各种补充性保证文件。

3.年度、月度兑现结构要科学

惯性习惯，增减意识未能切实重视，工资结构中年度部分过低、月度部分偏高，月度绩效可变动空间少，往往会出现超发的问题。

强化全员绩效考核的真正落实落地，人员收入的能增能减直接影响到企业整体工资总额的能增能减。

4.考核预判、敢于激励

考核结论延迟，怎么办？

一是一级集团公司要做到及时的向上沟通，合理主动推动考核进程。

二是对于上年度员工绩效工资进行合理兑现，而不能是不动。

笔者观察到有的国有企业2020年的绩效工资要等2022年发放，过于延迟，将大力消减绩效激励性，当然这里有上级考核还未能及时公布原因，但可合理内部评估和预判，可先按一定比例兑现。

5.原则激励，文化建设。

在工资单列不计入总额争取情况下，执行过程中会遇到部分员工的不理解：不是工资总额增加了么，为什么我的、我们部门的人员工资没变化？

于是我们很多企业的做法就是先争取到工资总额的增加，再进行阳光普照或者他图激励，这样的妥协和激励偏移一是违规，二是寒心于原有工资单列类人员，三是严重影响企业后续其它类制度、办法的执行。

那么平复其他员工的有效利器是什么？

最终还是要落脚到管理认同、文化先行上来，对于中长期激励要进行企业文化宣导说明，让员工从内心里理解这件事情。

工资总额管理是国有企业人力薪酬板块管理的总纲，也是薪酬设计思想、技术、落脚的基础，做好工资总额管理，国有企业的在激励层面上也就有了抓手和动力源。

政策合规和灵活运用是未来国企工资总额管理的不变主题。

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