农村宅基地三权分置 农村宅基地三权分置

摘 要：农村宅基地“三权分置”改革的实质是通过制度创新全面拓展宅基地占有权、使用权、收益权和处置权形成“增量”权能, 依据农村土地开发实践将权能细化并在集体经济组织、农户和生产经营主体之间分配从而形成宅基地集体所有权、农户资格权和宅基地使用权“三权分置”产权格局。本文从充分发挥集体经济组织拥有的宅基地“增量”所有权、确立农户资格权法律地位和行权方式、逐渐放活宅基地使用权、实现与国有建设用地“同权同价”及开征土地增值税等四个方面构建了农村宅基地“三权分置”的实现形式。

一、引言

2000—2016年, 我国农村常住人口由8.08亿人减少至5.89亿人, 减少27.1%, 但同期农村宅基地面积反而由2.47亿亩扩大为2.98亿亩, 增加20.6% (秦志伟, 2018) 。农村宅基地大量闲置、粗放利用造成农村集体建设用地的浪费, “盘活”这些潜在资产成为助推乡村振兴的着力点之一。2018年中央“一号文件”提出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。十三届全国人大一次会议重申要“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”。因此, 深入和系统研究宅基地“三权分置”的内在要求、权利性质及实现形式对于宏观政策制定和指导实践都具有重要理论和现实意义。

图1 宅基地“三权分置”改革的“增量”权能

宅基地“三权分置”后, 宅基地产权主体除传统集体经济组织和农户外, 以社会资本为主要代表的经营主体也将成为重要的宅基地使用权主体。宅基地“三权分置”核心就在于如何将制度创新形成的宅基地“增量”权能在农村集体经济组织、农户和以社会资本为主要代表的生产经营主体之间进行再分配, 从而形成宅基地集体所有权、“资格权”和宅基地使用权“三权分置”的产权格局。

3.“资格权”和宅基地使用权应从法律上明确界定为用益物权。

宅基地“三权分置”的本质是在“二权”分置基础上创设“资格权”和宅基地使用权这两种新权利。从立法来看, 法律应将“资格权”和宅基地使用权分别界定为用益物权***。这是因为:一是物权区别于债权的本质特征在于物权的排他性、支配性、优先性和长期性, 而债权只具有平等性、请求性和相对短暂性, 因此, 物权更加牢固和稳定 (戴新毅, 2013) ;二是“资格权”承载了居住保障功能, 这一功能的实现要求农户对宅基地的权利应具有排他性、支配性和优先性权利, 从而能够有效抵御各类风险;三是对社会投资主体而言, 宅基地开发利用周期相对长, 为保障其收益预期以及更充分发挥宅基地资本属性, 必须赋予投资生产经营主体充分的使用、收益和处置权能。

(二) 宅基地“三权分置”改革下集体所有权权能性质

基于大陆法而言, 宅基地集体所有权事实上就是自物权, 是农村宅基地相关产权 (包括农户“资格权”以及宅基地使用权等) 的最终“母权”。宅基地“三权分置”并未改变宅基地集体所有权的地位。集体所有权应包含占有、使用收益和处置等完整的权能。但正如前文所述, 现阶段宅基地集体所有权仅包括有限占有权和部分处置权, 无使用权和收益权。因此, 宅基地“三权分置”改革就应该赋予其合理的占有、使用、收益和处置权能, 使其“自物权”属性复归。

1.“存量” “增量”占有权。

其中“存量”占有权包括两项内容:一是宅基地使用权的初始分配权;二是特定条件下宅基地使用权的收回权。“增量”占有权主要是指通过土地征收制度改革、宅基地制度改革以及集体经营性建设用地入市等, 赋予农村集体经济组织对“集体经营性建设用地”、“集体建设用地指标” (以下简称“指标”) 以及“宅基地 (住房) 开发经营”的控制权。

2.“增量”使用权及收益权。

一是在不改变宅基地权属关系前提下, 集体经济组织拥有对农户委托 (或者入股等) 的宅基地 (住房) 进行统一开发的使用权及收益权;二是宅基地通过增减挂钩等手段形成之“指标”的使用权和收益权;三是将“指标”依法转化落地形成之集体经营性建设用地的使用权及收益权。

3.“增量”处置权及收益权。

当宅基地通过增减挂钩等手段并经过权属调整方式转变为集体经营性建设用地后, 依照中国银监会、国土资源部以银监发[2016]26号下发的《关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》之规定, 集体经营性建设用地抵押权属于集体经济组织享有。此外, 集体经济组织可依法享有将宅基地转化而来的集体经营性建设用地使用权进行转让、抵押、入股、联营等并获得相应的收益权。

(三) 宅基地“三权分置”改革下“资格权”权能性质

我国从计划经济时期形成的宅基地使用权承载了居住保障和财产两种功能, 其中居住保障具有福利性质和身份属性。宅基地“三权分置”后, 传统居住保障功能将由农户“资格权”继续承担。因此, 农户“资格权”具有身份属性和居住保障特征。基于此认识, 我们认为可将农户“资格权”界定为相当于罗马法中的人役权, 专门为农村集体经济组织成员而设定, 具有收益和处置权能, 主要目的是保障和实现集体成员主体的基本居住权益。从全国包括实行土地三项制度改革试点的农村地区来看, 我国宅基地“一户一宅”大体上有三种类型:一是边远地区实行“一户一宅”;二是产业较为发达地区通过“集中统建、多户联建”实现一户一宅;三是完全有偿退出后获得商品住宅或者对价。实行宅基地“三权分置”改革后, 每一类型的“资格权”具有不同的内涵和外延。

1. 继续实行“一户一宅”下“资格权”的权能。

从实际情况来看, 在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围外的传统农区, 继续实行“一户一宅”、面积法定的宅基地分配制度。宅基地“三权分置”后, 原归属于农户的宅基地使用权伴随宅基地 (住房) 的开发经营转化为“资格权”和宅基地使用权*, 前者由农户占有、后者一般由社会经营主体使用, 或者农户自己经营使用。此时的“资格权”表现为以下三种情形:一是宅基地 (住房) 由农户自己开发经营, 此时应将“资格权”和宅基地使用权合并颁发给农户;二是由社会投资者在农村产权市场上通过公开交易获得宅基地 (住房) 使用权, 此时应明确给农户颁发宅基地“资格权”证书, 同时给社会投资者颁发宅基地使用权证书。此时宅基地“资格权”权能表现为宅基地 (住房) 使用权到期收回权;宅基地 (住房) 使用权流转期限内的使用监督权。可见, 作为用益物权的“资格权”就是宅基地使用权转让后农户所享有权能的总称, 从产权理论上来看, “资格权”实际上是一种狭义的“控制权”。

2. 农户自愿且不完全退出宅基地时“资格权”的权能。

进入21世纪后, 我国人均耕地少, 二、三产业比较发达的农村地区, 在农民自愿基础上, 通过相对集中统建、多户联建等落实“一户一宅”制度。此时的不完全退出主要是指在农户自愿基础上, 通过增减挂钩等手段将农户原宅基地复垦获得“指标”, 然后将愿意集中居住的农户搬迁到“集中统建、多户联建”居住小区。农户将原有“资格权”和宅基地使用权交回集体经济组织, 但在集中居住小区又重新获得新的“资格权”和使用权, 此时“资格权”是对新住房所占宅基地的狭义“占有权”。一般来说, 在不完全退出时, “资格权”权能表现为“资格权”与宅基地使用权的一体化, 此时可将“资格权”和宅基地使用权合并确权登记颁证。

3. 农户自愿完全退出宅基地 (住房) 时“资格权”的权能。

在城镇化进程中, 一是一些农民通过多种途径在城镇工作或已在城镇定居生活, 其已取得城镇户籍并有稳定工作;二是在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内, 农户将原“资格权”和宅基地使用权全部退出, 实践中探索通过集中建设农民公寓、农民住宅小区等方式来实现农民“户有所居”。目前实践中对于第一类情形, 农户宅基地 (住房) 一般通过有偿退出, 他们通过获得宅基地 (住房) 相应对价, 彻底放弃原“资格权”和宅基地使用权;对于第二类农户, 也是通过自愿方式放弃“资格权”和宅基地使用权, 但获得城镇范围内对价商品房, 也实现了“户有所居”, 如上海宅基地置换模式。因此, 对于农户自愿完全有偿退出情形, 事实上农户已完全放弃现有“资格权”和宅基地使用权。

(四) 宅基地“三权分置”改革下宅基地使用权权能性质

宅基地“三权分置”后宅基地的财产属性就必然由宅基地使用权来承担, 通过宅基地使用权的市场化配置促进宅基地财产价值的实现和宅基地要素的优化配置, 这是宅基地“三权分置”的初衷。作为一项独立的财产性权利, 宅基地使用权的权利实质应该是原用益物权———宅基地使用权下的地上权。作为用益物权下重要的地上权, 宅基地“三权分置”后的宅基地使用权应具有较为完整的占有、使用、收益和处置权能, 并能够独立对抗集体所有权和农户“资格权”, 但必须依照流转合同规定付给“资格权”主体对价产出物以及不得损害集体所有权和农户“资格权”相关权能的义务。宅基地“三权分置”改革下, 宅基地使用权权能设置应以促进宅基地财产价值实现和发挥市场机制对宅基地要素配置的决定性作用为基本出发点。基于此, 宅基地使用权权能事实上就是宅基地原“存量”使用权 宅基地“三权分置”改革形成之“增量”使用权及相应收益权和处置权。

1. 宅基地“增量”使用权。

十八届三中全会要求在符合规划和用途管制前提下允许集体经营性建设用地与国有土地同权同价、同等入市。该要求在我国宅基地制度改革试点地区已得到推进:一是赋予宅基地 (住房) 用于生产经营性用途之权能, 如都江堰市就通过开展农户与经营主体“联建”筹集农户住房重建资金;二是通过增减挂钩等手段将宅基地复垦后获得“指标”, 并将其在农村产权市场上公开交易转让并获得相应收益;三是在符合规划前提下将宅基地复垦所获“指标”依法转化为集体经营性建设用地并用于生产经营性用途。

2. 宅基地“增量”收益权。

宅基地“增量”收益权主要包含三方面含义:一是当宅基地“增量”使用权实现后产生的经营收益索取权;二是宅基地“增量”处置权实现后产生的要素收益 (转让对价、抵押款、股利分红等) 索取权;三是宅基地被征收时征收补偿收益的分配权 (宅基地使用权补偿及受让期间其他投资的补偿) 。

3. 宅基地“增量”处置权。

宅基地“三权分置”改革后“增量”处置权主要表现为:一是宅基地 (住房) 使用权的转让权;二是宅基地通过增减挂钩等手段复垦转化形成之集体建设用地指标的转让权;三是“指标”依法转化形成之集体经营性建设用地使用权的转让权;四是国家相关部门赋予的宅基地使用权抵押权。国务院办公厅国办发[2013]67号《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》中明确指出:“探索开展……宅基地使用权抵押贷款试点。”中国银监会、国土资源部银监发[2016]26号《关于印发农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法的通知》赋予宅基地使用权抵押权。宅基地使用权抵押在实践中早以开展, 如成都市温江区早在2013年就通过将宅基地使用权“小证”换为集体建设用地使用权“大证”实现了使用权抵押。通过对试点地区调查分析发现, 宅基地有限的处置权 (抵押权) 远不能满足社会投资者开发经营宅基地 (住房) 或投资开发集体经营性建设用地的需要。所以, 必须在认真总结宅基地制度改革试点基础上, 通过对原来限制宅基地抵押的相关法律法规进行修改来设定宅基地使用权完整的抵押权。

4.“资格权”与宅基地使用权“合一”情形。

实践中, 大多数情况是农户同时享有“资格权”和宅基地使用权。此时, 原分属于“资格权”和宅基地使用权的全部“存量”和“增量”权能都由农户享有, 即在符合相关法律、规划和用途管制前提下农户直接行使“存量”权能和“增量”权能。如浙江联众模式中由公司投资于农户宅基地上修建4层楼房, 1楼由农户经营农家乐, 2~4楼由公司采取长期租赁形式经营 (祁黄雄等, 2010) 。从法学角度来看, 宅基地“三权分置”改革下, 农户此时拥有的宅基地“存量”权能和“增量”权能是一种较为完整的用益物权。

四、农村宅基地“三权分置”的实现形式

(一) 充分发挥集体经济组织拥有的宅基地“增量”所有权

宅基地“三权分置”改革使农村集体经济组织获得了宅基地“增量”所有权。所以, 必须通过建立相应运行机制充分实现集体经济组织拥有的“增量”所有权。

1. 建立以集体经济组织为供给主体的“指标”、集体经营性建设用地及宅基地 (住房) 使用权出让制度。

十八届三中全会明确提出要建立城乡统一的建设用地市场, 实践中宅基地已成为集体经营性建设用地的重要来源。从产权理论分析, 集体经济组织作为宅基地所有权主体享有宅基地占有权和最终处置权。从资源配置效率来看, 集体经济组织作为宅基地使用权出让主体可实现单个农户无法实现的规模经济。故此, 一是必须结合实践建立起宅基地使用权由农户转移至集体经济组织的机制, 如实践中已涌现的“地票”制度、“增减挂钩”、集体托管和回购、入股等;二是确立以集体经济组织为供给主体之“指标”、集体经营性建设用地以及宅基地 (住房) 使用权出让制度;三是建立包含“指标”、集体经营性建设用地以及宅基地 (住房) 使用权出让内容的农村产权交易平台等。

2. 集体经济组织对农户宅基地 (住房) 进行托管。

农户通过与集体经济组织签订委托协议将宅基地 (住房) 委托给集体经济组织统一进行经营管理。一般情况下, 集体经济组织对受托宅基地 (住房) 通过多种手段进行规模性改造后可采取自营或者通过出租、入股等方式引入社会投资者进行经营获得收益, 并依据委托协议与农户进行收益分配。农户从集体经济组织经营或管理中获得宅基地财产性收益, 而集体经济组织通过托管宅基地可实现宅基地经营、管理的规模效益以及盘活闲置低效宅基地并获得相应收益。

3. 通过农民集中居住等将宅基地复垦形成“指标”及将“指标”依法转化为集体经营性建设用地。

在土地三项制度改革试点中, 集体经济组织通过宅基地“三权分置”获得的“增量”使用权可通过以下方式来实现:一是通过增减挂钩等将宅基地复垦形成“指标”, 继而在农村产权市场上进行交易并获得扣除成本后的溢价收益;二是将“指标”依法转化为集体经营性建设用地并入市, 集体经济组织获得扣除成本之后的溢价收益;三是农村集体经济组织通过股份制等形式募集资金在“指标”落地形成的集体经营性建设用地上建设相应的经营性地产, 通过出租获取收益, 并将收益按股份在集体内部分配。

4. 探索建立共有产权房市场交易制度。

集体经济组织在开发建设宅基地过程中, 必然会像城镇国有建设用地开发 (住宅房地产、商业房地产和工业房地产等) 一样涉及到建设用地使用权的转让。基于十八届三中全会提出的土地平等权视角, 宅基地通过复垦等手段依法转化为集体经营性建设用地后拥有建设商业地产、工业地产及住宅地产等权利。为保障农村土地集体所有制和农民土地权益, 可选择通过协议等公开交易方式形成共有产权房, 由集体经济组织和农户或集体经济组织和其他市场主体 (法人或自然人) 共同拥有宅基地上所建房屋 (商业地产、工业地产甚至是住宅地产) 的所有权及相应土地使用权。

(二) 确立“资格权”法律地位和行权方式

1. 确立“资格权”法律地位。

依据“物权法定”基本原则, 作为用益物权的“资格权”应从法律层面得以确立。虽然《物权法》、《土地管理法》等相关法律已确认宅基地使用权为用益物权, 但却无确立“资格权”法律地位的条款。因此, 一是建议修改《物权法》、《土地管理法》等相关法律, 明确“资格权”法定用益物权性质;二是推进《宅基地法》立法工作, 明确规定“资格权”法律性质、权利内容、流转程序和规则等相关内容;三是建议将“资格权”纳入不动产统一登记:当“资格权”和使用权“合二为一”时, 颁发宅基地使用权证书 (与房屋所有权一起) 即可;四是农户将宅基地使用权入市交易后, 向农户颁发“资格权”证书, 并载明“资格权”具体权能、监督权限、到期收回等事项。

2. 构建“资格权”行权方式。

在宅基地使用权出让事前、事中及事后, 拥有“资格权”的农户与宅基地使用权受让主体之间存在明显的信息不对称, 宅基地使用权受让主体拥有大量私人信息, 因此农户对宅基地使用权受让主体进行监督的信息成本巨大。实践中“资格权”主体与宅基地使用权受让主体之间往往是“多对一”关系, 单个农户对宅基地使用权受让主体的监督行为具有一定正外部性, 其他农户对这种监督行为普遍存在“搭便车”的激励和可能性, 导致有效监督不足, 甚至出现农户对宅基地使用权受让主体监督失效。因此, 必须由政府通过制度设计降低“资格权”行权成本。一是国土管理部门必须依据规划和用途管制对宅基地使用权受让主体开发经营活动进行严格监管;二是建立起宅基地使用权受让主体开发信息的强制定向公布制度, 即宅基地使用权受让主体必须定期向“资格权”主体公示关于宅基地的开发利用方式、开发强度及相关信息。

(三) 逐渐放活宅基地使用权, 实现与国有建设用地“同权同价”

1. 基于宅基地转化而来之各类相关权利的初始取得必须通过公开交易方式。

宅基地“三权分置”后, 以社会资本为主要代表的生产经营主体必须以公开有偿方式获得宅基地 (住房) 使用权、“指标”使用权、集体经营性建设用地使用权, 不能通过直接与农户进行交易获得宅基地使用权。具体来说, 欲申请使用宅基地 (住房) 、“指标”以及集体经营性建设用地的社会投资主体必须在政府设立的土地市场上通过招标、拍卖、挂牌及其他公开交易方式从集体经济组织供给主体中获得一定期限内之宅基地 (住房) 使用权、“指标”使用权和集体经营性建设用地使用权, 并依照农村产权交易市场规定办理相应手续和支付相应出让金。

2. 修改现行法律法规, 加快放活宅基地使用权步伐。

一是由农民个人或集体经济组织对宅基地 (住房) 进行改造后与“社会投资者”进行股份、出租、转让、合作等;二是允许农村集体经济组织通过增减挂钩等对宅基地复垦形成之集体建设用地指标进行公开交易;三是允许农村集体经济组织在符合规划和用途管制前提下, 通过权属调整将宅基地复垦形成之集体建设用地指标转化为集体经营性建设用地并通过入市转让相应使用权或自己开发经营等;四是赋予宅基地 (住房) 使用权、宅基地复垦转化为的农村集体建设用地指标使用权、集体建设用地指标依法转化为集体经营性建设用地使用权等抵押权。

3. 逐步放开宅基地依法转化为集体经营性建设用地后的用途管制。

一是逐步赋予宅基地 (住房) 生产经营性权能, 具备条件的地区应赋予宅基地 (住房) 与国有建设用地同等的用途;二是允许宅基地复垦形成的集体建设用地指标在县 (市、区) 范围内依法落地并由市场配置, 带动小城镇的聚集和发展;三是逐步赋予“指标”形成的集体经营性建设用地在符合规划前提下与国有建设用地同等的用途, 并根据土地发展权理论, 用土地增值调节税调节社会资本对集体经营性建设用地开发的不同用途。

4. 为社会投资者进入农村宅基地使用权市场创造更好条件。

一是应逐步放开社会投资者受让获得宅基地使用权后的种种限制, 受让方不仅可以直接经营, 而且还应该允许其将剩余期限内宅基地使用权转让、出租、抵押等;二是允许包括社会投资者等在内的多种需求者与农户就宅基地实行多形式的“共建共享”;三是应对社会投资者与农民共建共享的宅基地 (房屋) 确权登记颁证, 允许联建方整体转让、抵押包括宅基地使用权在内的房屋所有权。

(四) 探索根据宅基地复垦转化形成之集体经营性建设用地的不同用途开征不同比例土地增值税, 更好发挥政府宏观调控农村土地市场的作用

宅基地“三权分置”改革将市场机制进一步引入宅基地资源配置过程, 有利于培育农村土地市场以及构建城乡统一建设用地市场。与此同时, “市场失灵”问题在宅基地使用权交易市场仍然存在;伴随宅基地使用权交易市场的形成和开放, 城市房地产市场存在的“炒房”、“炒地”等问题就有可能出现, 导致其他社会资本“炒卖”、“炒买”宅基地使用权及其房屋谋取暴利;宅基地使用权交易的开放将直接对城市国有建设用地市场产生冲击, 尤其是有可能对城镇商品房市场造成冲击;宅基地复垦转化形成之集体经营性建设用地的入市还会对政府“土地财政”造成影响。本文认为, 应通过市场机制来对宅基地 (住房) 、“指标”以及集体经营性建设用地用途进行调节:一是开征农村土地增值税, 主要目的是调节农村土地特别是建设用地增值收益在国家、集体和农民之间的分配;二是按照宅基地 (住房) 、“指标”以及集体经营性建设用地的不同用途收取不同比例土地增值税, 以此来调节农村土地特别是农村集体经营性建设用地的供给与需求, 促进市场均衡的实现。通过税收来调节农村土地市场, 能够抑制农村“炒地”、“炒房”行为, 减少对城镇商品房市场的冲击以及促进地方政府财政收入来源转换。

(五) 农村宅基地“三权分置”改革的风险和保障措施

农村宅基地“三权分置”构建了农村宅基地资产价值显化的途径, 将市场机制引入宅基地资源配置中, 是对现有宅基地制度的一个巨大冲击, 将有可能带来一系列改革风险:一是农户追求短期利益从而失去宅基地、面临丧失居住保障的风险;二是农户和企业逐利性导致其通过各种方式占用耕地等用于宅基地, 耕地保护将失控;三是市场投机行为导致囤积宅基地、扰乱土地市场秩序等。因此, 农村宅基地“三权分置”改革必须加强保障机制的构建以防范改革风险, 比如进一步完善社会保障制度尤其是住房保障制度、加强耕地保护、严惩违法占用宅基地行为、严厉打击市场投机行为等。

作者：韩立达 王艳西 韩冬

来源：农业经济问题2018年07期

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