全球治理内容（全球治理视阈下）

本文刊于《国际新闻界》2016年第9期，系北京市社会科学基金重大项目“‘丝绸之路经济带’建设的对外传播战略研究”（项目批准号：15ZDA07）和中国人民大学科学研究基金重大项目“媒体国际协作与全球治理中共同话语空间构建：‘中俄媒体交流年’战略、实施与绩效研究”（项目批准号：16XNL010）的阶段性成果。

作者

赵永华，中国人民大学新闻学院教授、博导，新闻与社会发展研究中心专职研究员。

王硕，中国人民大学新闻学院博士研究生。

“一带一路”的国际传播在“一带一路”建设中占据十分重要的地位。2015年3月，国务院发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》）就指出，传承和弘扬丝绸之路友好合作精神，需要广泛开展媒体合作，为深化双边多边合作奠定坚实的民意基础。因此，“一带一路”的国际传播与媒体合作不仅是“一带一路”区域合作共赢的内容之一，更是推动“一带一路”建设的重要助力。

“一带一路”旨在推动区域合作乃至惠及全球社会的共同发展，是针对全球化趋势由中国所提出的因应之策。因此，对于“一带一路”的思考应当具备全球眼光，将其置于世界体系框架内。对于“一带一路”的传播，不应再局限于传统的以自我为中心的对外宣传的范式，而是应当放眼于世界传播体系，建立适应全球化的媒体合作格局。

然而，目前有关“一带一路”传播与媒体合作的研究，仍然摆脱不了方法论上的民族主义。对于“一带一路”的传播思考，仍然没能摆脱传统的对外传播的思维框架，不少仍集中于“抢夺国际话语权”、“讲好中国故事”等“自我中心论”，对于传播绩效的思考也局限在如何提高中国文化影响力上，而并没有在全球化和合作语境下思考“一带一路”中的传播问题与媒体合作(何明星,李红杰,2015；王秋彬,崔庭赫,2015；袁赛男,2015)。从现状上来说，媒体合作并没有从实质上取得任何进展。而从更深层次上来讲，对于“一带一路”传播的思考，并未能真正建立在对区域共同利益与共赢的理解之上。

本文解决的核心问题就是在全球治理背景下如何进行一带一路的“媒体合作”？在解决这一问题之下，需要循序渐进地解决以下几个问题：“全球治理”这一理论的全貌是什么？全球治理下的媒体合作是否可能？同时，针对“一带一路”的实际语境，这一理论路径是否存在缺陷和需要修正？在全球治理的理论框架下，媒体合作应遵循什么样的路径？

同时，需要指出的是，对于“一带一路”的媒体合作研究，同其他大多数“一带一路”相关研究一样，属于应用型研究。本文这种理论上的分析，不仅为学术研究提供分析上的路径，同时也是为实践提供理论指导和评价依据。从全球治理视阈对“一带一路”媒体合作的探讨，不仅是可以用于对现状的分析与评判，同时也可以用于对未来媒体合作的规划以及合作效果的评估。这也是本文思考这一问题的研究意义之所在。

一、“去中心化”：全球治理的理想模式

一般认为，全球治理理论是伴随着全球化趋势的发展应运而生的。全球化是一个整体性的社会历史变化过程，其中，经济全球化是主要推动力，现代的经济要素日益要求冲破民族国家的壁垒，使其能够在全球范围内最大限度地自由流动。本质上与传统的国家领土观念是相冲突的，也就对民族国家的主权产生挑战。(俞可平,2002)

除了宏观的全球化趋势之外，全球治理出现以及兴起的原因，还包括冷战之后国际形势的变化。国际间的暴力冲突蔓延，信息化导致国际力量的分散，而面向经济全球化发展的国际合作的意向也日益增加，同时一些全球性的问题如全球变暖、恐怖主义等等也需要各国的共同努力(富里奥•塞鲁蒂,2014；卢静,2014；朱立群,2014)。因此，有学者将全球治理定义为“国际舞台上的行为体通过集体行动来解决全球共同问题的过程”(卢静,2014)。

大多数全球治理的研究普遍承认在全球化背景下，由于从领土政治向非领土政治的转型，民族国家政府在政治参与过程中的衰微，而全球治理活动自然超越了传统建立在民族国家政府意义上的“国际关系”(俞可平,2000；俞可平,2002；俞可平,2004；朱立群,2014)。中国学者俞可平将全球治理的主体分为三类：1）各国政府、政府部门及亚国家的政府当局；2）正式的国际组织；3）非正式的全球公民社会组织。(俞可平,2002)其中，全球公民社会成为全球治理研究被重点强调的参与者。(拉斐尔·马切蒂,2014)

全球治理另一个突出的特点就是从强制性、等级性管理转向了平等性、协商性、自愿性和网络化管理(蔡拓,2004)。这使得权力的运行发生变化，改变了原有的自上而下的正式的民族国家政府之间的政策法规缔约执行，而是出现了两种不同的合作形式：自上而下的非正式性的“意愿者联盟”和小集团制度安排与自下而上的公私合作伙伴关系(朱立群,2014)。这同时使得全球治理更具过程性与开放性。

尽管全球治理日益成为国际政治中的共识，对于全球治理的质疑和争论却从未中断。

俞可平认为，在西方的治理和全球治理理论中存在着不容忽视的甚至极其危险的因素。首先，全球治理主体中的国际组织和全球公民社会组织在很大程度上受美国为首的西方发达国家所左右，全球治理的过程很难彻底摆脱西方国家的操纵。其次，全球治理的规制和机制大多由西方国家所制定和确立，全球治理难免在很大程度上体现了西方国家的意图和价值。最后，特别需要指出的是，全球治理理论建立在政府的作用和国家的主权无足轻重、民族国家的疆界模糊不清这一前提之下，客观上有可能为强国和跨国公司干涉别国内政、推行国际霸权政策提供理论上的支持，(俞可平,2004)。

除了对于全球治理话语背后的权力的质疑，在全球治理的具体实践中也存在着诸多争论。尽管学者们普遍认同全球治理需要全球的集体行动，但在如何集体行动上却差异巨大。格罗索普认为，由于民族国家政府基于本国利益的立场以及由民族国家政府组成的联合国不能适应全球无政府的背景，必须建立一个“世界政府”，否则“世界共同体就会缺乏优先考虑和有义务照顾普遍利益的全球制度”。(罗纳德·格罗索普,2003)。而强调全球治理开放性的学者则认为，基于尊重的普遍使用的、灵活的规则才适用于全球治理。但这些灵活的规则松散而复杂，加之与原有国家体系的矛盾，使得全球治理面临“集体行动的困境”。所以，也有学者指出大国间的协调与合作，共同应对挑战，是解决全球问题的关键(朱立群,2014)。

综上所述，我们或许可以针对全球治理提出一个相对概括性的概念：全球治理是在全球化趋势之下，为应对全球问题，有包含各国政府、跨国组织、跨国公司以及全球公民社会共同参与的，具有平等、协商、网络化和资源特征的合作管理行动。需要注意的是，这个概念虽然将全球治理的基本要素涵盖在内，但是无法突出全球治理理论的缺陷。因此，在思考全球治理相关议题包含“一带一路”下的媒介合作时，国家政府的地位以及合作的形式都是需要审慎思考的议题。

二、平台构想：全球治理中的媒介与全球媒介治理

尽管意识到传播与媒介问题在全球化过程中的重要性，研究全球治理的学者们似乎并没有专门集中思考过传播与全球治理下媒介合作的问题。他们关于传播与媒介问题的论述碎片化地分散在各自的论著中。

对于全球治理中媒体的地位与角色以及媒体如何参与全球治理等问题在全球治理的文献中鲜见论述。显然，全球治理研究者对于传播与媒体的认识是片面且不足的，传播与媒体被单纯地简化为技术因素。这一现象出现的原因是对于全球治理主体的思考仍然集中于传统国际社会体制下的民族国家实体以及大型经济实体。

另有一批传播学者发明了“全球媒介治理”这一概念。在Katherine Sarikakis对全球媒介治理作的简短的文献综述中，她指出媒介与传播学者开始关注“治理”，与全球化背景下从“统治”（government）到“治理”（governance）的转变类似，媒介研究者认为媒介管理也从“规制”（regulation）转向了“治理”（governance）。Sarikakis认为这使得对于媒介的管理在时空上更加分散，正式与非正式的结构与步骤都能够发挥作用(Sarikakis,2012)。在将治理概念引入传播领域之后，全球媒介治理研究关注的是不同的权力实体、体制与行动者如何互动并展开话语上的交锋，继而影响国际传播政策与媒介政策的制定。同时，全球媒介治理也改变了媒介政策的目标，从国家事务与经济效益扩展到助力公共领域与民主生活。在某种程度上，这也是对全球公民社会的一种回应。

Hamelink和Nordenstreng在他们的《民主媒介治理》一文中，将媒介视作民主社会的第四要素。他们将媒介与社会的关系展示为下图(Hamelink & Nordenstreng,2007)。他们认为媒介是全球化背景下，公民社会与国家、市场之间以及国家和市场之间对话的至关重要的渠道。在这一条件下，媒介政策不应再是法律或行政的官方对所有制与媒介运营的官方规制，而应当还包含所有者、从业者的自我规制以及社会的文化与政治传统这种“看不见”的规制。媒介政策不再是固定的。(Hamelink & Nordenstreng,2007)

尽管全球媒介治理在理论上有诸多构想，但在实际研究中却并不能令人满意。许多的研究尝试探究国际性的媒介运动与媒介协定的实际效用，却发现这些集体行动大多宏观而空泛，并且无法评估其对社会日常传播的绩效(Puppis,2008；Raboy,2004；Wilson,2004)。多数学者相信，全球治理对于维护公正的国际秩序是有效的，而且这种效果是可以通过一定的评估标准加以测定。但这种评估标准却始终没能具体化。

尽管全球媒介治理在最终价值上与全球治理保持一致，但是其研究重点却摆在媒介之外的治理主体如何参与媒介治理之中，媒介成为单纯的被治理的对象，而对于媒介如何参与全球治理却只字不提。同时，对于媒介治理的绩效的考察，不但应当包含对媒介政策、规制促进媒介合作、内容交换传播的进步的评估，也应当包含媒介对社会层面的影响和贡献的评估。这一点显然在全球媒介治理中也未得到思考。

三、理论的另一边：媒体合作

针对媒体合作的理论思考，可以深究到围绕联合国和世界贸易组织关于文化多样性保护的争论。联合国教科文组织和文化政策国际网络（INCP）对文化给予的宽泛定义里没有涉及媒体，原因就在于宣称需要保护与促进文化多样化是同宣称全球化与贸易自由化威胁现存文化是紧密相连的。(特德·梅杰,夏倩芳,张芳,2004)

“文化例外”原则是否进入关贸总协定曾经在跨国媒体的发展与合作中引发争论。不过特德·梅杰指出，绝大多数国家都赞同运用国际协定对文化和媒体领域进行影响和限制，同时，在国际协定涉及不到的范围国家继续对境内媒体行驶管辖权。(特德•梅杰,夏倩芳,张芳,2004)大量法律或类法律协定正在影响传媒和文化产品的日常跨国流通。一方面，它意味着各国比以往更注重依靠国际协调来保障文化产品跨国流通的通畅；另一方面，它还意味着面对国外的挑战和新的威胁，各国都通过合法的手段来应付，以保护和促进本国和本地区的文化表达。

主权问题和国家对媒介体系的管理已有漫长历史，这在广播系统尤为突出。各国政府都宣称对广播拥有管理主权，然而，这种制度也非铁板一块，它可能受到他国宣传战和信息战以及商业利益的挑战。这说明国家对媒介和文化表达的控制不可能滴水不漏。第一批国际协定关注各国对其传媒系统的管理权，也确定了公民个人有跨国传播的自由，并且，通过制定有关财产权和国际传播服务规定，为跨国传媒企业的形成提供了基础。(MacBride & Abel,1984；Nordenstreng & Varis,1974)

不争的事实是，对传媒和文化产品实行严格管制的国家制度难以为继。各国的管理措施越来越多地嵌入国际规则，国家的自主性受到制约。特德·梅杰认为，在有关传媒和文化表达的国际协定中，争议聚焦在如何界定并促进多样性。一种观点认为，我们应当珍视并促进的文化多样性是传统的和以民族性为中心的。另一种观点则认为，应将保护和促进个人表达置于文化多样性之上。特德·梅杰指出，文化多样性目标暗示了某种集体权利的某种合法性，但对于集体权利对个体权利的侵犯应当保持着审慎的态度。同时必须认识到，保护言论和表达的多样性需要积极的措施。完全的自由市场不能担此重任。(Fiss,2009；Baker,2001)

跨国媒体合作与传播，运用政策和法规在国际和国内促进文化多样性，面临两种挑战：一是集体权利与个体权利的平衡，二是国家主权与国际义务之间的平衡。其中第一个方面牵涉到不同的政治价值观，而第二个方面与全球治理当中的矛盾相契合。针对文化多样性的讨论并没有针对跨国媒体和传播提出具有约束力的争端解决途径，而代之以外交谈判与和解。(特德•梅杰,夏倩芳,张芳,2004)

对于跨国媒体的态度也呈现两极。有学者认为跨国媒体主要是有大型的媒介集团所主导，这些公司不仅控制了全球信息网络的传输系统，而且控制内容。达雅•屠苏把“默多克化”归纳为下列因素：全球媒介技术的集中、新闻业发展受市场驱动、美国影响下的媒介模式、产品和话语的跨国化以及对信息娱乐化的强调，它削弱了媒介为公众提供信息的责任。(达雅•屠苏,2004)但是，皮卡德则认为这一观点是完全错误的。实际上，目前是非美国的公司支配着全球传播产业。上述错误表述的产生，是因为许多观察家没有将媒介产品与所有权分开,也因为世界其他地区媒介公司的飞速发展。(罗伯特,胡森林,2004)

四、全球治理中的媒介合作

在对跨国媒体合作的回顾中不难发现，围绕跨国媒体所展开的争论与对于全球治理的批判异曲同工。一方面，是不可避免必须面对的国际化趋势；另一方面，则是全球化趋势所带来的风险。但是，必须要指出的是，无论是跨国媒介合作或者全球治理自始至终都没有否认过国家作为集体权利的执行者和守护者在其中参与，只是参与的方式和角色有所争议。

通过对全球治理与全球媒介治理的文献综述，不难发现，媒介在全球治理中如何发挥以及发挥什么样的作用成为媒介与全球治理联结的关键点。有学者曾经将全球治理的要素归纳为以下五个：全球治理的价值、全球治理的规制、全球治理的主体或基本单元、全球治理的对象或客体以及全球治理的结果。(俞可平,2002)从全球治理的价值和对象上来说，媒介应当促进人类共同价值的传播与认同以及国际、全球问题的沟通与解决。全球治理在很大程度上需要依靠媒介发挥沟通作用，它需要为治理的主体之间搭建沟通的平台，为全球公民社会形塑公共空间。但是，媒介是镶嵌于国家的社会之中的，因此，媒介要在全球治理中发挥作用，也不能摆脱全球治理的参与主体对媒介的规制。只是，这种规制具有全球治理的特点，应当是多边平等协商、灵活、网络化的。这也是全球治理中媒介合作的条件。

更为核心的问题在于，媒介处在国家与市场与社会三者之间，对于媒介问题的思考不能摆脱这种体系。现存的媒介体制以及媒介实体所生存的环境仍然建基于民族国家，乌托邦式的全球媒介还远不具备产生的资格和条件。从历史现实的角度出发，现阶段依靠媒介进行全球治理，仍然不得不依靠各国的媒体之间的跨国合作。这是全球治理中媒介合作的现实基础。

同时，这种跨国媒介的合作虽然强调平等协商灵活的不同于政府的规制，但并不等同于摆脱了政府的作用，同时基于对全球治理以及全球媒介治理的批判，更不能等同于单纯依靠市场机制媒介的自由兼并重组。尽管全球治理相关理论在很大程度上反映了世界发展的现状和趋势，但不能忽视其背后的自由主义元话语及意识形态。在全球治理的媒介合作中，市场与国家的因素都应当纳入思考，只是二者在不同层面发挥作用。

最后，对于媒介合作的绩效的评估，相较于全球治理绩效评估的模糊，显得更为具体而确定。媒介合作的绩效应该基于两个层次，首先，媒介合作作为治理的对象，是否建立了透明、完善、合理平衡政府、媒介组织和市场权力的机制，媒介合作之间能够进行有效的内容共享、人员合作；其次，媒介合作作为治理的工具和参与者，是否促进了相关国际问题的解决抑或公民社会之间的认同与讨论，这种绩效的评估可以是具体的，也是媒介研究所擅长的效果评估。

五、“一带一路”的媒介合作

把全球治理下的媒介合作具体到“一带一路”之中，则需要根据实际对理论进行进一步的修正。首先，根据对“扭曲的全球治理”的批判，“一带一路”战略是在以美国为首的西方主导的全球秩序之外进行的，由中国发挥自身的大国作用所提出，是全球治理中所说的自上而下的非正式性“意愿者联盟”，但同时，这一联盟并非是正式性的政治经济军事同盟，不具有压迫权力和强制力，同时鼓励自下而上的“公私合作伙伴关系”。所以，无论是媒介合作还是其他方面的全球治理，都应当建立一整套全新的、体现沿线国家共同价值并试图解决区域共同问题的规制和机制。就媒介合作而言，这一套规制和机制应当有利于“一带一路”沿线国家人民了解彼此文化，增强文化认同，同时对于经济发展合作等共同议题有清晰准确的认识。

针对全球治理参与者民族国家政府的角色，在“一带一路”建设的具体语境下也应该展开讨论。在一带一路媒介合作中应当尽量规避错误的理论思维，同时合理地分配政府的权力和角色。然而，在这一点上，“一带”和“一路”之间也存在着差异。在“一带”的沿线，国家的社会体制与媒介体制受前苏联、俄罗斯影响较大，国家政府在媒介体制中发挥重要且强势的作用。不存在所谓的全球性公民社会，也不存在脱离政府体制的国际合作组织。在这种情况下的媒介合作仍然要以政府为主导。但是，在其中仍然要区别不同层级政府所发挥的作用。

“一路”沿线相较于“一带”沿线而言，其媒介发展程度较高，媒介体制更加多样化，同时互联网的发展程度无论是在中国的东部沿海还是延伸到东南亚以至欧洲地区都是比较高的。媒介组织可以完全依靠自身进行合作。国家政府在很大程度上仅仅提供法律或政策上的引导和规制，避免不良媒介现象的发生。同时，这也是社会层面的一种媒介参与，在社会/市场条件下的媒介自身合作，与全球治理主体中的社会层面相契合。问题的关键在于如何制衡市场和资本的权力。在这一点上，无论是基于中国自身、沿线国家体制还是国际现实，仍然要依靠公权力和国家政府。

六、框架与路径

综合以上对理论与实际的论述与思考，以全球治理为基本框架的“一带一路”媒介合作框架已经基本清晰。

在媒介合作这一核心议题之下，首先合作的价值或者目的在于：促进区域经济发展、区域性问题的解决以及区域内国家之间与人民之间的沟通、了解与文化交流。对于价值的明晰和确认同时也是对绩效评估的基础。

媒介合作参与的主体：国家政府、地方政府与媒介组织。无论是“一带”还是“一路，全球性公民社会都还只是理论上的可能性。在“一带”沿线的媒介合作基于社会发展情况以政府为主导，在“一路”沿线则可以进行媒介组织自身发起的自由合作，政府与国家体制提供辅助。

各主体在媒介合作中发挥的作用：这一部分或可理解为不同层级的主体在全球治理理论下能够为媒介合作提供何种规制。从国家层面来说，主要还是宏观的战略引导和支持，而地方政府则提供具体的法规和政策规制；至于媒介组织，则是更为具体的涉及人员合作、内容交换传播的合作机制、协议以及职业标准等等。

各主体媒介合作的治理对象/利用媒介合作所要治理的内容：在国家层面，媒介合作所带来的应当是政治上的共同价值的传递、外交上互信、推动区域合作目标的达成；在地方层面，更多的则是经济上的合作、具体合作意向的建立；而在媒体组织自身，则是人才的培养、内容的共享等等。这三层内容之间应当是层叠嵌套的，高层次的内容之下嵌套低层次的内容。

媒介合作的绩效评估：在绩效评估方面，国家和地方政府可以遵循全球治理的理论，运用评估规制和秩序有效性的相关指标。对于国家和地方政府而言，主要是说明规制是否透明，双方的媒介合作频率是否增加，就媒介合作达成的合作意向、机制是否增加，同时已经达成的媒介合作是否持续运转，并吸收更多的媒体以及成员参加；在媒介组织层面，除了考察机制在人才互换、内容共享上频次的增加之外，利用媒介研究的成果，一方面要评估其内容质量是否有提高，在传播彼此内容的数量、形式、话语上是否有改进，这一部分可以运用媒体表现的内容分析进行评估；另外一方面，也要考察受众对传播内容的接受程度，这是媒介合作绩效的最为直接的评价体系。

综上所述，全球治理框架下“一带一路”的媒介合作可以如下图所示：

七、结语

“一带一路”是一项贯穿亚欧非大陆、涉及多个经济圈、惠及几十亿人口的战略，它的媒介合作需要跨越不同的体制、制度和文化。本文根据全球治理相关理论所设计的“一带一路”媒介合作的框架与路径，在宏观上为媒介合作的构建与分析提供了理论依据。但是，无论是“一带一路”还是“全球治理”都秉持着开放多元的基本立场，因此，这一框架也并非是铁板一块，也应随着实践的推进有着灵活的调整。

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本期责编：Sheryl.G

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