上海市乡村振兴现状（乡村振兴背景下上海远郊区撤制镇区发展问题与对策研究）

在上海市完成乡镇撤并后的20年间，远郊乡镇呈现更加集聚集约的发展态势，而撤制镇区由于缺少行政财政支持呈现逐步衰退的情况，与本地居民对美好生活追求之间的矛盾进一步扩大。随着乡村振兴战略实施的推进，远郊撤制镇区在城乡关系中带动乡村的优势凸显，这成为当前撤制镇区摆脱发展困境的重要机遇。松江区撤制镇区具备上海远郊乡镇撤并的典型特征，本文以松江区撤制镇区为例，研究撤制镇区的现状资源特征与问题瓶颈，探索在乡村振兴背景下通过提升功能定位、发挥产业资源优势、实现公共服务均等化、创造良好人居环境等方面的方法，将远郊撤制镇区打造为城镇体系中的重要城乡节点和新发展载体，促进撤制镇区与乡村地区的共同振兴。

1研究对象界定

1.1 上海乡镇撤并历程

从20世纪90年代起，上海开始对郊区乡镇进行行政区划调整，将部分乡镇的行政建制进行撤制合并。2006年出台《上海市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，按照“1966”城乡规划体系规划目标，建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，即1个中心城、9个新城、60个新市镇、600个中心村。

至2019年，上海郊区共103个镇、2个乡，乡镇总量对比2000年少了32.7%。

2000年以来上海市乡镇撤并时空变化图

来源：上海市城市规划设计研究院. 被“消失”的城镇. 2019。

乡镇撤并后形成的小城镇可以分为3类：一是撤并后保留原政府驻地的城镇为保留镇；二是原有乡镇政府驻地取消、行政管理等级调整的城镇为“撤制镇”；三是保留镇与撤制镇合并后形成的“新建制镇”。本文中的“撤制镇区”主要指撤制镇的原政府驻地所在镇区。

1.2 乡镇撤并类型与特征

一般来说，乡镇撤并可以分为强强合并型、以强带弱型、优化组合型。

（1）强强合并型指撤并之前各乡镇发展规模较大，经济发展水平相当且产业经济实力较好，这类乡镇多数靠近中心市区。

（2）以强带弱型一般是经济发展较好的中心镇合并掉城镇缺乏特色或优势不突出的周边乡镇，被撤并乡镇普遍面临着经济衰退、管理与服务不到位、设施建设落后等问题。

（3）优化组合型则是撤并之前各乡镇经济发展水平具有一定经济实力和特色产业，城镇发展相对较好，按照“功能互补，突出特色”的原则合并发展。

以人口聚集作为体现乡镇撤并前后发展水平变化的指标，利用撤并前撤制镇和保留镇的最大人口规模及最大人口占比离差分析来看，上海市乡镇撤并是以强带弱型为主。

上海市乡镇撤并组合模式示意图

来源：叶斐，申立，王蔓蔓. 上海乡镇撤并：效应、问题及其策略——以金山区朱泾镇和奉贤区奉城镇为例. 2020。

上海市乡镇撤并前后总人口聚集变化特征示意图

来源：叶斐，申立，王蔓蔓. 上海乡镇撤并：效应、问题及其策略——以金山区朱泾镇和奉贤区奉城镇为例. 2020。

1.3 研究对象

松江区在2001年初便完成乡镇撤并工作，张泽镇、五厍镇、李塔汇镇、大港镇、天马镇分别并入叶榭镇、泖港镇、石湖荡镇、小昆山镇、佘山镇，由此形成张泽、五厍、李塔汇、大港、天马5个撤制镇，其撤制镇区分别为张泽社区、五厍社区、李塔汇社区、大港社区和天马社区。

松江区撤制镇区位图

来源：笔者自绘。

本文选取松江区案例作为主要研究对象，可以反映上海市多数撤制镇区在现阶段存在的普遍问题，结合乡村振兴战略机遇要求，为远郊撤制镇区的振兴发展提供参考。

2现状特征与问题

2.1 人口与用地

2.1.1 人口规模总体递减，老龄化水平较高

2018年末，5个撤制镇区户籍人口11 374人，常住人口24 811人，相较于2016年末均呈现递减趋势。外来人口比重逐渐增大，平均外来人口占比超50%，仅天马的外来人口比例较低，为25%。5个撤制镇区常住人口老龄化程度介于20%—40%之间，整体老龄化水平偏高。常住人口整体教育水平偏低，高中及以下文化程度占比在77%—98%之间。

2.1.2 空间建成度高，可开发用地较少

2016年5个撤制镇区现状总用地规模中，李塔汇总用地面积最大，为340.0 hm²，大港、天马、张泽、五厍总用地面积在50—70 hm²之间；现状用地范围内以建设用地为主，建设用地占比方面，大港和天马占比都超过90%。撤制镇区现状土地总体建成率平均达81.8%，未来可用开发空间较少，增量发展较为困难。

撤制镇2016年现状土地总量及结构

来源：笔者自制。

2.2 产业与资源

2.2.1 产业发展水平不一，具备就业吸纳力

撤制镇区经济发展水平参差不齐，存在较大差异，总体上与周边工业区关系密切的撤制镇区发展普遍较好。职住平衡方面，大港、张泽、五厍职住相对平衡，劳动人口中本地居住和工作的占比均超过60%；天马和李塔汇职住分离明显但又有区别，天马就业吸引力弱，李塔汇产业基础较强，有一定就业吸引力。

2.2.2 历史底蕴深厚，文旅资源丰富

各撤制镇区及周边的文化和生态资源都较为丰富。如大港北临小昆山，为著名西晋文学家陆机、陆云的故乡；天马紧邻佘山国家森林公园和天马山生态旅游区；张泽的羊肉饮食文化和羊肉特色餐饮丰富。然而，文旅资源的价值目前尚未得到充分发挥，对撤制镇区发展的推动力有限。

2.3 公共设施与住房

2.3.1 公共服务基础差，与居民需求差距大

远郊乡镇规模较大，撤并后形成的新建制镇镇域范围进一步扩大。虽然规划镇区在服务能级与资源供应上将进一步提升，但其目前还未在镇域基本公共服务均等化方面发挥有效作用。原因在于镇区的地理位置从新建制镇域范围来看更偏于一侧，且乡村地区公共交通服务水平有限，造成不同农村居民点到镇区的出行成本存在明显差异。

由于缺少政策与资金支持，目前撤制镇区各类公共设施多依托撤并前原有的基础，设施功能不齐全、设备老旧落后、服务水平低等问题突出，基本公共服务供应能力下降，与居民服务需求之间的矛盾日益凸显。

2.3.2 住房产权不清晰，改造责任主体不明确

撤制镇区内房屋以农民自建房、供销社集资房、安置房为主。

虽然人均居住面积在22—55 m²之间，水平较好，但是除安置房外，多数自建房和集资房建设较早，居住品质较差。大部分住宅由于产权不明晰，无责任主体，缺少维修基金，居民生活的安全与品质无法保证。

张泽农民自建房和集资房小区现状照片

来源：笔者自摄。

2.4 问题总结

乡镇撤并后的空间结构调整使得新建制镇的发展重心向保留镇倾斜，能够发挥保留镇优势资源的集聚效应。但事实上，上海远郊多数保留镇本身发展实力偏弱，保留镇与撤制镇的镇区之间发展差距相对较小，撤并后作为新建制镇镇区对撤制镇区的辐射带动能力十分有限。我国撤制镇区可以分为单纯行政管理职能为主的“由镇变村”型，传统集贸中心所在的“由镇变集”型，经济产业发展较好的“由镇变区”型。撤制镇区作为经过几十年发展形成的集镇区，虽然行政管理等级调整为社区后由居委会承担管理职能，但实际管理区域和任务远比一般意义上的居委会繁重，是真正发挥联系城乡的“城乡混合型居民点”。

总体上看，目前制约撤制镇区发展的主要原因在于自身的功能定位不明确及外部环境支持不充分。

3乡村振兴背景下远郊撤制镇区的发展思路与对策

3.1 明确功能定位，加强规划引导

结合“十四五”规划研究，从全区层面系统思考谋划撤制镇区的近期发展；将撤制镇区纳入新市镇发展规划，统筹考虑新市镇（新建制镇）和撤制镇区的协同发展；结合郊野单元规划编制，安排好农民集中居住用地。确保撤制镇区能够根据自身条件与潜力，演化为城乡产业、居住、服务的平台。同时通过优化行政管理体制，提高撤制镇区的管理水平与规划执行力。建议将撤制镇区管理机构调整为社区工作委员会，作为新建制镇派出机构，与一般居民委员会相区别。

3.2 优化产业结构，产镇融合发展

建议根据撤制镇区的功能定位，大力发展撤制镇区的特色和优势产业，因地制宜地充分利用资源禀赋，重点发掘乡村、农业、生态资源经济效益，加大农业与二、三产业相关要素的聚合力度。吸引资金、人才、技术等要素，加强与高等院校、科研院所等共建孵化基地，推动校镇合作、产研、产教融合，增强特色产业可持续发展动力。

从松江区各撤制镇区的产业发展来看，名山环绕的天马可打造为生态旅游型“禅意生态度假小镇”；有产业园基础的李塔汇可打造为商贸物流型“电商物流小镇”；大港可打造为产业配套型“智能制造小镇”；浦南张泽可打造为产业发展型“民族医药特色小镇”；五厍可打造为乡村服务型“健康医养小镇”等。探索建立浦北经济强镇对口帮扶浦南各镇的机制，全面提升撤制镇区的经济管理水平和产业发展基础，提高撤制镇区的职住平衡指数，让小镇居民在家门口就能找到工作，让乡村居民就近实现就业城镇化，真正做到产镇融合发展。

3.3 公共服务均等化与差异化并行

城乡在基本公共服务配置内容与能级上存在差异，行政村“三室一点”①为乡村居民提供基本公共服务，城镇配置的公共服务设施目标为城镇与乡村居民提供高等级公共服务。按照《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》的目标，城乡区域间基本公共服务大体均衡，基本实现镇域资源均衡配置。在现阶段乡村地区服务配送机制不完善和公交出行条件较差的情况下，以设施为载体适度均衡配置服务资源，一定程度上是扩大服务覆盖范围的积极措施，有利于优质公共服务资源向广大乡村地区延伸。拥有区位优势和发展基础的撤制镇区，作为新建制镇镇区和行政村之间的衔接层级，应为乡村居民、产业人员提供较高能级的公共服务依托，成为镇域内均衡公共服务资源配置的重要节点，与镇区共同搭建统筹城乡的公共服务资源配置体系。

3.4 美化人居环境，加大政策支持

推进农民相对集中居住是改善农民居住条件和农村面貌、为农村产业发展提供新空间的重要举措，也是当前推进乡村振兴战略的重点。撤并镇区地处乡村和城市间，具有交通便利、公共服务相对集中等优势，应突出撤并镇区在乡村振兴中作为农民相对集中居住的“天然承载地”的角色。将撤制镇区纳入农民相对集中居住政策中统筹考虑，在“进镇上楼”项目安置地块规划选址时优先考虑该区域，有利于带动撤制镇区及乡村人居环境面貌的优化，实现乡村居民的就地、就近城镇化。如泖港镇等在郊野单元（村庄）规划考虑农民集中居住时，便在撤制镇区内设置了城镇集中安置区。

泖港镇郊野单元（村庄）规划镇级村庄布局规划图

来源：上海市松江区泖港镇郊野单元（村庄）规划（2017—2035），2019。

另外，结合乡村振兴示范村工程与美丽乡村建设工程，对民居建筑风貌、建筑围栏和院落绿化等环境设施进行整治。

4结语

乡镇撤并能在一定程度上提高行政管理效率，有利于郊区资源聚集优化配置。上海市远郊区的乡村撤并是以强带弱为主，且多数保留镇的相对优势较弱。通过聚焦松江区撤制镇区案例，不难发现远郊乡镇合并后撤制镇区在城乡体系中的角色分工被进一步削弱，而新建制镇镇区尚未充分发展到足以辐射带动全镇域的程度。远郊撤制镇区在区位、资源、服务方面都对推动乡村振兴发展具备天然优势，应作为联系城乡的重要节点与纽带、推动上海乡村振兴的重要载体，通过定位、产业、服务、环境方面的发展策略，引导撤制镇区从被动弱化向主动发展转变。与此同时，应抓住G60科创走廊、长三角一体化发展等区域战略机遇，全面提升居民生活水平和城镇面貌，实现城乡共同发展。

注释

①“三室一点”是指村委的办公室、老年活动室、卫生室和健身点。

（来源：上海城市规划杂志；作者：陶成刚、田菲、张全林）

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