农村土地确权工作阶段性工作汇报（土地确权为盘活土地打下了基础）

新京报讯（记者 周怀宗）全国农村承包地确权登记颁证工作总结暨表彰电视电话会议2日在京召开，会上传达学习了重要指示。指示强调：要运用农村承包地确权登记颁证成果，扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。改革开放以来，我国农村土地已经经历了两轮承包，第一轮15年，第二轮30年，并在30年的基础上再延长30年。到明年，一些地方第二轮的第一次30年即将面临到期，未来更长的时间里，如何做好土地承包的延长工作，如何在保障土地承包关系稳定的情况下，更好地发挥土地效应？为此，本报记者采访了中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏。

中国农业大学教授任大鹏。受访者供图

两次承包，稳定土地关系

1978年11月24日，安徽省凤阳县凤梨公社小岗村18位农民分田到户，创造了家庭联产承包责任制，也成为改革开放后土地承包的起点。

第一轮的承包经历了多次大规模的争论，才逐渐成为我国农村土地承包的基础形态。1984年中央一号文件确定承包期限为15年。到1986年，《中华人民共和国土地管理法》通过，才以法律的形式确立了家庭联产承包责任制度。到1993年，才将“家庭联产承包责任制”写进《宪法》修正案，成为我国的基本国策之一。而此时，距离第一轮15年承包期满已经不远。

任大鹏介绍，由于各地开展土地承包的时间不同，第一轮15年期满的时间也不同，大概都在1996年到1998年之间。

第一轮期满后，第二轮承包开始，1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》，进一步明确了土地承包期再延长30年。2002年，《农村土地承包法》通过，标志着中国农村土地承包经营制度真正走上了法制化轨道。

“《土地承包法》的核心目的，是稳定土地承包制度”，任大鹏说，“基于此，该法建立了一系列配套制度。第一，明确了法定承包期限是30年。第二，规定要颁发相关的证书，这也是为了确定农民对土地的承包权、经营权等，给农民一个定心丸。第三，建立了不得回收土地的制度，确保农民的权益不受侵犯。但基于当时城市化快速发展等原因，改法其实也留了一个口子，即明确在特定情况下，可以收回承包的土地，比如全家迁入社区、全部成员转为非农业户口。第四，不允许调整承包地，但和前一条一样，在特定情况下，经过严格的程序，也有可能进行调整”。

延长30年，土地关系仍需稳定

2018年召开的十九大提出，“农村第二轮土地承包到期后，将再往后延长30年。”这意味着，最晚完成土地承包的地方，第二轮承包将延续到2058年。同年，我国修订《土地承包法》，以法律形式确认了第二轮承包期限延长。

“这一次修法，有两个目标，第一个是延长承包期限30年，这个延长是在原有的承包关系不发生变化的基础上，直接延长30年，也就是说，不会出现承包地大规模的调整。第二是提出三权分置，将所有权、承包权和经营权分开。这两个目标，一个是为了继续稳定土地关系，另一个则是为了盘活土地。”任大鹏说。

在中国数千年农业文明中，土地关系一直都是社会关系最重要的部分之一。进入现代化之后，土地仍然关系着无数人的利益和命运，任大鹏说，“改革开放数十年来，两轮承包，多次调整和修正承包规则，其中，稳定承包关系，都是重中之重，到今天也是这样。”

2013年，全国两会提出，“加快农村土地征收改革与完善土地流转制度；建立农村金融机制，制止地方土地生财”。土地确权由此开始。2017年，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业农村部（当时为农业部）等共同发布《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，这也标志着确权登记颁证的工作正式开始。

“土地确权，是以法定的形式，为承包土地的农民赋权，”任大鹏说，“这次确权，有两个明确的变化，首先，明确了承包地详细的基础信息，包括四至，承包地的东南西北都有具体的界限，再如将全家所有成员都写出确权证书，这也保护了家庭中女性的权益。其次，它可以促进土地经营权的稳定流转。有了证书，也就意味着有了法律确认的权属，对于土地流转双方来说，都会有稳定的预期，有利于他们在土地上进行长期的投入。”

确权为现代农业提供了基础

土地确权正式完成，对稳定承包关系至关重要，任大鹏说，“不论是确权也好，还是继续延长30年也好，其实都是非常迫切的工作，因为有些承包早的地方，30年快要到期了”。

农村土地承包经营权证。新京报记者 周怀宗 摄

随着确权的完成，继续推进“土地承包延长30年”的工作，又会面临着哪些问题？任大鹏解释，“二次延长工作中，确实可能碰到一些问题。首先，个别地方可能会出现人地矛盾，比如五保户去世后，承包地一般会收回集体，但其权属并不清晰，怎样才让这部分土地权属更清晰，是需要解决的问题。其次，也有个别地方，在以前承包土地的时候，存在服刑人员没有承包地的现象，如今他们刑满释放，回家后却没有土地，这也需要调整。当然，这些都是个案，是延长期限过程中要解决的极少数现象。总体而言，还是在原有承包关系不变的情况下，直接延长30年，不会出现大规模的承包地调整”。

随着现代农业的发展，土地集约化、规模化经营的现象越来越多，未来的土地承包制度，如何和现代农业发展衔接？对此，任大鹏解释，确权本身即是为现代农业的发展提供了基础。

“确权颁证，是一个基础性的工作，在此基础上，怎么才能更好地发展现代农业，怎么才能让土地发挥更大的效用？其实已经指明了方向。第一，更好地推进和完善三权分置制度。第二，盘活利用土地，尤其是闲置土地。第三，确权颁证之后，土地的股份合作有了更好的基础，有利于量化股份，这在未来可以让农业合作社、土地入股等经营模式有更好的发展”。

同时，任大鹏认为，延长承包期限，也并不和规模化、集约化生产相矛盾，恰恰相反，“因为有了确权的工作，未来在土地流转的过程中，流转双方其实有了更多的保障，可以防范土地经营权流转过程中的一些问题，比如合同纠纷，业主跑路等。”

新京报记者 周怀宗

编辑 张树婧 校对 李世辉

来源：新京报