温州以后的规划 20年前的城市战略

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今年是“十四五”开局之年，温州在“十四五”规划中，确定市域空间结构为“一主一副两极多节点”，城市发展方向为“东拓、西优、南联、北跨”，做大做强都市区主中心，大力度推进撤县（市）设区行政区划调整，着力构建由鹿城、龙湾、瓯海、洞头、瑞安、乐清、永嘉组成的都市区主中心，全面深化环山跨江面海协同融合发展。

或许很多人已经不记得了，今年还是温州市区行政区划大调整20周年。那一轮调整至今，温州的城市建设受其影响非常深远，很大程度上决定了如今的温州城市框架、格局。

当温州面临新一轮行政区划调整之际，不妨回顾一下20年前的行政区划调整，可以从中汲取一些经验和教训。

2001年温州区划调整批复。（点击放大查看）

2001年7月，国务院批复温州市市辖区行政区划调整，内容分别是：

1.将永嘉县的七都镇、桥下镇中央涂居委会，温州市瓯海区的临江镇、藤桥镇、上戍乡、双潮乡、岙底乡和梧埏镇的前网、鱼鳞浃、上田、划龙桥4个村，温州市龙湾区蒲州镇的蒲州、上蒲州2个村划入温州市鹿城区。鹿城区人民政府驻墨池坊；

2.将瑞安市塘下镇的上涂、西一、中星、东门、埭头、石坦、屿门、邱宅、东溪、东成10个村和前冈、后冈2个居委会（原梅头镇范围），瓯海区的永中镇、天河镇、沙城镇、灵昆镇划入龙湾区。龙湾区人民政府驻地由状元镇迁至永中镇；

3.将瑞安市的丽岙镇、仙岩镇划入瓯海区。瓯海区人民政府驻地由兴海路迁至娄桥镇。

2001年温州行政区划调整新闻报道。来源：温州都市报

那一轮调整，并未对周边郊县撤县（市）设区，以内部调整为主，稍有扩张。

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现在回头看，当时的调整，是必要且及时的，解决了以下几个问题：

1.鹿城区、龙湾区辖区过小，发展空间有限，在那一轮行政区划调整中，得以扩张。

2.瓯海区辖区过大，且山地面积过大，在基础薄弱的情况下，发展负担较重，从而被缩减。

3.永中、娄桥被确立为龙湾、瓯海两地的行政中心，成就了如今的龙湾中心区、瓯海中心区，对城市框架拉伸、城市形象提升，起到极大的帮助。

4.杨府山商务区（现被纳入滨江商务区）、城市中心区（现与中央绿轴区域部分重合）、鹿城城西、江心屿、永强片等片区完整属于同一市辖区，更利于后续建设、发展。

5.3个市辖区规模相对均衡、合理，未出现其他城市普遍存在的“大区太大、小区太小”的不均衡现象。

2001年温州行政区划调整示意图。来源：温州都市报

然而，当时调整也留下了一些争议，大致为以下几点：

1.行政村界与具体事物（道路、河流、铁路等）不重合，部分区域形成两个行政区划版本，出现区划、管理等方面的混乱。（参考：《温州市区这些地方、房子，到底属于鹿城还是瓯海？谜一样》）（点击左侧链接查看）

2.部分区域遭到拆分，名不副实、错乱，甚至影响区域发展。比如，蒲州、上蒲州2个村被划入鹿城区，导致现龙湾区蒲州街道位于“前州”，而非真正的“蒲州”；同属一片小平原的藤桥、泽雅两镇，分属鹿城、瓯海两区，还导致强镇藤桥衰落。

3.与三溪片隔山、“嵌入”鹿城区的瓯海区景山街道，并未归还鹿城区，导致鹿城城西的统筹建设、发展受影响。

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当然，以上争议仅仅针对内部调整而言，对外扩张不力才是更大的争议点。属于对外扩张的，仅有原属永嘉县的七都岛、西中央涂，原属瑞安市的丽岙、仙岩、梅头。

为什么那一轮行政区划调整，温州市区只扩张了这么一点？据坊间传闻，原计划将瓯北、塘下两座强镇划入温州市区，但对于永嘉县、瑞安市来讲，强镇划出即“大出血”，对其后续发展不利，从而上述区域划入温州市区仅为妥协的结果。

然而，像这样的局部划入，对如今温州的发展造成许多不利影响：

一方面，划入温州市区的区域，除金海园区外，近20年来其余地方暂时均未获得大发展，对后续撤县（市）设区缺乏示范效应。仅有大发展的金海园区，其围垦还是由瑞安市启动建设的。

另一方面，与温州市区相邻的永嘉县、乐清市、瑞安市，担心相邻区域今后被划走，从而减少了在瓯北片、柳白片、塘下镇的投入，重点发展县城（县级市市区），以提升县（市）政府区域的首位度。

或许提升县城（县级市）首位度是趋势，但部分县城（县级市）并非区域内最具有发展潜力的地方，不仅没能完全激活发展潜力，还与市区形成离心力。

显然，除特殊情况外，任何行政区都不希望自己的土地、人口、经济规模被缩减，将其经济重镇划出更是不现实，这将严重影响其竞争力与影响力。

因此，整体撤县（市）设区更容易实现双赢。若仅仅将瓯北片、柳白片、塘下镇划入温州市区，将严重影响永嘉、乐清、瑞安的发展，且很难获批。（参考：《仅把瓯北、柳白、塘下划入温州市区，是否可行？》）（点击左侧链接查看）

至于“大区太大、小区太小”现象，只是阶段性产物，需待今后发展到一定阶段、时机成熟后再调整。

综合来看，上一轮行政区划调整，导致温州各大强镇发展受限、郊县与市区融合不够、城镇林立且分散的现象，严重影响温州的凝聚力和首位度。

温州主城区城镇分布示意图

当前，当各大城市拼命做大做强、以规模与密度形成虹吸能力，温州内部虽然高度认可“温州”这一名称，但城镇格局依旧是一团散沙，中心城区缺乏引领作用，导致天花板不高、发展受限。

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其实，2001年温州行政区划调整仅划入几个乡镇至市区，与1996年杭州的行政区划调整较为相似，从当时的萧山市、余杭市划入几个乡镇，也就是现在的滨江、下沙、九堡、三墩、蒋村等地。

不过很快，杭州发展这样的行政区划调整存在问题，便在2001年将萧山、余杭撤市设区。而同一年进行行政区划调整的温州，仅仅是内部调整、稍有扩张。

当萧山承载起G20、亚运会，余杭承载起阿里巴巴等互联网产业，倘若没有20年前的撤市设区、没有空间承载这一切，自然错失机遇，就没有杭州的今天。

直到今年，杭州才做了温州20年前做的事情——内部调整，解决“大区太大、小区太小”现象，以更好地“消化”萧山、余杭。

今年杭州行政区划调整示意图

2001年之后，温州仅有2015年洞头撤县设区，市区新增陆域面积还不如2001年划入的几个乡镇面积总和，仅仅激活了瓯江口新区的发展。

相比较“先对外扩张、后内部优化”的杭州，近20年采取“先内部优化、后对外扩张”的温州，最终呈现出完全不同的发展结果。

今年，温州终于在“十四五”规划中将永嘉、乐清、瑞安的城区、强镇均纳入温州大都市区主中心，并明确提出撤县（市）设区。因此，永嘉、乐清、瑞安均有望撤县（市）设区，但仍需国家层面审批。

同时，20年前划入温州市区的七都岛将打造未来科技岛，西中央涂拆迁后打造城西新城，丽岙、仙岩也被纳入南部新区范围。

如今，即便撤县（市）设区尚未获批，温州在“十四五”规划确立大都市区主中心后，已着手专题研究大都市区中心城区一体化发展和重大项目建设工作，具体包括推动温瑞平原一体化、瓯洞一体化、瓯江两岸协同发展，建立中心城区和乐清、瑞安、永嘉等周边县（市）规划统筹管理机制等。

当温州大都市建设真正迈出这关键一步，未来城市发展依旧还有不小的空间。

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20年前的城市战略，对今后温州区划调整有什么启示？

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